住房公积金属性争论与制度定位问题的思考

吕翔

摘 要：住房公积金是我国重要的政策性住房金融制度，在缓解城镇居民住房压力方面发挥重要的作用。随着社会经济的快速发展和房地产行业环境的变化，住房公积金制度定位和属性面临新的挑战。为探究住房公积金属性与制度定位问题，结合当前市场经济环境下住房公积金制度的运行现状，分析属性争论和制度定位的困境，然后提出针对性的政策建议，以明晰制度定位为取向，以公平和效率的提升为抓手，进一步优化我国住房公积金制度运行。

关键词：住房公积金;属性争论;制度定位

1.问题的提出

我国住房公积金制度最初目标在于解决房改缺钱问题，而随着社会经济发展和房地产市场化繁荣，住房公积金制度的目标转而着力于提升居民构建房能力，体现对居民住房消费的支持。但随着近两年房地产市场环境的变化，以及金融市场的冲击，住房公积金制度运行和发展面临新的挑战，需要体现其与公众需求的匹配，这就需要对当前的住房公积金制度进行重新定位。随着市场环境发生改变，住房公积金制度的合理性开始受到争论，这使得住房公积金的属性定位问题成为研究的重点。

2.公积金属性争论与制度定位困境

（1）公积金属性争论

住房公积金主要由职工缴纳与单位缴纳两部分组成，对于职工缴纳的部分，其所有权的法律属性是确定的，但对于单位缴纳的部分，在劳动法视角下存在爭论。对住房公积金属性的争论有两种说法，一是工资属性说，二是福利属性。对于工资属性说，随着住房分配由实物分配向货币分配的成功转换，说明其已完成了历史使命，但目前依然强制性的缴交面临合理性的质疑。然而在假定合理的情况下，对于普通居民，其住房工资并未完全纳入货币工资中，但对于中高收入人群，强制性的企业缴纳则意义不大，尤其对于私有企业而言，缴存基数与缴交率存在的非刚性特性，容易造成贫富分化。

对于福利属性说，公积金的单位福利属性在当前市场经济体制下，已经与住房公积金制度的初衷出现矛盾，在计划经济体制下，单位缴纳住房公积金实际上是国家责任的延伸，具有社会福利的影子，是单位解决职工住房问题的形式。但在目前市场经济体制下，强制企业缴纳住房公积金被视为职工的富力属性，实际上是对制度历史的自我否定。此外，如果将住房公积金定位于社会福利属性，则更不利于公积金制度的存续，与不满足社会保障通常意义上的法理基础。

（2）公积金制度定位

一是制度扩面问题，虽然目前我国住房公积金覆盖范围在扩大，但新市民扩面效果不理想，尤其是农民工、进城务工等群体，公积金缴纳存在问题和难度。二是政策性功能问题，从住房公积金制度的本之目的来看，是为保障基本的住房消费需求，但公积金缴纳又具有工资属性，工资水平越高，单位缴存越多，工资水平越低，单位缴存越少，这显然违背了住房公积金制度的初衷。三是金融功能问题，当房地产市场环境发生变化时，住房公积金的金融功能应发挥“稳定器”的作用，而且公积金“公共属性”特点不能妨碍“金融”功能发挥，同时“金融”功能发挥也不能违背“公共属性”目标的实现，需要在两者之间寻求平衡点。

3.住房公积金属性与定位建议

（1）属性定位原则

随着社会经济的发展，制度环境发生改变，这也使得住房公积金原有属性面临困境，这需要对公积金属性进行重新定位。在当前经济发展新形态下，住房公积金属性定位问题的解决需要遵循以下原则：一是要有利于住房公积金制度的存续;二是要有利于住房公积金制度问题的改进，以最大限度促进住房公积金的“公平”与“效益”;三是要有利于平衡各方面的利益，满足各方利益诉求，而且至少不损害制度参与者的利益;四是要有利于政府更好的解决居民的住房问题，真正发挥社会兜底作用。

（2）单位缴交住房公积金属性定位

考虑到制度环境的变化而导致的单位缴纳部分的住房公积金属性定位存在争论，需要结合实际和住房公积金制度在当今社会的主要目的，对公积金属性的定位进行在探讨。结合当前住房公积金制度在市场化机制背景下的运行实际，住房公积金应定位于基本住房工资。基本住房工资在保障居民基本住房权利上发挥作用，而这一特性决定了政府在“基本住房”方面的干预合理性。基于保障居民享有基本居住水平目的的住房公积金，是强制企业缴纳的主要依据之一。住房公积金的基本住房工资属性定位下，国家强制企业配缴的需求环境虽然发生了改变，但住房作为居民的基本生存需求具有外部性，住房作为生活必需品又具有跨期消费品特征，这使得公积金的强制缴存依然具有很强的现实意义。

（3）公积金缴交参数

对当前制度环境下的住房公积金属性重新定位于基本住房工资后，这解决了公积金制度的公平性与强制性问题。但基本住房工资属性对住房公积金的资金筹集带来了影响，则需要对缴交参数进行重新设计。通过对公积金缴存基数与缴存率参数的分析，围绕强制性、公平性与自主性的原则，既要保证居民基本住房保障，又要保证企业人才发展规划，同时还要平衡行政与市场，基于此而设计一种“强制基础上的企业缴交自主权”的“强制与自愿相结合”的模式，即单位缴纳部分为强制部分，其他统一标准，为员工均等缴纳，确定合理的企业缴交比例，自助缴纳部分则为自愿缴纳，实行弹性缴交模式，由企业结合实际自主决定，这既突出了公平性，有符合市场性。

（4）住房公积金制度定位举措

从住房公积金属性定位的分析来看，公平性与效率性是主要体现，基于这两个特征，住房公积金制度定位的改革应针对公平性与效率性开展工作。一是要明确住房公积金制度改革中的核心定位，即扩大制度覆盖面，而且要重点保护低收入群体的利益。二是针对住房公积金在居民住房消费中的突出作用，要将制度定位的重点放在“提升公积金金融功能、实现保值增值目标”上，强化住房公积金的住房保障功能。三是住房公积金制度的管理工作应着力加强，进一步改进管理模式，最终向住宅政策性机构转变。

参考文献：

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