完善僵尸企业退出机制以净化营商环境

2022年4月10日，中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。其中明确指出，建设全国统一大市场的主要目标之一就是加快营造稳定公平透明可预期的营商环境。近年来，党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。国务院《优化营商环境条例》明确指出要通过保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和依法平等享受支持政策、保障平等市场准入、维护公平竞争市场秩序来加强市场主体保护、优化市场环境。

营商环境这一术语是最早由世界银行的研究报告所提出的。为了衡量各国营商环境情况，从2003年起，世界银行每年都会发布一份营商环境报告，通过开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产这十个指标对经济体的中小企业营商环境进行全面评估并排名。从这些指标中可以看出，营商环境主要关注的是一个国家和地区中和商业活动有关的制度，既包括企业在创办开办期间所面临的准入政策、在日常经营中所面临的监管政策，也包括企业在退出市场时所面临的“准出”政策。好的营商环境意味着企业的创办开办成本低，一旦有市场机会能够快速顺利地进入市场；意味着企业的运营成本低，在经营中能够根据市场情况灵活调节生产决策、做出符合利润最大化原则的选择；同时也意味着企业的退出成本低，一旦因业务调整或经营失败等原因需要终止经营，能够在最短的时间内、以最低的成本退出市场。

虽然营商环境是针对政策制度而言的，但影响营商环境的因素却涉及到经济活动的方方面面。其中，经济中大量存在的僵尸企业因占有社会资源、影响正常企业经营而可能对营商环境产生不利影响。2018年中央经济工作会议指出：“要稳步推进企业优胜劣汰，加快处置‘僵尸企业’，制定退出实施办法”。2018年发改委等部门联合发布的《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》中也明确指出：“加快‘僵尸企业’出清，有效防范化解企业债务风险，助推经济提质增效”。完善僵尸企业退出机制成为社会关注的热点问题，也成为经济发展政策的紧迫任务。

具体来说，僵尸企业的对营商环境的潜在影响主要有以下三个方面。

第一，僵尸企业存在本身就是营商环境不佳的表现。学术界认为，僵尸企业是指那些明明自身盈利能力较差却还享受了非市场化的超低借贷利率的企业；实践中一般将僵尸企业的定义简化为较长时间持续亏损却仍然未破产清算的企业。如果市场竞争充分、资源自由流动，这样的企业本来就不该在市场经济环境下生存，然而在现实中，却有大量的企业依靠银行借贷、政府补贴等非竞争性手段存活下来，成为“活不好、死不了”的僵尸企业。也就是说，僵尸企业存在本身就说明了市场主体无法依法平等使用生产要素、市场竞争公平度欠缺、资源不能自由流动及合理配置，而这些现象都是营商环境不佳的具体表现。

第二，僵尸企业的存在将对正常企业的经营产生影響。僵尸企业存在对正常企业经营的影响主要有两种，挤出效应和传染效应。所谓挤出效应，是指给定包括信贷、劳动力、补贴等资源有限，僵尸企业“僵而不死”将会占用大量宝贵资源、而不会产生相应的经济价值或社会价值，这样一来，可供正常企业获得的资源量就势必减少，导致正常企业获取资源过难、成本过高，从而降低了正常企业的产出、影响其相应的进入决策、投资、就业、创新和生产率。因此僵尸企业的存在会增加正常企业的经营难度、削弱正常企业的盈利能力。所谓传染效应，是指给定中国企业尤其是中小民营企业往往通过企业间担保来获得非正式渠道的信贷资源，从而企业与企业之间形成了密切关联的财务网络，那么一旦这个财务网络中某家企业发生财务危机变成了僵尸企业，关联企业不得不为僵尸企业提供信贷资金或者银行担保，这导致关联企业也陷入了财务危机，变成了僵尸企业。那么，对正常企业来说，僵尸企业的存在将通过挤出效应和传染效应给其经营带来困难，从而影响正常企业的营商环境。

第三，缺乏有效的退出机制使得僵尸企业所占用的市场资源难以得到释放，相关市场参与者都会受到影响、难以正常经营。企业并不是经济中孤立存在的个体，企业内部的股东、债权人、员工，企业外部的政府、上下游企业、消费者，都深入参与了企业生产经营、参与市场交易的过程。因此，企业的退出不仅涉及企业自身，还会给这些相关的参与者带来成本，企业的“准出”政策也是营商环境的重要组成部分。例如，当一家僵尸企业走到破产程序时，需要妥善安置员工、处理剩余资产、并清偿债权，然后才能向工商部门提出注销申请。仅以债权为例，破产企业需要处理的债券一般既包括因拖欠劳动者工资所产生的劳动债权、未清偿贷款或借款产生的金融债权，也包括拖欠税款及相应滞纳金所产生的税务债权以及与上下游企业因未完成合同而产生的合同债权。当这些债权不能妥善处置时，相关企业的正常经营都会受到拖累，当地的营商环境也难以改善。

因此，僵尸企业的存在对营商环境有不利影响。清理僵尸企业能够促进要素资源的公平配置、有效配置，净化正常企业的经营环境和竞争环境，从而达到优化营商环境的目的。

自2017开始，中国开展了全国范围内的僵尸企业处置工作，并取得了巨大成效，但同时也遇到了一些瓶颈。其中，一个重要的瓶颈是僵尸企业处置效率较低。其原因就是缺乏有效的僵尸企业退出机制、僵尸企业破产难。具体来说，主要有以下四方面难点。

一是处置效果不明确、处置激励不足。僵尸企业处置是繁琐而困难的，往往需要地方政府、银行系统甚至是关联企业投入大量的资源和精力来梳理企业财务状况、协调各方利益。并且，就算资源和精力重足，也不能保证僵尸企业的处置一定成功。因此，如果不能明确预期到僵尸企业处置的效果，各方投入的资源和精力就难免会偏离最优水平。激励不足导致的投入不足将直接影响僵尸企业处置的成败。

二是处置对象不明确，“是破是立”选择难。在当前经济形势下，僵尸企业作为经济、金融风险和低效率的源头之一，面临着要么通过政府救助获得重生、要么通过兼并重组改头换面、要么通过破产清算走向消亡的抉择。然而，每一家僵尸企业自身的情况都是不同的，显然不存在一个既统一、又便于执行的标准来决定每一家僵尸企业的命运。那么，抉择的标准是什么就是至为关键的问题。

三是处置主导机构不明确，协调成本过高。僵尸企业因为自身经营能力低下、往往资不抵债，单纯从资金重组、债务重组的角度发力几乎无法有效处置僵尸企业。现实中，往往需要从产业的重组、行业间的企业兼并角度才能够解决问题。而一旦需要破产清算，又需要涉及大量职工安置、债务债权关系链条清理工作。这就要求有专门的机构为僵尸企业处置工作系统化且专业化地提供资金、资源、方案的全面支持。

四是处置程序过于复杂，环节过多。一家僵尸企业的破产清算，往往需要地方的司法、工商、税务、劳动保障等多部门之间的联动与协调。以一家国有僵尸企业为例，企业若想破产清算，需要由国资委进行国企破产审查，确保在企业破产的过程中没有国有资产流失；需要向税务部门提交破产报告，确保企业没有未缴纳税款，如有则需要由税务部门向法院申报税收债权、参与清算；需要到当地的社会保障部门办理员工的社保停缴手续、到当地的住房公积金管理中心办理注销登记、到受委托银行为办理员工住房公积金的封存手续；需要由审计部门对企业的资产、负债及所有者权益进行核实确认；等等。在这样复杂的程序和环节下，许多僵尸企业的破产清算程序也长时间地陷入了“僵尸”状态。

在后疫情时期，包括中国在内的各国政府一方面为了稳定就业、保障民生，想尽办法为困难企业“兜底”；另一方面为了提振经济、增强市场主体活力，致力于保障并改善营商环境。这再一次将处置僵尸企业、优化营商环境问题带回到人们的视野。当前的难题是，既要坚持对受疫情影响的困难企业的救助，避免出现经济衰退；又要保证僵尸企业持续出清、持续优化营商环境。在这一目标下，针对过去几年僵尸企业清理工作中遇到的难点，本文提出以下四点完善僵尸企业退出机制的政策建议。

首先，应当由专业的机构、采用科学的方法来对僵尸企业的具体情况进行梳理，充分考虑包括员工、债权人、和股东在内的各方诉求，评估救助僵尸企业的预期效果。在评估过程中，应当积极与各相关方沟通，确保评估的结果能够得到认可；在评估完成后，应当及时向各相关方通报评估结果，推动各相关方对处置的成功概率和处置结果形成合理的、一致的预期。尤其应当注意与企业员工的沟通、了解员工的诉求，避免因员工对处置结果不满意而造成的大规模群体性事件和不良社会影响，尽量保护劳动者权益。此外，还应在此基础上重点解决哪些企业能够救好、哪些企业值得去救、哪些企业不能去救的问题，为下一步针对具体的僵尸企业选择处置方式、制定处置方案打下基础。

其次，不应当一刀切式地清理僵尸企业，而是应当在充分评估的基础上，因企施策，综合考虑企业的具体情况与当前的经济环境，制定相应的僵尸企业处置措施。一是选择性救助一些能够“转危为安”、发展成正常企业的僵尸企业。有些僵尸企业只是在行业或宏观经济下行周期中遇到了暂时的困难，其自身的技术水平、经营状况都是符合市场竞争要求的。例如，近年来受疫情的影响，航空、旅游、影视等行业非常艰难，许多行业龙头企业也成为了僵尸企业。但是，一旦疫情结束，这些企业能够马上获得新生。这类企业一旦因为外部突发事件而破产，将是行业甚至是整体经济的巨大损失。因此，对于生产技术、生产效率处于行业前沿的企业，政府应当积极救助。二是快速处置无复活希望的僵尸企业。有些僵尸企业已经实际“死亡”多年，完全不具备生产的能力，即使投入再多的资源也难以使其恢复正常的生产和运营。对于这类僵尸企业，应在投入尽可能少的资源的前提下推动其破产清算。三是推动资质较好的僵尸企业兼并重组。有些僵尸企业拥有技术、土地、设备等有价值的资产，虽然遭遇经营困难，但只是资源整合不畅、形成死结，并未出现整体性的、不可扭转的经营困难。对于这类僵尸企业，应当采用并购、重组等方式整合企业资源、最大化债权方的收益。此外，现实中的企业往往是通过上下游关系、股权关系、债权关系等联系在一起的复杂网络。在这个网络中，一家僵尸企业的形成与发展与其周围的企业存在千丝万缕的关系。因此，政府在救助僵尸企业时，应充分考虑该企业在企业网络中所处的位置、所发挥的作用。例如，某些僵尸企业能够拉动其他多家上游企业的需求，盘活上下游企业之间的资金链，那么首先救助这样的僵尸企业就会达到事半功倍的结果。

再次，应当借助僵尸企业处置机构和产权交易平台的力量处置僵尸企业。可以借鉴20世纪末我国处置银行不良资产的经验，成立专门的僵尸企业处置机构。这一机构既是僵尸企业债务和资产托管的平台、也是一个经营性的投融资平台，以独立法人的身份与僵尸企业各相关方进行沟通与谈判、并灵活处置整合其资产。但是，僵尸企业处置机构与不良资产处置机构仍然有很大的不同。第一，僵尸企业处置机构应当具有一定的行政资源，能够协调兼顾企业破产中金融机构关注的金融债权和地方政府关注的劳动债权、税务债权和合同债权。第二，僵尸企业处置机构应当与发改委、工信部等部门合作，根据产业发展规划与产业政策的方向重组僵尸企业，发挥僵尸企業土地、员工、设备等资源的作用，变废为宝。此外，还可以借助全国性产权交易平台对有价值的僵尸企业资产进行挂牌交易，充分发挥市场的力量，盘活僵尸企业资产。

最后，应当深化“放管服”改革，建立僵尸企业破产清算的协调联动机制、简化僵尸企业破产清算程序。2019年以来，上海等地已经试点注销企业“一网通办”，优化了企业退出机制、简化了企业破产清算程序。这直接降低了企业的破产成本，加快了企业破产程序的进程。并且，上海相关部门经过会商发布了《关于企业注销若干问题的会商纪要》，以明确企业破产清算中遇到的实际问题的处理办法。企业注册时都是一张白纸，他们的情况基本都是相同的，但企业注销时这张白纸的情况却各有各的不同。从不完全契约理论的视角来说，企业注销时的情况是事前难以预料的或然状况，这些状况难以被契约所约束，也难以被现有的政策和规则所详尽覆盖。因此，这些或然状况的处理需要依赖事后的沟通、再谈判。《关于企业注销若干问题的会商纪要》是已有案例事后再谈判的结果和方案，却同时成为了潜在案例的事前规则，有利于解决未来僵尸企业破产清算中遇到的问题。目前，上海的政策已经取得了一定的效果，可以尽快在全国范围内推广实施。然而，必须注意到，僵尸企业破产清算涉及到包括员工、债权人、股东在内的各方利益，必要的行政程序能够在最低限度上保护这些相关方利益免受侵害。例如，如果将社保停缴手续简化掉，就有可能出现企业清算完成后才发现企业欠缴员工社保的现象。因此，在简化僵尸企业破产清算的行政程序时也不能矫枉过正，应当以保护相关方利益为底线。

[本文系基金项目：中国人民大学科学研究基金中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“完善僵尸企业退出机制以净化营商环境研究”（项目编号：20XNQ041）的研究成果。]

（中国人民大学期刊管理中心编辑）

参考文献：

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