针对精神疾病患者驾车执法问题的研究

《行政处罚法》等法律规范的修订和执法规范化建设的深入推进，对执法办案提质增效提出了更高要求。本文针对当前精神疾病患者驾车的执法问题进行研究，紧跟新《行政处罚法》的修订方向，提出完善顶层设计、优化执法方法、把握执法力度强度等建议，以更好地实现执法行为与执法目的适度相称，最大限度实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

一、我国精神疾病患者驾车管理现状

（一）立法概况

我国机动车驾驶证管理相关法律规范规定，精神疾病患者不得获得和持有有效驾驶证，申请人在申领、换领机动车驾驶证时应当如实申报是否患有精神疾病。具体规定如下：

一是明确规定精神病人不得获得和持有机动车驾驶证。《道路交通安全法》第二十二条规定，饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车的疾病，或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车。《机动车驾驶证申领与使用规定》第十五条和第七十九条规定，有器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等妨碍安全驾驶疾病的不得申请机动车驾驶证，已经取得机动车驾驶证的，应当予以注销。

二是规定申请人申领、换领机动车驾驶证时，应当如实申报是否患有精神疾病。《机动车驾驶证申领与使用规定》规定初次申请或者换领机动车驾驶证时，应当填写申请表，如实申报是否患有精神疾病，并提交医疗机构出具的身体条件证明。《机动车驾驶证业务工作规范》第五十九条规定，车辆管理所在办理机动车驾驶证业务过程中，对申请人有精神病嫌疑的，应当委托精神病司法鉴定机构进行鉴定；对有其他妨碍安全驾驶疾病嫌疑的，应由省级卫生主管部门指定的医疗机构进行诊断。

（二）路面执法要求

目前，交警路面执法相关规范中少有专门针对查处精神疾病患者驾车的规定。在路面执法中，可以依照《公安机关现场执法指引》的规定处置相关情况，针对精神病人、疑似精神病人的执法基本要求有：一是有效控制，根据现场情况合理使用执法装备果断制止违法犯罪行为；二是注意方法，在制止违法犯罪行为时，具备劝导条件的，尽量采取温言劝解、感化等方式，缓解其紧张心理，有条件的可以请精神卫生医生或者亲朋好友实施劝导；三是保障安全，执法过程中应当小心谨慎，注意观察精神病人、疑似精神病人的状态，防止发生意外伤害。

二、我国精神疾病患者驾车管理实践中存在的主要问题

虽然我国相关法律规范对精神疾病患者驾驶机动车进行了限制性规定，但因缺乏配套实施方案，实践操作中仍缺乏明确的认定标准和指引，对于申请者在申领获得驾驶证后患上精神疾病的情形存在制度管理上的漏洞，对于精神疾病患者驾车的违法行为查处难度较大，部门间协调不畅、信息共享机制不健全，公众对此类危险行为的重视程度也不够等问题。具体体现如下：

（一）认定标准不明确、不统一

当前，医学和法学领域对于精神疾病患者定义的内涵和外延并不统一。医学是从人的物质性身体功能损害的角度判断精神疾病患者；法学则是从人的行为状态、行为时的控制能力与辨识能力并经法定程序加以鉴定来判断精神疾病患者。两者在衔接上存在一定困难。

在法律责任追究方面，是否属于法律上认定的“精神病人”，则需要以法医精神病鉴定为依据。具体而言，法医精神病鉴定是指运用法医精神病学的科学技术或者专门知识，对涉及法律问题的被鉴定人的精神状态、行为或法律能力、精神损伤及精神伤残等专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。对于同一种精神疾病，由于发病期不同或者作案时的精神状况不同，可被认定为不同的责任能力。

综上，虽然法律规范对精神障碍的界定是构筑在医学定义的基础上，但是由于二者在概念界定标准上并不相同，不能简单地将医学中的精神障碍患者等同于法律上权利应当受限制的“精神病人”。

（二）执法经验与技能不足

当前，对于精神疾病患者驾车的违法行为查处难度较大，交警缺乏相关执法经验与技能，具体表现为：

一是发现难。精神疾病患者驾车的违法行为具有很强的隐蔽性，在日常路面执法工作中难以发现。一方面，一些精神疾病患者没有明显不同于普通驾驶人的外部表现特征，难以在常规体检中发现，只有在发作时，经过精神科执业医生的专业诊断才能确认；另一方面，多数患有精神疾病仍驾驶机动车的驾驶人存在故意隐瞒或者因多年未发病而误以为痊愈的情况。因此，若没有相关信息共享机制，精神疾病患者驾车的违法行为多是在发生交通事故后的调查中被发现。

二是处置难。即便民警在路面执法中发现疑似精神疾病患者驾车的违法行为，对其现场处置的难度仍然较大。一方面，精神疾病患者的精神状态和自我控制能力异于常人，在现场查处中如果不能采取恰当的措施，则易引起当事人情绪波动，甚至出现暴力举动，进而引发群众围观造成不良影响；另一方面，是否为精神疾病患者需要精神科执业医师的专业诊断或者司法鉴定，且相关诊断鉴定都需要当事人或者监护人的配合。

三是缺乏内部衔接机制。现阶段民警在路面执勤或者处理事故时，若查获机动车驾驶人患有精神疾病等妨碍安全驾驶的疾病，应当发函给该机动车驾驶证核发地车辆管理所，告知该机动车驾驶人患有妨碍安全驾驶疾病，按规定注销其机动车驾驶证。但注销机动车驾驶证往往涉及异地管理和多部门配合，由于缺乏内部工作衔接机制，无法及时反馈信息使得案件办理效率较低。

（三）信息共享机制不健全

精神疾病患者的管理是一项系统性工程，涉及卫生、公安、民政、残联等多个部门。虽然现行精神疾病管控体系已经采取通过地方综治办、卫生、公安、民政、残联等部门联合成立“关爱小组”“帮扶小组”等措施来加强部门间协作。但实践中，信息共享机制并未发挥实际作用。究其原因主要有以下两方面：

一是部门间信息共享机制不健全。各部门以自身职责为中心划定本部门的管控范围，但并不能满足实际需要，存在管理漏洞。同时，各部门在对精神疾病患者管控上难以有效衔接配合，信息共享机制难以发挥实际效用。其中，最突出的是卫生行政部门与公安机关交通管理部门的信息不互通，公安机关交通管理部门在办理机动车驾驶证时无法核验申请人自主申报的身体条件是否真实可靠，对机动车驾驶人取得驾驶证后是否罹患精神疾病相关信息更难掌握。

二是部门内部信息共享不及时、不全面。一方面，卫生部门内部信息不互通，体检机构无法全面掌握申请人的患病信息，因而无法验证其所提交的身体条件证明中无妨碍安全驾驶疾病是否真实可靠；另一方面，公安机关治安管理部门与交通管理部门信息交流不及时、不充分，公安机关交通管理部门无法获取新增精神疾病患者的信息，因而无法及时开展查究工作。

三、域外国家和地区关于精神疾病患者驾车管理的经验

经收集整理美国、英国、德国、日本、澳大利亚、意大利、巴西、韩国等国家和地区的管理规定，相关国家和地区对精神疾病患者驾车管理呈现如下特点：

一是明确了妨碍安全驾驶的精神疾病类型，并建立了个体适驾性评估标准。例如，大部分国家对于妨碍安全驾驶的精神疾病均采取了较为详细的分类标准，美国、英国、新西兰、澳大利亚等部分发达国家均针对驾驶人驾驶能力评估制定了相应指南。日本、韩国还规定对患有精神病、神经衰弱的驾驶人可以随时进行临时适应性检查。

二是对普通车辆和营运车辆等重点车辆的驾驶人采取不同的管理标准。例如，美国、英国、日本等均对营运车辆驾驶人的精神状态提出了更高要求。

三是强化了卫生行政部门和医疗机构的报告义务。例如，美国加州要求医生在诊断时发现患者患有阿尔茨海默氏病或者其他可能会影响安全驾驶能力的健康状况时，需要立即以书面形式向当地健康管理部门报告，由当地健康管理部门以书面形式通知机动车辆管理部门。

四、完善我国精神疾病患者驾车管理的建议

针对我国精神疾病患者驾车管理存在的实践难题，建议结合域外国家和地区的经验做法，从健全法律制度体系、提升路面执法技能、构建信息共享机制等方面予以完善。具体建议如下：

（一）健全法律制度体系

一是填补立法空白，建议在《道路交通安全法》及其实施条例中进一步明确“妨碍安全驾驶的疾病”，并配套在《机动车驾驶证申领和使用规定》中列明不得驾驶机动车的精神疾病类型和判断标准。

二是针对查处精神疾病患者驾车违法行为，出台相关指导规范，细化执法流程，强化安全防护。

三是完善相关责任追究制度。一方面，强化监护人、监管机构的监管义务，要求监护人、监管机构及时将精神疾病患者申领机动车驾驶证、驾驶机动车等相关情况报告公安机关交通管理部门，对于不履行告知义务的，应当追究其监管责任，并加大处罚力度；另一方面，加强对体检机构的监督指导，督促体检机构切实履行职责，充分发挥体检制度防范风险的功能，对于未履行职责的体检机构加大处罚力度。

（二）提升路面执法技能

一是建立查处联动机制。积极联合卫生部门成立应急响应小组，对一线民警和警务辅助人员在路面执勤执法中发现疑似精神疾病患者驾车情形的，由应急响应小组及时指派经过专业培训、具备精神疾病诊疗专业知识的人员前往现场协助。

二是建立查处精神疾病患者驾车业务培训机制。建议各级公安机关交通管理部门加强对一线民警和警务辅助人员查处精神疾病患者驾车违法行为的实战培训，邀请精神疾病诊疗专家讲解相关专业知识，提高民警和警务辅助人员发现与识别此类违法行为的能力和现场处置水平。

（三）构建信息共享机制

一是建立多部门参与协作的信息共享机制，实现跨区域、跨部门信息融合。一方面，由卫生行政部门将相关精神疾病患者的信息定点推送给公安机关交通管理部门，并确保信息准确完整；另一方面，借助大数据、“互联网+”等信息技术，实现医疗机构电子病历共享，建立联网查询机制，以便体检机构通过互联网查询和核验驾驶证申请人的身体状况信息。

二是建立风险预警机制。在信息收集监测和风险研判的基础上，及时将精神疾病患者信息导入机动车驾驶人管理系统，由平台自动监测并发出预警，便于公安机关交通管理部门掌握和监测驾驶人的身体状况和病情数据，发现并及时提醒或者采取措施中止驾驶人的驾驶行为。

三是健全精神疾病患者的信息保护制度。在健全信息共享机制的基础上，规范精神疾病患者各类信息的传输、存储和使用，注重保护精神疾病患者的个人隐私。