新业态从业人员社会保险问题与对策

■文／金维刚

作者单位：浙江大学国家制度研究院

近年来，依托互联网的迅速发展应运而生的各种新业态欣欣向荣，已经形成蓬勃发展的态势。目前以网络平台为基础的各类新业态从业人员已经超过7800 万人，其中外卖送餐员达770 万人，网约车驾驶员超过351 万人。在新业态从业人数中，大多数人没有参加社会保险。因此，目前新业态从业人员社会保险问题日益突出。

新业态从业人员的 主要特征及其社保问题

从劳动关系的角度来看，新业态从业人员与网络平台企业之间的关系大体上可以分为三类：第一类是具有传统的劳动关系，并签订劳动合同，可以依法参加各项社会保险；第二类虽然有事实劳动关系，但网络平台企业不认可存在劳动关系，双方也没有签订劳动合同，网络平台企业不为依托网络平台的从业人员办理参加社会保险；第三类是没有传统的劳动关系，相关主体之间形成经济合作关系或劳务关系，在这种情况下的从业人员是否参加社会保险就由自己处理。

对于上述第一种类型的从业人员，应当依法签订劳动合同，在此基础上依法参加社会保险，现行的社会保险制度已经覆盖并适用于这类从业人员。

对于上述第二种类型的从业人员，关键是如何依法确认其与相关网络平台企业之间是否存在劳动关系。根据原劳动和社会保障部于2005年5月发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发〔2005〕12 号)，其中规定确认劳动关系的三个要素包括：一是用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；二是用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；三是劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。如果用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照工资支付凭证或记录、缴纳各项社会保险费的记录、用人单位向劳动者发放的“工作证”“服务证”等能够证明身份的证件、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”“报名表”等招用记录、考勤记录以及其他劳动者的证言等一些证据来认定双方之间是否存在劳动关系。

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尽管在确认劳动关系方面有国家制定的规范性文件作为依据，但是在现实社会中，特别是在互联网技术迅速发展的基础上涌现出的各类网络平台企业的经营模式十分复杂，以致上述基于传统的经济组织或生产方式之下制定的确认劳动关系的政策规定在实际应用中难免存在某些不够明确或不便界定的问题。在目前网络平台企业面临市场激烈竞争、人工成本负担沉重、生存与发展压力大的情况下，不少企业为了尽可能规避企业社会责任和减轻负担，对于在一定程度上存在事实劳动关系的平台从业人员，即使身穿有平台企业标识的制服、接受平台企业指派与主营业务相关的有偿工作任务、使用平台企业提供的工具设备，平台企业也不愿意承认双方存在劳动关系，并有意识地采取一些方式或手段试图模糊或淡化双方之间的劳动关系，只认为双方之间属于合作关系或劳务关系，从而不必为平台从业人员参保缴费。这与过去曾经出现一些企业将事实劳动关系转变为劳务派遣关系的情形是相似的。

对于第三种类型的从业人员，由于与平台企业或其他经营主体之间没有传统的劳动关系，彼此之间只是某种经济合作关系或劳务关系，就业形式灵活多样，就业状态也不够稳定。其中有许多人属于在跨地区、跨城乡流动就业过程中的外来人口，由于在就业地没有当地户籍，不能以灵活就业人员的身份在当地依法参加社会保险，又不在本人户籍地就业和参保，以致游离于社会保险体系之外。

维护新业态从业人员社会保障 权益的政策导向

为支持和规范发展新就业形态，切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益，促进平台经济规范健康持续发展，人社部等八部门于2021 年7 月共同制定并发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56 号）。这份文件进一步规范平台用工关系，对维护好新就业形态从业人员的劳动报酬、合理休息、社会保险、劳动安全等权益都作出明确规定。其中有关社会保险的指导意见主要包括以下五个方面：一是要求完善基本养老保险、医疗保险相关政策。二是各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开。三是组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保。四是强化职业伤害保障，以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加。采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合的方式，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。五是鼓励平台企业通过购买人身意外、雇主责任等商业保险，提升平台灵活就业人员保障水平。

上述文件的出台，对于明确新就业形态从业人员社会保障的政策导向和工作重点具有重要意义。这主要体现在以下四个方面：一是将新就业形态从业人员纳入现行的社会保障制度作为主导方向；二是指出要进一步完善有关社会保险政策，以适应维护新就业形态从业人员社会保障权益的客观需要；三是强调各地要放开外来的灵活就业人员在当地参保的户籍限制，这意味着数千万灵活就业人员长期以来由于没有就业地区的户籍而不能在当地参保的壁垒被打破；四是探索建立职业伤害保障制度，这是针对目前大量网络平台从业人员不便纳入现行工伤保险体系的背景下解决其职业伤害问题的重大突破，有利于从制度上解决广大从业人员最为突出并且迫切需要解决的职业伤害保障问题。

将新业态从业人员 纳入社保覆盖范围

当前，切实维护新就业形态从业人员的劳动保障权益尤其是依法参加社会保险并享受相应的社会保险待遇，对于进一步促进新业态的蓬勃发展和国民经济持续增长以及维护社会稳定都具有重要意义。在当前和今后一段时期，应当把促进新就业形态从业人员依法参加社会保险作为一项工作重点，努力将绝大多数新就业形态从业人员纳入社会保险覆盖范围。为此，提出以下几点意见和建议。

一是要解放思想，转变观念，全面深化社会保障领域的各项改革，不断完善社会保障制度，以适应形势发展的客观需要。特别是要针对新就业形态从业人员在参加社会保险过程中所遇到的主要问题，对于现行的制度、政策以及经办管理等方面进行必要的调整、改革和完善，有利于越来越多的新就业形态从业人员能够依法参加各项社会保险。

二是将社会保险关系与劳动关系适度分离。社会保险关系涉及的是参保单位和个人与社会保险经办机构之间的缴费义务与保险权益，劳动关系涉及的是用人单位与个人之间基于劳动法律关系的聘用管理与劳动报酬，因此，社会保险关系与劳动关系之间虽然有一定联系，但却没有必然联系，即并非社会保险关系必须建立在劳动关系之上，两者之间可以适度分离。这意味着新就业形态从业人员即使没有与网络平台企业之间确立劳动关系，也仍然能够依法参加各项社会保险，承担相应的缴费责任，并享受相应的保险待遇；网络平台企业不论是否与依托其提供的网络平台的从业人员确立劳动关系，都应当依法参加各项社会保险并缴费。

三是坚持将社会保险关系与户籍关系相分离。要依法维护宪法这一国家的法律基石以及劳动法、社会保险法等专项法律法规，进一步推动户籍制度改革，将社会保险与户籍脱钩，允许新就业形态从业人员在就业地不受户籍限制而参加各项社会保险，依法保障广大新就业形态从业人员的社会保险权益。

四是坚持实践是检验真理的唯一标准，对于新业态这一新生事物，在研究解决新就业形态从业人员社会保险问题方面，应当将相关理论与实践相结合，通过改革试点积极进行探索和创新，包括积极推进新就业形态从业人员职业伤害保障试点工作。同时也允许试错，也要总结需要汲取的教训。要坚持实事求是的基本原则，在积极进行实践探索的基础上，寻求解决实际问题的可行方案。

五是遵循社会保险制度的内在规律，坚持社会保险的基本原则，强调权利与义务相对应，不可违背社会保险发展规律而随意进行所谓制度创新，不可超越现实条件而提供过度保障，在研究制定有关新就业形态从业人员社会保险的改革举措以及相关政策的过程中，要认真进行调查研究、科学论证、公开征询、风险评估等，在维护新就业形态从业人员社会保险权益方面发挥重要作用。