高等职业院校依法治校运行机制建构的现实困境与路径选择

王洪龙，黎红梅，李奇伟

（1.湖南中医药高等专科学校，湖南 株洲 412012；2.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。2010 年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》和2012年教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》等文件明确指出，要大力推进依法治校。可见，走法治化道路是现代职业教育改革的必然趋势，依法治校是现代职业教育的基本治理方式。“依法治校是依法治国的一个重要组成部分，其宗旨是保证学校各项工作都能依法办事。”在职业教育快速发展的新时代，理性思考依法治校运行机制的内涵和规律特征，调查了解高等职业教育依法治校运行的状况与困境，提出路径选择的理性探索，对进一步提升高等职业教育相关院校的治理能力，推进中国特色高水平高职院校的建设具有重要的理论和实践价值。

一、依法治校运行机制的内涵特征

在系统论中，“机制”指一定机构或组织的机能以及各部分之间的相互作用关系。它以一定的组织架构为基础，包含制度、运行、效果等因素。运行机制是其重要一环，一个事物形成了有效的运行机制，就能有序运转，使事物处于良性循环之中，从而保证其功能的实现。

随着我国依法治国进程的推进，依法治校成为现代大学治理的必然选择。依法治校是指以法治精神为指导，以法律法规和学校规章制度的要求组织开展学校各项工作和事务的方式。“依法治校是一项系统工程，旨在培育理性、自由、民主、法治的大学氛围，探索科学、规范、高效、和谐的大学权力运行机制，健全符合教育规律和中国实际的现代大学制度。”高校要以依法治校作为基本的治理方式，就必须形成其特定的运行机制，才能保障依法治校的常态化、规范化和高效化。否则，依法治校难以自动有序和长期地开展。依法治校是目标和内核，而运行机制则是程序和保障。运行机制以一定的组织架构和要素为依托，并通过优化配置实现良好运转。因而，我们认为依法治校的运行机制是指为保障学校各项工作和事务依照法治的要求开展，对各要素和运行环节进行制度设计和程序安排后形成的依法有序运转状态。依法治校运行机制具有以下几个方面的特征。

（一）制度规范的合理性

良法是善治的前提，依法治校运行机制的正常运转依赖于合理的制度设计和安排。近年来，我国高等教育和职业教育法律法规日趋成熟，为高校的依法治校提供了基本的制度依据。但是，法律不可能规范高校治理中的各个方面，调整各类具体的利益关系，这就需要各类高校充分发挥自主办学权的作用，根据本校的实际情况合理制定各类规章制度，为依法治校提供基础前提。在这里，合理性特征是建立在合法性的基础之上的，高校任何一项规章制度离开了合法性，就失去了存在的依据。但具有了合法性的依据，还要具有合理性，要充分考虑利益平衡、道德价值、习惯和可操作性等实际问题。让制度充满正面双向的激励力量，既要高瞻远瞩又要符合实际，充满亲和力、吸引力和凝聚力。实践充分表明，一项缺乏合理性的制度在实施运用中会遇到多方阻力，很难长期运转。今后，高等职业院校加强内部制度的合理性构建仍然是依法治校运行机制建设的重要内容。

（二）法治实施的主动性

法律的生命力在于实施，高校法律和规章制度的有效实施，是依法治校的关键所在。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。如果国家颁布的教育法律法规得不到遵守与落实，学校制定的规章制度不能得到执行，那依法治校就失去了价值。法治实施的主动性特征在于，在依法治校的进程中，各法治实施和参与主体能自觉维护规章制度的统一、尊严和权威，按照法律和学校规章制度的要求处理工作事务，切实保证法律和制度的有效实施；能自觉在法治轨道上开展工作，在创新工作方式的同时，能坚守法治程序，推进法治运行；能自觉承担法治责任，构建权责统一、权威高效的依法治校运行机制。全体教职工能自觉遵守法律和制度规范，具有良好的法治意识和素养，主动防止规避法治的现象和行为存在。可见，良好的运行机制是一种主动而自觉进行的依法治校状态。

（三）法治环节的完备性

依法治校运行机制的正常运转需要依法治校的各个环节有效衔接，形成自动有序的运行闭环。高校的依法治校可以分为建章立制、制度执行、制度遵守、制度监督、争议申诉和权利保障等环节。良好的依法治校运行机制，其法治运行的完备性特征体现在法治运行的各环节要素配置完整，功能职责明确，各个环节形成相对完备的体系。高校在建构依法治校运行机制的过程中，要理清法治运行各环节的职责分工，协调其相互关系，制定各环节的实体与程序制度，从人员机构和物质财力方面给予配备和完善，使各项高校事务的处理能按照既有流程纳入到法治环节中来，并依据法律和学校制度作出相应的处理。

（四）法治运行的保障性

依法治校运行机制没有相应的保障条件，法治也难以正常运行。因而，高校建立起有力的法治保障体系是依法治校运行机制的重要特征。首先，高校党委是依法治校的政治和组织保障，高校党委要加强和改进对全面依法治校的领导，提高依法治校的能力和水平，为高校依法治校的运行提供坚强后盾。其次，高校对不符合法治规律、不利于依法治校的体制机制进行废改立，是依法治校的制度保障。再次，高校法治队伍和法治机构建设以及足够的法治经费预算，是依法治校的人才和物质保障。最后，倡导社会主义核心价值观，弘扬法治精神，增强全体师生的法治观念，使尊法守法成为全体师生的共同追求和自觉行动，是依法治校文化保障的重要内容。

二、高等职业院校依法治校运行机制的现实困境

在依法治国大步前进的新时代，我国高等教育法律法规得到不断完善和付诸实施，高校依照法律和学校规章制度进行管理，依法治校取得了明显的进展。然而，高等职业院校大多由中专升格而来，且时间不长，尚未形成依法治校的规范化运行机制，依法治校的能力有待继续加强。高等职业院校在依法治校的规律性认识、依法治校的机制常态化、科学化方面存在的问题和困境，不利于职业教育向法治化道路的迈进。为了解高职院校依法治校的现状和存在的问题，课题组对湖南中医药高等专科学校等六所高职高专院校进行了走访调研和问卷调查，在高职院校中发放问卷600 份，收回有效问卷517 份；通过网络对湖南师范大学等六所本科高校的依法治校情况进行了线上查阅了解，对本科高校和高职院校依法治校的情况进行了比较分析。统计表明，认为高等职业院校依法治校工作“很好”的仅为8.9%，认为“一般”的为57.7%，差的占16.3%，“不了解”的占17.1%。总体来看，高等职业院校依法治校工作有待进一步完善提高，在运行机制方面存在的问题困境主要表现在以下方面。

（一）依法治校的制度规范体系不健全

建立现代大学制度已成为中国高等教育改革发展的必然趋势，而章程是现代大学制度的关键。在教育行政部门的推动下，高职高专院校目前已经普遍制定了章程，并多数已通过验收。但也要清醒地看到，各类高职高专院校的制度规范体系并不健全，难以满足依法治校的正常运转需要。一是现有的制度规范有的时代较久远，不符合新时代职业教育事业发展的需要；二是有些制度规范未经科学制定，各制度条文之间存在矛盾冲突，甚至与国家法律政策不一致，难以贯彻实施到位；三是存在为应付各类评估考核而制定制度的现象，制度不具有实施的实践基础。四是国家推动高职院校改革不断跨越式发展，但自身配套制度和措施却没能跟上，存在不少依法治校的漏洞，无“法”可依的现象常有发生。五是依法治校内部多元主体各自“立法”，矛盾冲突常见，未能形成协调有序的制度规范制定制度和体系。调研发现，对本单位章程满意的达到91.3%，但对自己了解的其他制度规范表示满意的只占40.7%，基本满意的25.6%，不满意的占24.4%，无所谓的9.3%。

（二）依法治校运行机制未能常态化运转

依法治校的运行机制，表现为制度的制定、执行、遵守、监督、争议处理和权利保障等各环节的运转和协调有序。高等职业院校依法治校运行机制在实际操作中，难以常态化运行的原因，主要在于依法治校各环节的法治能力有待加强。在建章立制环节，有的院校比较随意，不遵从科学合理的程序，没能充分听取广大教职工的意见，没能制定出符合本校实际和发展需要的“良法”，进而导致实施起来矛盾丛生；有的朝令夕改，制度没有持续性。制度执行环节，主要存在不依章办事的乱作为现象，制度形同虚设；在高校事务和工作处理中，依法治校的参与主体多种多样，常有不按照规定的方式和程序要求处理事务的情况发生，随意性较大，使依法治校的效果大打折扣。制度监督环节，主要是监督不到位的现象比较突出。高等职业院校自身事务的监督主要通过设置的监察审计部门进行。由于高校作为一个独立的社会参与主体，各项事务纷繁复杂，内部设置的监察审计部门往往存在专业不足、权限不够、力量不足等诸多问题，导致监督流于形式或监督不到位的现象发生。在争议申诉环节，主要表现为有的高校机制不健全，没有设置相应的争议处理和权利保障机制，有的处理程序机制缺乏适当性、公开性，降低了依法治理的可操作性和权威性。高校必须打造好师生的权利申诉平台，建立起“师生申诉-信访接待-监察督办”的运行机制。

（三）依法治校参与主体的法治素养有待进一步提升

在依法治校的运行过程中，学校领导层、职能处室和院系管理人员一般是依法治校工作的决策者、组织者和实施者，是依法治校的主要参与主体，其法治素养程度决定着一项工作能否依法有效开展，代表着依法治校的水平和能力。有学者指出，高校领导干部运用法治思维和法治方式的能力是高校依法治理的核心能力。调查表明，高等职业院校依法治校参与主体的法治素养仍需进一步提高。从法治的基础看，具有法学相关专业学位的占该类人员的4%(法律院校除外），绝大多数为非法律专业人员。在依法治校意识方面，一项事务开展前，表示每次都会认真考虑该事务办理的合规性或合法性问题的占25.1%，表示很少考虑的占56.8%，表示无需考虑的占18.1%。在法律常识方面，知道国家宪法日准确时间的为21.6%。此外，广大教职工作为依法治校的参加者，其法治意识和法律常识也有待不断提升。

（四）依法治校的法治文化氛围尚未形成

环境是事物发展的外在因素，会影响到事物发展的质与量。法治文化氛围就是高校依法治校的环境因素。全面推进依法治国，“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”高等职业院校作为依法治国的重要组成部分，也必须在全校大力开展校园法治文化建设。根据了解，各高等职业院校在推进依法治校的进程中，开展了诸如法治讲座、普法考试等活动，但每年开展常态化的“法治文化月”或相关活动的很少，随机性和“任务式”开展短期活动居多，法治文化的良好氛围并未真正确立起来。存在的问题主要表现为：单位和个人尚未形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好氛围；学校的法治宣传力度不够，法治舆论氛围不强；学校法治培育缺乏典型案例和常态化的仪式支撑，难以长期开展并深入人心；反腐倡廉的法治活动抓得比较到位，但其他法治文化活动较少；法治学习、法治服务的协会和其他组织较为缺乏，多数高职院校没有相关协会组织，没有开展业余法治学习和义务法治服务类活动。

三、高等职业院校依法治校运行机制建构的路径探索

法治性是中国特色现代大学制度的基本特征之一。依法治校是职业院校立足职业教育改革方向、加快创新发展要求并不断提升治理能力的理性选择。运行机制的建构是依法治校常态化开展的有力保障，是一项系统性工程，需要在高职院校党委的统一领导下，加强制度的完善，深化体制改革，协调好各要素之间的关系，处理好依法治校各环节的问题。在运行机制建构的路径上，高职院校可以根据实际情况，着重从以下方面开展工作，深化改革，探索完善。

（一）法治环境：以社会主义核心价值观教育为依托，形成良好的法治文化氛围

依法治校的常态化运转需要有良好的机制作保障，也需要一个良好的法治文化环境做基础，一所权力本位盛行、官僚主义严重的学校不可能有常态化的依法治校运行机制存在。高职院校要“构建和谐、开放的校园文化，使学校精神文化成为治理现代化的强大内驱力。”培育依法治校的法治环境，要着重加强社会主义核心价值观文化培育。社会主义核心价值观包含国家、社会和个人三个层面，蕴涵法治与道德等多重价值理念。社会主义核心价值观在广大教职员工和大学生中生根发芽，是依法治校的思想和文化基础。加强社会主义核心价值观教育，要把常态化的学习教育与偶然性的热点问题相结合，特别是与学校当前发生的热点结合起来，增强教育学习的说服力；要把学习教育与依法治校相结合，做到言行一致，理论与实践相结合，逐渐形成依法依规办事的良好风气；要把法治宣传学习与法治仪式和法治服务相结合，营造良好的法治氛围。要把法治的平等理念贯穿于教育教学和日常管理的各项工作中。大学的治理相比较于其他许多机构而言，必须更加注重平等参与性，尽可能淡化科层等级性。高等职业教育要防止权力本位化，以培育学校平等的人际关系和文化氛围；“要让法治成为一种文化，一种信仰、一种核心价值，才能实现真正的良法善治。”

（二）法治队伍：以法治素养为核心，着力培育法治思维和行为习惯

依法治校工作的开展，最关键的因素是法治人才队伍的建设，一支具有较高法治素养的人才队伍是高校依法治校的保障。对参与依法治校各环节的职能部门人员，要采取专项培训和法律实践等方式不断提升其法律素养，确保依法治校工作开展的人员素质要求；广大教职员工，作为依法治校的参与者，也要通过普法教育与考试、法治报告与依法治校的实践等途径提升法律常识和法治意识；对于大学生，要切实加强现有的法律基础和相关法学课程的教学，通过校园良好的法治环境和社会法治实践促进其法治素养的提升。高校法治思维的培育和法治化治理实践的终极目标是塑造法治文化，使法治成为常态，成为高校治理的惯性。如果学校的行为方式没有受到法治思维的指导或者学校治理主体还没有形成法治思维，那就说明还没有形成依法治校的基本格局。法治素养的培育工作是一项基础性工程，唯有真抓实干，真学真用，依法治校的思维和行为习惯才能逐渐形成。

（三）法治机构：以完善法治机构设置为途径，提升依法治校的主导力量

独立设置的法治机构是高校依法治校正常运转的组织机构保障，对于高校依法治校的开展起指导、组织、实施、监督、咨询和推进等多方面的功能和作用，是高校依法治校的重要设置。然而，当前高校法治机构的功能和作用普遍没有得到充分发挥。一是没有独立设置法治机构。虽然大学设置“法务办”等机构的较常见，但在笔者所调研的湖南20 所高职高专院校中，还没有院校设置独立法治机构。二是对法治机构的功能作用存在认识上偏差。一些高校设置的机构叫“法务办”，而不是“法治办”，把这一机构定位为咨询和外部法律实务处理等功能，并没有发挥法治机构在学校内部依法治校方面的主导作用。还有的院校确定了“制度拟订”、“审核把关”等法治功能，但依法治校的功能定位不够全面深入，法治机构的作用难以充分发挥。在依法治校的改革进程中，高职高专院校要完善法治机构设置，配备专门人员，明确功能和职责，充分发挥法治机构的主导作用，以专业的机构和人员来处理法治事务，推动高校依法治校工作的常态化运转。

法治机构在依法治校主导作用方面的理想图景如图1 所示。

图1 法治机构在依法治校主导作用方面的理想图景

（四）法治要素：以法治要素的治理为着力点，推进依法治校的常态化

“要素”，是构成一个客观事物存在并维持其运动的必要的单元，是构成事物必不可少的现象，组成系统的基本单元。社会是一个由要素组成的有机统一体，社会的发展进步需要各个要素的协调有序。在依法治校这一系统中，人员、机构、制度规范和物质是基本要素。首先，要切实完善依法治校的要素系统。依法治校的正常运转，法治要素不可或缺，要配齐配足要素系统。其次，要理顺要素系统各自的职能与关系，做到各要素既密切配合，协调有力，又能各负其责，各尽其职。特别是作为学校依法治校重要执行主体的内设机构，高等职业院校存在职能职责不明确的现象较为常见，需要加强治理，理顺关系、明确职责。再次，要加强制度要素的程序规范化治理。在依法治校事务各环节上，要重视操作流程规范化、合法化，以公开、合理有序的程序保障实体制度和各项工作的开展。全面推进依法治校必须树立程序正义、师生为本的理念。近期媒体曝光了一些高考录取冒名顶替以及状告高校的现象和案例，高校在处理过程中，有的因处理程序的欠缺被告上法庭，值得警惕和反思。

（五）法治监督：以依法治校为监督主线，构建多位一体的监督机制

实践表明，社会主义的建设发展都需要以监督来促进和保障。离开了监督，就缺乏约束，就不能实现预定目标。高等职业教育依法治校运行机制的建构，也要以强化监督来保障，要把监督贯穿于依法治校的顶层设计到具体操作实施的全过程之中。首先，要以规范依法治校为重点，加强对学校宏观治理机制的监督。构建学校党委统一领导、全面覆盖、权威高效的一体化治理监督机制，充分发挥纪检、行政的专门监督。同时，要调动和运用好多方位的监督，把民主监督、群众监督和舆论监督结合起来，通过事前监督与事后监督相结合，增强监督合力，形成对学校顶层设计等宏观治理的多位一体常态化监督机制。其次要加强对高校各项权力的监督，使权力运行在法治的轨道上。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”加强权力监督，让权力在阳光下运行，依法治校才不至于受到干扰，方能规范化、常态化正常运转。再次，要加强对学校各项具体工作事务内容和程序的监督，确保监督到位不缺位，确保学校各项事务活动依法运行，使广大教职工切实感受到依法治校带来的公平正义和法治的力量，从而形成依法治校的良性循环。