以管理创新促进新业态从业人员的社会保险融入

■文／席恒

作者单位：西北大学公共管理学院（应急管理学院）

习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时指出：“随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展……要健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也指出，“十四五”期间要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，并特别提出要“健全灵活就业人员社会保障制度”“支持和规范发展新就业形态”。为实现这一目标，我国社会保障体系必须包容并适应蓬勃发展、不断增长的新业态从业人员的社会保障需求。

新业态从业人员 劳动关系分析

新业态从业人员劳动关系是基于互联网平台而存在的，这种新型劳动关系与传统工作场所中的劳动关系有明显的区别。

在时代条件上，传统的雇佣劳动关系是在工业化时期发展起来的，新业态劳动关系是在互联网时代信息化、分享化、灵活化的背景下发展起来的。在岗位设置上，传统的雇佣劳动关系岗位设置信息不充分，正规、固定的就业岗位数量非常有限；新业态劳动关系岗位设置信息更加充分，就业岗位多是非正规、灵活就业的形式，且数量更多。在契约关系上，传统的雇佣劳动关系是一一对应的劳动关系，运用合同管理的方式，具有长期稳定的权属关系；新业态劳动关系是多重劳动关系，采用分享的参与方式，具有短期灵活的权属关系。在企业管理上，传统的雇佣劳动关系强调对劳动力的拥有及控制，采用科学管理和标准化的工作流程；新业态劳动关系强调利用参与者的专业性，“不求所有，但求所用”，采用轻雇佣的方式，更多是以合作的形式进行管理。在政府管理上，传统的雇佣劳动关系因发展时间较长，具有较为成熟的法律框架和协调机制；而新业态劳动关系是新兴事物，发展方向还存在较大的争议，政府仍需不断探索，完善相关制度。在劳动关系特征上，传统的雇佣劳动关系采用劳资合作分利的模式，强调契约的规范性和一致性，薪酬、工时、福利方面有明确的规范；新业态劳动关系采用劳资共赢共享利润的模式，强调参与主体的灵活性、分享性与收入、时间方面的灵活自由，以平衡工作与生活。

陈萧军∕摄

新业态从业人员劳动关系 对现代社会保险的挑战

在新业态劳动关系工作弹性化、灵活化的情况下，劳动者的薪酬计发方式也发生了明显变化，从传统雇佣劳动关系的月薪计发转化为日薪、时薪，甚至计件薪酬计发。而作为雇佣劳动者一方的“雇主”则更加隐性化，这就使得传统以雇主责任、雇佣关系为基础，以月薪为缴费基数的社会保险制度，难以适应新业态劳动关系的新变化。

新业态劳动关系是依托互联网信息平台，在现有产业或领域中衍生或叠加出的新环节、新链条、新活动中，由劳动者与用工单位基于双方需求建立或约定的劳动关系。新业态劳动关系的主要类型为：一是直接劳动关系，即由平台建立者招用劳动者，劳动者受雇于平台建立者，与相关平台直接签订劳动合同，从事相对稳定的工作或任务而形成的劳动关系，如顺丰、腾讯的管理层从业人员。他们虽然是新业态从业人员，但劳动关系属于传统的雇佣关系。二是派遣劳动关系，即由劳务派遣单位根据实际用工单位的要求，将劳动者派往用工单位，劳动者在用工单位的管理下提供劳动，派遣单位从用工单位获取派遣费，并向被派遣劳动者支付劳动报酬的一种特殊劳动关系。其中劳动者与派遣单位之间是劳动关系，具有一定的人身依附性，而与用工单位之间是劳务合作关系，不存在人身依附性。三是民事合作劳动关系，即利用技术创新平台及其衍生平台，由平台管理者招募劳动者，劳动者受聘于一个或多个平台管理者而形成的劳动关系，如网络主播、快递员、网约车司机、微商、网店店主等。这些劳动者与平台管理者更多的是一种商业民事合作关系，不存在人身依附性。四是自雇劳动关系，即利用自身的生产资料或公共互联网平台，劳动者自己雇佣自己的劳动关系。新业态劳动关系面临的最大挑战，是现行劳动保障法律无法包容从业人员的劳动保障需求。

新业态劳动关系形态的形成原因主要包括：一是人力资源价值的提高。在新业态的共享经济、数字经济、平台经济模式下，企业无需直接提供用于生产服务的物质资本，而可通过平台提供供需信息，供给侧劳务提供者供给相关的物质资本、技能与服务等，并通过现代信息技术向多个企业提供劳务，进而从“一对一”的关系向“一对多”的平等合作关系转变。二是交易成本的降低。平台直接提供供需双方所需的大量相关信息，降低了雇主与劳务提供者搜索信息、协商、达成交易的各种成本，提高了供需匹配的效率，一定程度上盘活了包括物质资本与人力资本在内的社会闲置资源存量。三是企业行为的多样化。企业的决策行为主要是由企业的交易成本决定的，只有当企业内部生产的成本小于外部购买的成本时，企业才会选择进行内部生产活动。新业态的产生与发展促使企业更大范围利用市场进行交易，进一步降低了交易成本，提高了资源利用率。在新业态共享经济、数字经济、平台经济的背景下，企业与劳务提供者可以通过平台，基于合作的关系实现各自收益最大化，劳动关系模式趋向于弹性化、自由化、开放化、虚拟化。劳动关系的新变化对传统用工方式提出了挑战，劳动者工作自主性及流动性显著增强，劳动者与平台之间的关系模糊不定。这不仅对劳动关系的认定和劳动合同的签订提出了新要求与新考验，而且对社会保险管理和传统的“企业+员工”的参保模式带来了挑战与冲击，产生了诸如依托单位的参保规定难以适应无雇主或多雇主的新业态就业、碎片化管理体制难以适应流动性的新业态从业、以工资为基数的供款方法难以适应新业态从业人员的收入波动性等困境。因此，如何创新社会保险制度及其管理，是新业态从业人员参加社会保险面临的新挑战。

调整管理方式 提升新业态从业人员社保获得感

在当前新业态背景下，从业人员的流动性较大，社会保险转移接续存在障碍；新业态工作从岗位导向转向任务导向，从业人员利用平台谋生，但并不与其签订劳动合同，存在着无雇主风险，进一步导致了社会保险对象、权责确定的难题；科学技术的不断发展使机器代替了部分人力劳动，新业态从业人员还面临着就业、收入的非稳定性风险等挑战。因此，新业态下的社会保险需要不断适应和调整管理方式，以满足新业态从业人员的新需求。

再造对新业态从业人员社会保险管理的流程。针对新业态从业人员灵活性、流动性强的需求特征，需要从供给侧对社会保险管理流程进行再造。一是完善社会保险，特别是城镇职工社会保险的准入原则，即对新业态劳动关系进行重新确认与解释，从法理和实践上将非典型劳动关系纳入劳动关系范畴，给予其与雇佣劳动关系同等的社会保险、劳动保护权益。二是优化适应流动性的社会保险参保申报与参保登记流程。对参保者身份识别建立跨部门、跨地区的联动机制，运用人工智能、云计算、大数据等技术手段建立起动态的新业态从业人员档案库与新业态用工平台档案库，确保制度应保尽保、应纳尽纳。三是通过行政效能革命简化平台经济的社会保险业务办理流程。四是以满足参保者获得感、安全感为目标，实现社会保障卡实时更新、实时查询、跨域使用的基本功能。五是整合人口流、业务流、资金流、信息流、数据流、政策流，建立全国统一的社会保险公共服务平台。六是探索建立适应流动性、垂直管理的社会保险经办体系。

探索建立突破地域、身份限制的工伤保险，必要时针对无雇主从业人员建立个人缴费和政府补贴的筹资模式。根据不同的新业态从业人员特征，可以配置不同的工伤保险运行机制，针对长期、稳定的依附于同一平台，且在该平台同一时间段内为多名服务需求者服务的情况，可以考虑为其建立起平台责任、长期缴费的职业伤害保险；对于具备非典型劳动关系、无法加入工伤保险的新业态从业人员，工伤保险部门可以考虑建立突破地域、身份限制的工伤保险。该项目应当由政府主导，其制度设计应包含社会保险制度的特征，尤其是要参照《工伤保险条例》规定，做好与现有工伤保险制度的衔接。

建立就业扶植基金稀释就业风险，培育鼓励多样化就业形态。将传统失业保险“保失业”模式转变为“促就业”模式，通过强化就业扶植基金充分释放制度的兜底性保障功能，进一步稀释摩擦性失业风险，鼓励劳动者参与多样化的就业样态。同时建议国家有关部门将支持和促进就业中关于小型微利企业的税收优惠政策及社保补贴延伸到网络创业领域。对经认定的新业态创业者，参照有雇工的个体工商户形式办理就业登记，按规定享受用工补贴和社保费补贴；对录用城镇登记失业人员、高校毕业生和农村转移劳动力的新业态创业者，给予一次性用工补助和社保缴费补贴。同时将原有的以物质性保障为主的制度安排转向以职业技能培训等提升劳动者人力资本为重点的制度安排，对于主动要求进行就业培训的新业态从业人员给予基础的就业促进补贴代替失业保险金。

将新业态下的新型劳动关系纳入监察范围，规范用工单位的雇佣劳动和合作劳动行为。劳动监察部门应当将新业态从业人员的新型劳动关系纳入其监察范围，规范用工单位的雇佣或合作行为，确保新业态从业人员合理合法的劳动保护权益。在确定劳动监察部门对新业态从业人员劳动保护问题管辖权的基础上，劳动监察部门也要针对新业态从业人员的特点创新和完善管辖方式。

放宽非户籍地限制，鼓励新业态从业人员融入当地养老、医疗保险，并在全国统筹背景下探索新型养老保险模式。社会保险政策设计应当回应新业态从业人员的可携性需求，应当允许户籍未落在就业地的新业态从业人员参加当地养老、医疗保险，破除非户籍地限制，真正扩大新业态从业人员参保范围。养老保险的全国统筹会大大减少新业态从业人员在养老保险参与、缴纳、受益等环节出现的风险，但以市级、县级统筹为主的医疗保险会使新业态从业人员医保权益无法得到有效保障。因此，应当放宽或破除新业态从业人员的非户籍地限制，允许其参加就业所在地的职工医保、居民医保，并进一步简化参保手续和报销手续，提高社会保险的便捷性。特别在具有远期消费特征的养老保险方面，基于新业态从业人员从事社会劳动的事实和着眼于未来养老风险的防范，个人必须强制性缴纳一份养老保险；国家对新业态社会劳动的从业人员，在其达到符合领取养老金条件时提供一份养老保险；对于新业态从业人员所受雇、受聘或受邀的一方，则视其经营规模、从业人员工作的持续性等因素确定其养老保险缴费主体责任。这与国际劳工组织无条件基本收入的政策思路基本一致，也是基本养老保险全国统筹的终极目标。

发挥工会、社会组织的教育、引导、社会监督作用。第一，考虑到新业态从业人员工作性质的特殊，从业人员之间的联系更松散，因此可以通过建立网上工会、网上行业自律组织等方式强化工会组织及行业协会组织的作用，增强新业态从业人员之间的社会联系。第二，建议可以探索依托行业协会组织架构组建成立行业工会联合会，由上级行政主管部门工会直管，切实提高组织覆盖率。第三，工会组织与行业协会组织应当加强“源头参与”，积极开展劳动法律监督检查。工会组织及行业协会组织要从源头上参与新业态从业群体的劳动制度再设计，尽快厘清劳动法律关系、制定行业发展规范等。第四，应充分发挥工会组织与行业协会组织“大学校”作用。要引导和联合企业在从业人员入职、技能提升、交通安全等各环节进行全过程培训，也要引导企业制定劳动保护指导意见，对企业生产经营场所、生产设备、劳动保护、安全保障等进行规范。第五，工会组织及行业协会组织要以职工需求为导向，从物质、精神、人文关怀等方面给予支持，让劳动者有更多的获得感。

鼓励、引导和规范互联网保险的发展，拓宽与丰富新业态从业人员社会保险渠道。在金融科技时代，互联网保险具有时效性、标准化、低成本、电子化等特征，非常契合新业态的行业特点。鉴于互联网保险的特殊性，一方面要强化社会保险监管的技术支持，监管成本随着互联网保险碎片化交易不断增长而持续上升，倒逼监管部门探索应用科技提升监管有效性的路径；另一方面要建立健全配套机制，完善相关法律法规，建立健全互联网保险市场准入及退出机制，完善第三方网络平台资格审查制度，完善互联网保险审查备案制度，完善互联网保险主体的分类监管机制，针对创新主体的不同特点构建分类监管机制，减少监管疏漏。