疫情中的法治财政保障

王桦宇上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任

本次抗击奥密克戎疫情期间的财政保障主要体现在应急管控的“以快制快”、抗疫物资的“物尽其用”、资金分配的“规范透明”等三个方面。

在本次抗击奥密克戎上海疫情的政府应对中，相对充裕的财政资金保障以及“八方支援”的举国体制发挥了极其重要的作用。财税事项关乎政府预算这个纳税人的“钱袋子”，关系到突发公共卫生应急管理的保障体制机制，在极为正当的应急情形下，尽管抗疫经费的筹集、调拨与使用受到预算法的实体规范和程序约束，也应注重财政资金安排的应急性、快速性和有效性。

拥有2500万人口的上海抗疫的经验，未来可以在后续的疫情抗击实践中加以比照和借鉴，并对因为疫情突发未能做得更好的地方加以改善，因地制宜做好疫情防控和经济社会发展的统筹安排。概括来讲，本次抗击奥密克戎疫情防控期间的财政保障主要体现在应急管控的“以快制快”、抗疫物资的“物尽其用”、资金分配的“规范透明”等三个方面。

以快制快：

面向疫情管控的应急财政保障

中国的国家制度和国家治理体系的显著优势之一，就是“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”。本轮奥密克戎疫情传播更快，虽然绝大部分均为无症状或轻症感染者，且重症患者很少，但给上海以及全国带来潜在扩散风险。在上海疫情上升到全域管理之际，中央制定了“以快制快，尽锐出战”的策略，坚持动态清零总方针。来自解放军和全国各地医疗战线的专业医护人员奔赴上海，上海及周边基本生活用品生产销售单位紧急驰援上海，从交通运输引导到疾病预防控制再到财政资金支持，在尽可能保障特大城市核心功能运行的基础上，对关键行业、重点机构进行严格的闭环管理，这些都是中央和国家层面的总体部署、整体调控和系统安排。这种“一方有难，八方支援”“各方面迅速行动起来”的体系化干預和处置的快速反应及全民动员能力，是与中国特色社会主义制度和国家宏观层面治理体系与能力建设紧密相关的，对提升和强化应对突发公共卫生事件的处置及保障能力至关重要。

“集中力量办大事”既是一种治理优势，也是一种体制机制，更是一种理念方法。在实际工作中“集中力量办大事”，需要准确理解集中，科学汇集力量，认真办好大事。突发公共卫生事件处置和疫情防控的工作重点在于：一是要科学遏制疫情扩散，比如在“四应四尽”原则指导下紧急建设市、区两级方舱医院和临时隔离点，发挥有关部门的各自职能和专业优势;二是要加强防控与救治，抽调全国各地医护力量，增加生活与医疗物资的供给。前述两项工作，都需要物资、人员和经费的迅速、有效和充分跟进。在落实疫情防控的保障措施方面，重点和关键首先是要做好财政保障——集中充裕的财力做好疫情防控阻击战的经费保障。公共财政的主要职能就是提供满足公共需要的产品与服务，而应急财政作为公共财政的特殊情形需要为公共卫生提供更为及时充分的有效保障。从来源上讲，保障疫情防控的财政经费既包括中央财政经费，又包括地方财政经费，在内容构成上还包括医疗保险资金。在中央和地方的预算“大盘子”中，公共卫生支出和应急保障支出都能为此次疫情防控提供支出科目类的有利支撑，如果确有不足则可以通过法定的预算调整程序加以保障。

物尽其用：

面向基层民生的绩效财政保障

“兵马未动，粮草先行。”在疫情防控阻击战中，应急保障体系和能力建设特别关键，作为疫情防控保障的基础和重要支柱，物质保障和经费保障尤为重要。新型冠状病毒从最初出现到最终确认再到不断变异持续较长过程，此次奥密克戎的传播性和毒性呈现何种具体特点，也是在不断几何级感染人数的增长中才得到具体明确的答案。奥密克戎分株的传播速度和影响范围决定了应予负责的政府层级及财政保障水平，但这也是社会公众认知中关于此次疫情快速扩展信息预警和相关应急措施偏晚的主要原因。疫情防控财政资金的应急响应、总揽调度、有序拨付及其保障机制的建立非常重要，是确保疫情防控及时性和有效性的总枢纽和总抓手。绩效评价作为近年来我国财政预算管理工作的重点，是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观公正的测量、分析和评判，是我国建立现代财政制度、提升财税领域治理水平的重要抓手。在疫情防控过程中，对财政资金的科学调拨和有效使用，真正做到抗疫物资和经费的“物尽其用”，是绩效财政观对财政保障机制的必然要求。

在此次上海疫情防控过程中，全域静态管理背景下2500万市民的封闭式家庭“吃喝住用”首先就要管起来，民生基层保障类的物资需要得到优先保障就非常重要。蔬菜、婴幼儿用品、米面油主食和重点人群常用药品等日常生活保障类物资是最刚性的保障需求，需要重点加以考虑;大批跨区域的生活物资、防疫物资的采购和运输保障也是疫情防控过程中非常重要的节点，也需要特别保障;方舱医院和隔离设施的抢建以及相关物资人力的财政保障也非常关键，需要及时保障到位。作为绩效管理的财政保供而言，重点是把钱花在刀刃上、刀尖上，在“抢时间”的基础上将财政资金“拨得准、付得快、管得好，用得足”。

规范透明：

面向社会公平的法治财政保障

在传染病防治工作中，中央政府和地方各级政府依照《传染病防治法》和有关法律法规的规定各自行使自身职权，承担法定义务和责任，保障全国和各自辖区的纳税人及居民生命健康安全。就社会公众看来，疫情防控期间举国上下团结一致共同抗击此次疫情。按照目前医疗卫生领域中央和地方财政事权与支出责任的划分改革方案，传染病及突发公共卫生事件报告和处理属于中央与地方共同财政事权，由中央和地方按照规定比例分担;全国性或跨区域的重大传染病防控等重大公共卫生服务属于中央事权，由中央财政承担支出责任。此次上海疫情，动用了全国的医疗资源和保供资源，国务院有关领导和中央督导组现场调度指挥，以确保民生保障和防疫物资能够充足、有效和透明地予以分配，在面向社会公平基础上发挥其最佳效能，这也说明上海的疫情已经是作为全国疫情防控的一个重要部分来决策和应对。从国家法治治理的视角来看，法治作为规则之治，体现了人民对治国规律的理性认识，蕴含着人们普遍认可的价值准则。法治化的财税治理可以为应对公共卫生应急事件提供比较科学的应对方案和更加有力的物资保障。

在突发公共卫生事件应对期间，财政部和地方各级财政部门拨付的财政资金，主要在应急管理支援、抗疫资金安排和社会稳定兜底等三个方面充分发挥物质保障、社会纾困和信心重塑的综合功效。在“集中力量办大事”大局观念下，尤其需要注重三个思维的把握：一是民生思维，即应该以民众的最大利益和关切作为政策制定的出发点和落脚点，在财政保障上优先保障民生福祉，只有民生保障好了，社会才能安定，抗疫才有更加广泛的民意基础和民众配合度;二是法治思维，即应该以法治化的手段强化民主决策机制的刚性，将专家优势、社会共识和行政决策更好融合起来，使其真正成为“集中力量办大事”过程中“决策失范”的控制阀;三是效能思维，即构建效能型政府，完善服务型行政体制，深入推动数字政务建设和应急保障体系与能力建设，更加优化服务为民的基本理念，使常态化政府治理模式能够应对多变的经济社会环境和突发公共卫生事件。与此同时，在大力加强政府治理体系和能力现代化的当前语境中，尤其需要抓住“钱袋子”这个关键的牛鼻子和突破口，特别是要注重在“集中力量办大事”框架下的突发公共事件应对和财政治理效能最优化。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com93E95240-45EF-4A3E-8BD1-FDD068A75D6F