旅游市场合作治理共同体构建及运行机制研究①

摘 要：旅游市场秩序治理在全域旅游发展新时代肩负着更为重要的使命。现有的旅游市场秩序治理虽然不断创新并取得初步成效，但依然与新时代的高标准有差距。合作治理理论为旅游市场秩序治理开辟了新方向，通过构建政府部门、旅游企业、游客、市民、第三方组织等多主体参与的合作治理共同体，主体之间彼此承认尊重并明确权责，通过完善组织和制度的保证，发挥德治和法治的集合作用，将有效实现旅游市场秩序合作治理的最终目标。

关键词：旅游市场秩序 合作治理 共同体 运行机制

中图分类号：F592 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）07（a）-080-03

合作治理是基于后工业化社会面对高度不稳定、高度复杂的社会环境而提出的治理理念，它旨在为社会治理提出新的理论指导。从理论创新看，合作治理不同于以往的协商治理、协作治理、协同治理，协商治理是在决策过程中实行民主化的理性说服，协作治理是多元主体共享权力与利益的分权治理，协同治理则兼具了前两者的优势，而合作治理强调政府与社会力量的平等合作，是对协同治理的再发展，它对以往的治理理论有重大突破[1]。从现实应用看，合作治理的应用领域广泛，在生态环境治理、市场规范治理、政府职能转变、区域均衡发展、国际关系等方面将发挥积极的指导作用。同时，新时代的全域旅游已成为旅游业升级发展的重要抓手，在全域旅游建设中，市场秩序既是发展目标和任务，也是实现全面幸福生活的重要手段。海南作为全国唯一的省级全域旅游试点，不断探索和创新旅游市场治理，在全国首创旅游警察[2]，并以“1+3+N”的综合治理模式克制了旅游市场的乱象，获得良好的社会反应。而全域旅游空间域、时间域、要素域等多层次融入使旅游市场秩序产生新的隐患和激发新的问题，实现旅游市场秩序的标本兼治与有序规范需要认真思考合作治理理论的启发并加以借鉴应用。因此，本文拟建构关于旅游市场秩序合作治理的共同体，并就其运行机制展开论述，以期最终破解旅游市场秩序治理难题。

1 文献综述

目前与旅游市场秩序治理相关的研究文献已较为丰富。从宏观角度分析，旅游市场秩序是嵌入在社会治理框架体系之内的，与社会发展阶段、体制、法治有密切关系。国外的市场经济成熟度相对偏高，信用体系完善，消费理念成熟，社会力量作用明显，这为旅游业发展创造了积极的保障。与之对应的国外旅游市场治理的相关研究集中体现在有关市场竞争规则、法制完善、信用体系构建、社会力量参与等方面，直接研究旅游市场秩序特定问题的文献不多。而国内市场经济发展是在探索和创新中逐渐规范并成熟的，我国旅游业的发展与市场经济的改革开放基本同步，与旅游相关的法制、信用体系等处于被动的适应社会发展需要而修订完善，对旅游市场秩序的创新治理相对有限。同时，旅游经济的快速发展伴随着产生了供需结构不均衡、企业恶性竞争等问题，旅游市场失范现象也日趨增多。这些不断得到学者们的关注，研究多以单一问题为主，如价格欺诈、导游回扣、强迫消费等[3-6]。随着旅游业地位作用日趋重要，旅游市场秩序问题频频进入公众视野，多个热门旅游目的地形象因此受损。在旅游市场无法自我调节而失灵的情况下，旅游目的地政府做出积极响应，催生系列的法制和治理举措，例如旅游法的颁布、旅游警察、导游自由执业等，这对旅游市场治理起到了积极的作用。与此同时，全域旅游的试点建设在多个旅游地推广实施，全要素、全时空、多部门、多行业的特点[7]对旅游市场治理提出新要求，而旅游市场秩序治理也面临跨部门、跨行业、跨地区等带来的挑战。传统的片区化、零散化的治理方式无法适应新形势，仅靠政府部门单一主体的治理难以有效保障全域旅游的市场规范发展，与全域旅游共建共享的逻辑内涵也不符，所以需要纳入其他多元利益主体，以合作治理为理论指引，构建合作治理共同体，推动旅游产业的全域化发展和市场秩序的长治久安。

2 旅游市场秩序合作治理共同体的构建

共同体经历了家元共同体、族阈共同体后步入合作共同体的新时期[8]，同时也是命运共同体的时代。治理是社会基本功能，在历史过程中也经历了邦国自治、神权统治、君权统治、民主法治[9]，这与社会发展的历史进程相吻合。构建旅游市场秩序合作治理共同体是旅游业在新时代的重要选择，它的基础是确定合作治理的参与主体，参与主体应该涵盖旅游市场治理过程的利益相关者，不再是单一的政府主体。具体的合作治理共同体构成如下。

2.1 宏观引导旅游市场秩序治理的政府部门

旅游局虽是旅游行业的主管部门，但其管理权限与旅游业的综合性长期不匹配。为破除条块分割，组建旅游委和形成跨部门的联席会议机制使得旅游治理难题得到缓解。对旅游市场治理问题的机制创新在发挥积极作用的同时，还未从根本的制度上、组织上固化管理部门的职责分工[10]。面对全域旅游中的跨地区、跨行业的旅游活动，迫切要求涉旅政府部门之间形成无缝衔接的工作机制，能有效地宏观引导和规范促进旅游市场治理。新时代旅游业肩负的文化功能和创造美好生活的使命将成为主旋律，宏观上，为便于行业发展和统一管理，国务院将原国家旅游局与原文化部合并，这更有利于对旅游市场的综合治理。

2.2 依法有序参与市场经营与治理的旅游企业

旅游企业是旅游产品服务的直接供给者。传统的旅游活动需要旅游产业链上不同环节的企业供给，以此构成完整的旅游产品供给体系，满足游客从组团出游到地接服务的多项需求。而全域旅游背景下的散客行为倾向于定制化、平台化、网络化，客观上促使旅游企业依法寻求差异化的利基点并创造自身价值，避免同质化，形成竞争力，推动旅游企业间探索合作共赢的发展模式。同时，游客的整体感知评价与其旅游过程的局部体验有密切关联，个别旅游企业的不法行为将透支和破坏旅游地整体声誉和形象，更伤及其他合法经营者的利益。因此，多行业、多部门、跨地区的旅游企业之间依然需要相互支持配合，依法参与市场经营，共筑市场利益共同体。此外，全域旅游使旅游供给主体拓展到整个社会框架中，多元化的供给主体一方面需要准确定位，形成错位发展；另一方面供给主体在网络化的信息共享中，可发掘合作的切入点和有效路径，使旅游企业的发展步入良性轨道，脱离恶性竞争的循环。

2.3 主动配合旅游市场治理的游客群体

旅游市场治理的重点是保护游客合法权益和促进市场公平合法竞争，突出的是政府主导作用和企业的主体地位，但容易忽视游客作为消费主体在旅游市场治理中的多方面效应。物质财富的迅速积累促使游客消费需求获得极大地提升，但理性消费不足、不文明旅游等问题为旅游市场造成负面影响，也使旅游市场治理陷入难以根治的困境。理性消费不足为不法商贩创造了市场机会，而不文明旅游既破坏了国民素质形象，更遭致旅游目的地对特定游客群体的集体排斥心理和言行，甚至引发游客与旅游企业、旅游从业者的激烈矛盾，恶化主客关系，增加旅游市场治理难度。共建共享理念指导下的全域旅游离不开游客的参与，游客消费可带动旅游目的地经济发展，促进旅游目的地建设，游客也能满足自身对旅游体验的需求；同时，旅游不仅是个体活动，更是群体性、地域化的文化代表，促进旅游目的地的持续发展和保障游客的旅游体验，需要游客主动配合旅游市场治理，做文明理性的游客，进而实现主客共享和全域旅游的和谐发展。

2.4 有效融入旅游市场治理的市民

市场治理不仅是旅游业的独有范畴，对于海南这样的重点旅游目的而言，它更是一个社会问题，旅游市场治理直接关系到当地旅游经济与社会发展。在共建共享的全域旅游发展中，旅游目的地市民既是旅游发展的受益者也是旅游发展的重要参与者，负有对旅游市场治理的重要义务。旅游地市民一部分是直接的旅游从业者；另一部分为旅游环境氛围的创造者，角色分工虽有不同，但均能接触游客并产生主客互动。互动过程中，游客消费带动当地经济发展、提升了居民收入；但游客所展现、传递的外来文化对市民的生活方式、言行举止、文化特征等有较大冲击，有时则因观念、习俗、方式而引发主客间矛盾纠纷，为旅游市场治理埋下隐患。市民作为旅游目的地社会发展主要建设者，旅游业的发展和市民的生产生活密切相关，他们不仅受益于旅游经济发展，也需直面旅游发展存在的市场难题，积极参与和融入到旅游市场治理中，与其他主体合作共创共建良好秩序。倡导市民主动从自我做起，做好客市民、文明市民，让旅游目的地成为主客共享的美好生活空间。

2.5 有益补充旅游市场治理的第三方组织

国外第三方组织中的行业协会一直是市场管理的有机构成，承担重要职能。我国的旅游行业协会长期主要是政府主管部门的下属机构或挂靠单位，承担有限的相关职能，在旅游市场治理领域的话语权不足。自2016年开始旅游行业协会逐步开始与旅游主管部门脱钩，旅游行业组织将主动承接部分职能。但第三方组织依然存在区块化分割、行业间分割等问题，在提升行业协会功能的同时，需要思考跨地区、跨行业的多个行业协会之间的协同合作。除了行业协会，第三方组织还包括民间团体、高等院校、智库研究机构等社会力量，他们在旅游市场治理中的作用有强弱之分。其中行业协会的成员多是业界代表，熟悉市场动态、企业运营与市场症结所在。全域旅游背景下的行业协会可扩大成员的地域、行业边界，吸纳更多代表，并学习借鉴国外经验，争取有力的行业自律管理等职能，配合政府部门的市场治理，充分对旅游市场治理发挥有益的调节补充作用。

3 旅游市场秩序合作治理共同体运行机制的构想分析

3.1 彼此承认、相互尊重是旅游市场合作治理共同体的基础

政府部门是旅游市场治理的主导力量，企业既是积极参与者，也是重点被规范的对象，而游客、市民、第三方组织的作用尚未得到足够重视和发挥。构建旅游市场秩序合作治理共同体的基础首先是相互承认彼此的功能，尊重对方的存在与价值，平等对话。任何单一主体的治理机制都无法有效平衡旅游市场秩序的稳定状态。海南全域旅游的试点也促使多主体的不同层次之间以合作共同体的建构来推动旅游市场治理的有效开展，例如多部门之间、多区域之间、不同行业之间、市民游客之间等。

3.2 达成共识并各司其职的旅游市场秩序合作治理共同体

在多主体间形成旅游市场合作治理共识后，政府部门主导完成有关制度的优化设计，为便于开展跨地区跨部门的治理而创新组织形式，并细化工作流程标准，对应部门岗位权责做到职责明确、各司其职。行业协会主动承接政府部门分离的非主要管理职能，发挥行业协会上传下达的信息职能，加强对行业发展的自觉监督、自我管理的职能；此外做好协会内部建设，扩大社会影响力，结合信用体系，加强对协会成员和旅游企业的监督管理，提高旅游市场成熟度，并做好标准化服务规范的推广应用，促进行业整体经营管理水平提升。对游客，有政府部门为他们开辟更便捷的信息渠道，让市场信息公开透明，并广泛听取游客的合理意见，同时，教育引导游客树立理性消费和文明旅游的观念。对企业，通过法规惩戒、协会自律等多种约束力量，杜绝违法违规行为，并加大对违规违法的惩处力度，提高违法成本，鼓励诚信守法经营，树立行业标杆和给予更多的支持，同时旅游企业自身应提升经营品质和服务水准，塑造竞争优势。对市民，通过广泛宣传，在他们心中树立“旅游发展，人人有责”的主人翁意识，人人是“导游”，人人是“形象窗口”，对待游客热情好客、自觉维护当地形象，主动监督旅游市场乱象，并与游客共建良好的主客关系，避免冲突，共创和谐的旅游目的地命运共同体。

3.3 旅游市場秩序合作治理共同体的制度和组织保证

制度方面，旅游市场治理的现有制度以法律法规为主，主要有《旅游法》与其他的相关部门制定行业规定以及地方性管理办法等。这些反映了政府部门对旅游市场治理的思路，体现政府对市场治理的主导地位，对企业自身、游客视角、市民关注、协会作用等方面的制度构想较弱，与这些治理主体相关的责任义务以及权限比较模糊。因此，要充分发挥制度规范作用，必须完善现有制度设计，充分纳入多主体的意见和发挥他们的应有作用，明确主体内部以及主体之间对旅游市场治理的制度保证。组织方面，除拥有行政执法权的政府部门，调动其他治理主体的作用可以提高旅游市场治理效果并节省成本。目前虽然已有“1+3+N”的治理模式，但局限于政府部门之间，对此还需进一步创新，吸纳多主体代表作为治理组织的参与者或顾问，共同参与合作治理，以平台化的机制实现多主体之间的交流，集思广益推动旅游市场治理和社会治理的不断完善，对于全域旅游建设的试点地区，更有必要成立跨区域的旅游合作治理统一组织。

3.4 法治和德治有效结合的旅游市场秩序合作治理共同体

依法治旅是旅游业的根本大计，其目标是为旅游发展提供保障，法治也是消除旅游市场治理障碍和发展瓶颈的有力工具。道德约束产生的自律自觉则是社会文明的代表，营造良好的德治氛围，对旅游市场发展和公平交易均有重要益处。现阶段旅游市场治理的问题复杂，以法治为主，随着法治观念深入人心，道德制度的软约束日趋重要，通过政府部门引导与社会多方力量参与，牢固树立道德意识和不断提升文明素质，以法治和德治相结合的形式促进旅游市场形成自律和他律相补充的良性状态，将使旅游市场实现更长久的健康发展。

4 结语

合作治理是社会治理中公共管理领域的重要创新，在全域旅游时代对旅游市场秩序治理有重大借鉴参考价值。通过构建合作治理共同体并设计合作治理共同体的运行机制，充分发挥多主体的作用，将促进旅游市场合作治理目标的根本实现。

参考文献

[1] 颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版）， 2015，39（2）.

[2] 李帅.我国旅游警察制度研究[D].广西师范大学，2017.

[3] 郭跃.论旅游市场价格的政府监管[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2017，26（1）.

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[5] 刘海洋.“导游回扣”现象的合理性分析[J].经济与管理， 2008（9）.

[6] 袁宏舟，王翔.自媒体时代危机事件对香港旅游产业的影响——以“香港导游强迫购物事件”为例[J].宏观经济管理， 2017（S1）.

[7] 张辉，岳燕祥.全域旅游的理性思考[J].旅游学刊，2016， 31（9）.

[8] 张康之，张乾友.共同体的进化[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

[9] 刘希良.市场秩序基础理论的哲学审视[D].中共中央党校， 2009.

[10] 鮑富元.三亚旅游市场秩序动态监测及治理的机制与保障研究[J].商业经济，2017（10）.

①基金项目：2017年海南省社科联规划课题“全域旅游背景下海南旅游市场秩序合作治理研究”（HNSK（ZC）17-22）。

作者简介：鲍富元（1982-），男，河南洛阳人，讲师，硕士，主要从事旅游市场管理等方面的研究。