“后扶贫时代”西江流域生态补偿式返贫治理模式探究

程鹏，唐厚田，江平，张杨

（1. 武汉大学 资源与环境科学学院，湖北 武汉 430079；2. 中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083；3. 首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070）

防范返贫与保护环境是我国社会经济可持续健康发展的核心问题。2021 年2 月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”，在现行贫困标准下我国消灭了绝对贫困，实现了贫困人口从2012 年的9 899 万人到2020 年所有贫困人口全部脱贫。进入“后扶贫时代”，我国的扶贫工作重心将集中在解决次生贫困、相对贫困与精神贫困中，此类贫困问题更具有隐蔽性、多维性与复杂性，但同时也肩负着防范已脱贫人员返贫的任务[1]。目前，在我国已脱贫的建档立卡贫困人口中，仍有300 万边缘人口存在致贫风险，反贫困工作已由扶贫治理变为返贫治理[2]。实际上，返贫现象主要集中在生计资本比较脆弱的脱贫户中，由于缺乏缓冲阶段、生存环境差等因素，导致其返贫风险较大，使扶贫工作重复且缺乏有效性[3]。生态环境是我们生产生活的基础，且我国大部分存在返贫风险的人群生活在生态脆弱地区，贫困与环境问题存在高度重叠性[1]。因而，生态补偿在返贫治理中仍具有重要作用，生态补偿式返贫治理模式将是未来返贫风险治理的主要方式之一。

随着我国扶贫治理的深入推进，学者们也围绕着返贫治理开展研究，主要集中在三个方面：一是返贫原因探析，有关学者研究发现，主体病残弱[4]、政策保障乏力[5]、产业经济脆弱[6]、自然灾害[7]等因素是导致返贫现象发生的主要因素；二是返贫治理策略研究，肖泽平和王志章[8]、何华征和盛德荣[9]、郑继承[10]等提出返贫大数据预警体系、加大人力资本投资、提高公共服务水平、强化资产积累与管理、摒弃乡村陈规陋习等策略，构建了返贫治理长效机制；三是返贫治理机制研究，以陈水生等[3]、卜海[11]、郑秉文[12]为代表的学者通过理论研究与实践探索构建了脱贫再返贫防范机制，健全稳定脱贫长效机制，对返贫风险进行有效治理。当前学界虽形成了较丰富的返贫治理研究体系，但缺乏针对生态补偿与返贫治理结合的研究，而生态补偿将是未来返贫治理的重要治理方式之一。

西江流域作为华南地区最大的流域，其东部地区为我国经济发达地区，而西部则是以喀斯特地貌、石漠化为代表的生态脆弱区，少数民族聚居，脱贫户返贫风险极高。目前，西江流域四省份正尝试构建纵向与横向生态补偿相结合的西江流域生态补偿体系，未来生态补偿将进一步增加，充分发挥生态补偿的外部性作用对返贫治理工作具有深远影响[13]。因而，本文将深度分析西江流域生态补偿与返贫治理的协同效应，探索生态补偿式扶贫的特征，最后构建西江流域生态补偿式返贫治理模式。

1 “后扶贫时代”西江流域返贫现象特征

1.1 返贫风险的区域性

从区域整体性来看，西江流域返贫风险有较强的异质性，呈现连片性与零散性特征。西江流域返贫风险区主要集中在中西部生态脆弱区，由于该地区地理自然禀赋差，生态系统处于失衡或半失衡状态，存在水土流失、植被退化等问题，加之贫困户自身的风险抵抗能力较弱，因而容易造成当地脱贫户集中连片性返贫；同时，在其他资源禀赋较好的地区，返贫风险呈现零散性特征，原因多来自脱贫户自身或家庭因素（如意外事故等），防范返贫风险难度也较大。因而导致在推进返贫治理中面临的情况具有较强的复杂性，使政府难以对返贫风险做到精准的预防与识别，严重影响到脱贫户的稳健脱贫。

1.2 少数群众返贫的突发性

作为返贫治理中一种无法回避的情况，西江流域少数脱贫户会因自身或家庭意外等因素而致贫返贫，这种返贫现象在地理空间上呈现零星分散发生的态势，但是主要集中于生态脆弱区，此类脱贫户经济条件差，难以应对此种没有明显征兆、发生速度极快的突发性事件。尤其是生计能力较弱的家庭，通过其自身能力难以克服困难。对于地方政府来讲，此类返贫具有较强的突发性，且返贫规模较小，政府很难通过社会保障等政策进行精准识别以达到有效防范突发性返贫的目的。针对此种情况，政府应当在完善社会保障政策的同时加强对自然环境的保护，通过生态补偿能在一定程度上协调好经济发展与环境保护的关系。

1.3 生态脆弱区返贫频繁化

西江流域的生态脆弱区主要集中在中西部地区，既是生态破坏最典型地区，又是生态修复难度最大地区，主要以山地与岩溶地貌为主，容易发生水土流失、土地石漠化等频发环境问题。由于生态环境脆弱，经济发展基础薄弱，自然灾害发生频繁，且片区农户生计资本较差，主要以第一产业为主，使农户抵抗自然灾害的能力较弱，容易因区域性自然灾害的发生造成脱贫户短期内收入锐减，进而导致区域性返贫周期短、返贫次数多、返贫率高等问题的发生，甚至造成部分脱贫户陷入“扶贫—脱贫—再返贫”的“贫困陷阱”中。在西江流域生态脆弱区，环境问题是造成该地区脱贫户返贫风险高的主要因素，如不及时有效解决，将极大影响当地群众的脱贫心态，甚至抑制其参与乡村振兴战略实施的内生动力。

1.4 返贫原因多样化

由于西江流域面积广阔，东中西部地区在生态环境质量、社会经济发展程度等方面存在较大差异，使西江流域的返贫风险与返贫因素存在较大差异，给返贫治理工作增加了困难。目前，通过现有资料发现，西江流域贫困户返贫原因主要集中在四个方面：一是政策性返贫，即由于公共基础薄弱、社会保障制度欠缺、物价上涨和补贴降低等因素造成已脱贫群众返贫[14]；二是内生能力缺失性返贫，即由于脱贫户身体健康不佳、技能缺乏等因素造成的返贫，而环境污染会导致疾病的增加[15]；三是环境导向性返贫，即由于自然灾害、恶劣气候等突发性事件造成已脱贫群众返贫[16]；四是其他约束性因素，即因学返贫、精神返贫等。由于西江流域不同地区所呈现的返贫原因存在异质性，返贫情况较为复杂，导致返贫治理的难度较大，预防与治理返贫风险的成本较高。

2 西江流域生态补偿与返贫治理的协同效应

西江流域西部生态脆弱区由于喀斯特地貌、石漠化问题等，造成土地资源贫瘠、环境承载力低，然而当地居民极度依赖于自然资源，经济发展受阻导致生产生活方式较为滞后；同时，由于当地居民物质需求难以满足，他们更倾向于对脆弱的生态环境进行破坏性的经济开发，以攫取足够的生产生活资料，进而导致该地区自然灾害、环境污染与破坏等事件频发，使生态环境愈加脆弱，返贫风险持续升高（图1）。通过对比西江流域的生态脆弱地区与返贫高风险地区，发现两者在地理空间位置、主客体、政策方针等方面存在高度的耦合，可为生态补偿式返贫治理模式的产生与发展提供可行性，有助于实现经济与环境保护的健康可持续发展。

图1 生态补偿与返贫治理的协同效应

2.1 生态脆弱区与返贫风险区的地理位置高度吻合

生态补偿是以保障生态系统功能、维持生物多样性为主要目的，被补偿地区多为生态资源破坏较严重地区。由于西江流域贫困地区在空间上呈现集中连片特征，且多集中在水资源、森林资源缺乏等重点保护的生态脆弱区，返贫风险较大，因此西江流域的生态脆弱区与返贫风险区在地理空间位置上存在高度重合。而返贫风险区以第一产业为主，居民通过对生态环境攫取生产生活资料，在一定程度上会导致生态环境愈加脆弱，同时由于生态环境限制其获取生产生活资料的数量与质量，致使当地居民一直面临着返贫的风险。而西江流域返贫风险地区同时兼顾保护生态环境与防止贫困的风险，生态补偿作为一种经济手段在返贫治理中意义重大，能有效实现生态保护与返贫治理的协调发展。

2.2 生态补偿与返贫治理针对的主客体耦合

在西江流域生态脆弱区，生态补偿与返贫治理针对的主体与客体是耦合的。首先，生态补偿与返贫治理针对主体相同，我国生态补偿的基本原则为“政府主导，社会参与”，而在返贫治理中政府也强调工作主体为各级政府、社会组织、企业等，故两者在实施主体上是耦合的。其次，生态补偿与返贫治理针对客体相同，生态补偿是调整生态保护者与利益受损者之间的关系，而返贫治理则是预测与防止脱贫户返贫，其客体是存在返贫风险的脱贫户。由于在西江流域生态脆弱区，部分脱贫户既是生态环境的保护者，同时又面临着返贫的风险，因而两者在实施客体上是耦合的。由于生态补偿与返贫治理所针对的主客体耦合，使生态补偿在西江流域生态脆弱区实施的过程中能够充分发挥预防返贫的作用。

2.3 生态补偿与返贫治理政策机制相互呼应

我国于2016 年曾提出“生态补偿脱贫一批”的政策，将生态补偿政策与扶贫政策相结合，充分发挥了生态补偿在扶贫中的作用，因而在返贫治理中生态补偿的预防效果也是持续性的。由于西江流域生态脆弱地区的贫困与环境问题是密切关联的，生态环境问题是导致返贫的因素之一，因而生态补偿政策与返贫治理政策存在相互呼应之处。良好的生态环境是居民生存与发展的基础，而西江流域生态脆弱地区的环境更脆弱，一旦被破坏其修复成本更大，同时也会造成大规模的返贫风险。因此，在返贫治理中，应当协调好生态补偿政策与返贫治理政策，充分利用生态补偿在技术、资金、产业等方面的优势，增加流域生态脆弱区居民的生计资本，引导其走一条绿色可持续发展道路，实现长期阻断致贫返贫的因素。

2.4 “理论回应”：生态补偿与返贫治理的理论耦合

基于习近平新时代中国特色社会主义理论基础来分析现阶段的生态补偿与返贫治理，发现其理论耦合主要体现在两个方面：一是社会公平公正，忽视与侵犯西江流域生态脆弱区居民的生存权与发展权有悖于社会发展的公平公正，他们因为居住地的生态环境脆弱导致自身的发展受限而存在返贫风险，而将生态补偿与返贫治理结合有助于当地居民实现持续稳健脱贫，维护社会的公平公正关系，促进社会和谐稳定发展，对于贫困与生态脆弱的重合地区意义重大；二是可持续发展，为摆脱传统经济发展的恶性循环，必须对人力资本、环境资本给予高度重视，破解“贫困—破坏性开发—贫困”的恶性循环，实现稳健永久性脱贫。因此，应将生态补偿与返贫治理在贫困地区相结合，推动西江流域生态补偿式返贫治理模式的构建。

3 生态补偿增强返贫治理的作用路径

3.1 生态脆弱与返贫治理互为因果关系

生态脆弱不仅制约着环境治理与巩固脱贫攻坚成果的实现，同时也对乡村振兴战略提出了挑战。西江流域部分生态脆弱区脱贫群众的生计依旧依赖生态环境，生态补偿在一定程度上能增强脱贫群众的生计能力，防范返贫风险。一方面，生态脆弱加大了返贫治理的难度。首先，生态脆弱区脱贫群众其生计本身就对生态环境有着极强的依赖性，倘若该区域生态要素失衡，则会直接影响当地脱贫群众的生产生活，增加其返贫的风险。而在生态要素失衡中，自然灾害的发生不仅会极大增加环境治理的难度，而且在一定程度上影响返贫治理的效果。其次，在当前我国的城镇化过程中，乡村大量新建各种产业，使环境污染在乡村有扩大趋势，而由于西江流域生态脆弱区基础设施建设、环境治理技术、公共服务水平等滞后，加之当地居民环境保护意识仍有待加强，致使一旦造成环境污染其修复难度将远高于其他地区，对脆弱的生态环境影响时间较长，严重影响依赖生态环境生产生活的脱贫群众，直接影响返贫治理工作的难度。另一方面，以忽略环境为代价的返贫治理措施将进一步加剧生态脆弱与返贫风险。西江流域生态脆弱区普遍存在交通不便等问题，难以充分意识到环境承载力与资源利用之间的平衡。尤其是前期通过产业扶贫项目等政策推动扶贫治理，主要以贫困人口的收入为衡量指标，忽视了对未来生态环境影响的评价。因而，在返贫治理过程中，我们应当识别出以往盲目开发自然资源所造成的环境隐患，寻求环境保护与返贫治理的协同发展。

3.2 生态补偿对返贫治理的影响

西江流域生态脆弱地区与返贫风险区高度重合，推进生态补偿能有效提高返贫治理的工作效能。具体而言，生态补偿对返贫治理的影响主要体现在两个方面：一方面是生态补偿通过调整流域生态脆弱区的生态要素失衡，保护生态环境，抑制返贫风险。由于西江流域生态脆弱区与返贫风险区高度重合，生态补偿措施有助于修复生态脆弱区自身的环境缺陷，以缓解各生态要素失衡的状况，进一步抑制返贫事件的发生。具体而言，生态补偿可以通过提供相应的资金、技术等多种补偿方式，改善西江流域生态脆弱区居民的生产生活方式，增加收入，提升其生态环境保护意识，帮助其走人与自然和谐共生的可持续发展道路。同时，通过对西江流域生态脆弱区侵蚀沟等的综合治理，防止西江流域生态脆弱区发生大规模返贫，抑制返贫风险的产生。另一方面是生态补偿能提高返贫治理中对环境问题的关注度。在脱贫攻坚工作中，西江流域生态脆弱区的政府较多选择将产业与生态保护相结合，发展生态扶贫产业，这在市场稳定时期是可以带动贫困人口稳定脱贫致富的，但在生态扶贫产业大规模发展进程中，并不能完全消除其造成生态环境问题的风险根源。因而，随着生态补偿工作的介入，将其与返贫治理有机结合，弥补返贫治理工作中对环境问题关注的不足。

4 “后扶贫时代”西江流域生态补偿式返贫治理模式构建

结合西江流域生态脆弱区返贫风险特征、生态补偿对返贫治理作用路径与返贫现象产生原因的分析，本文从上层建筑构建与运作机制两个方面构建了西江流域生态补偿式返贫治理模式，并阐述了生态补偿对抑制生态脆弱区返贫现象发生的作用路径（图2）。

图2 “后扶贫时代”西江流域生态补偿式返贫治理模式

4.1 上层建筑构建

（1）完善相关法律机制。近几年，我国针对扶贫与生态补偿虽相继出台了系列政策措施，但在生态补偿与返贫治理立法方面仍存在一定的空白。法律制度具有针对性、及时性与长期性的特征优势，对我国的生态补偿与返贫治理具有长期、稳定的促进效果，因而我国立法机关需及时对生态补偿与返贫治理进行立法，完善法制体系。由于西江流域生态脆弱区情况复杂，生态补偿式返贫治理政策应当对补偿主客体、方式、标准、考核惩罚措施等方面进行清晰的界定，切实保障生态脆弱区环境保护者的合法权益。此外，法律还应当明确生态补偿式返贫治理工作中各方的具体权利、义务关系等，并建立政府、企业、存在返贫风险农户的三方协商机制，充分保障存在返贫风险农户的话语权，使得在生态补偿的补偿范围、标准、方式等方面能够充分考虑到存在返贫风险农户的意愿。

（2）构建政府内部的协调机制。当前，我国生态补偿工作与返贫治理工作主要分别由不同的政府部门负责，导致各部门之间存在工作壁垒，进而导致生态补偿与返贫治理资金的重叠使用或存在空缺现象，将严重制约生态补偿与返贫治理工作的效果。因而，为使生态补偿促进有效治理返贫，应当打破政府间的工作壁垒，构建政府部门内部的流域生态补偿与返贫治理的协商机制。首先，上级政府应当出面统筹西江流域生态补偿与返贫治理的相关政策，集中处理两个政策的重叠与空缺问题，进而充分明确各部门在推行政策过程中的职责权限；其次，将生态补偿与返贫治理的资源进行整合汇总，并构建纵向的生态补偿式返贫治理工作制度，打破各部门之间的壁垒，汇集政府各部门的力量，全力推动生态补偿式返贫治理工作的开展。

4.2 运作机制

（1）建立精准的瞄准机制。精准的瞄准识别制度是生态补偿式返贫治理发挥重要作用的前提，能够促使生态补偿在西江流域生态脆弱区发挥更好的返贫治理效果，主要可分为地理层面与客体层面。首先，从地理层面上来看，通过选取流域生态脆弱区与返贫风险因素的相关指标进行一定标准的界定，确定存在返贫风险的西江流域生态脆弱地区，其选择的地区需要符合生态补偿的指标要求。其次，从客体层面来讲，主要集中在两个方面的精准识别：一方面是需要精准识别西江流域生态脆弱区为生态保护做出贡献而存在返贫风险的人群，将其作为生态补偿式返贫治理的主要对象；另一方面是需要精准识别导致该类人群存在返贫风险的潜在影响因素，根据不同存在返贫风险人群的劳动能力情况，提供多样化生态补偿方式（如资金补偿、实物补偿与智力补偿等），让他们根据自身情况参加不同的生态补偿项目。

（2）稳定的生态补偿式返贫治理方式。西江流域生态脆弱区生态补偿对返贫治理的影响主要通过“输血型”与“造血型”相结合的方式，它们针对不同特征的人群[17]。首先，“输血型”生态补偿主要针对有环保贡献但部分或基本丧失劳动能力且存在返贫风险的人群，补偿资金来源于政府的纵向与横向生态补偿，补偿标准主要综合他们付出的成本、生态系统服务价值以及补偿意愿来制定，以提高他们的收入。此外，针对有劳动能力但存在返贫风险的人群，生态补偿式返贫治理模式应选择“造血型”补偿方式，主要通过补偿技术、提供新的就业机会等。例如，在生态脆弱区植被补偿中，对于树木种植员、护林员等岗位招聘可优先提供给此类存在返贫风险的人员。此外，生态补偿式返贫治理可通过技术补偿、智力补偿等多种方式，增强存在返贫风险人群的生计能力，并实行轮换制度，一定年限后在岗人员应当空出工作岗位为其他存在返贫风险的人员提供就业机会。

（3）绩效考核与动态退出机制。为了保证生态补偿项目实施效果，需要政府构建生态补偿项目对生态环境与返贫治理的绩效考核机制，对流域生态环境质量与返贫治理情况进行监测与考核。同时实施轮换制度，在单个生态补偿式返贫治理项目结束后，构建针对单个农户的动态退出机制，这将直接影响到农户的积极性。具体而言，可充分借鉴精准扶贫与生态补偿的考核机制，设计生态补偿式返贫治理的绩效考核与动态退出机制。首先，在生态补偿式返贫治理项目实施过程中，根据流域生态环境质量与返贫治理效果的指标数据进行一定的权重组合，进而评估得出综合绩效考核评估结果。其次，政府应当通过实地调研访谈的方式，依照目标、限制性条款等内容对项目内的农户进行考核，对已不存在返贫风险的农户实行强制性退出措施，同时吸纳存在返贫风险的农户，以实现农户的动态调整。