防范化解重大食品安全风险的思考

市场监管总局发展研究中心 张清

2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握防范化解重大风险。中央全面深化改革委员会第二十三次会议强调，要对直接关系人民群众生命财产安全、公共安全，以及潜在风险大、社会风险高的重点领域，要实施重点监管，防范化解重大风险。李克强总理在2022年政府工作报告中指出，要防范化解重大风险。防范化解重大食品安全风险，是保持经济社会持续健康发展和社会大局稳定的重要因素之一，要居安思危，增强忧患意识、风险意识、责任意识。

一、食品安全领域的“黑天鹅”和“灰犀牛”

当前，我国发展面临着前所未有的风险挑战，既有国内的也有国际的，既有政治、经济、文化、社会等领域的也有来自自然界的，既有传统的也有非传统的，“黑天鹅”“灰犀牛”还会不期而至。“黑天鹅”常常比喻小概率而影响巨大的事件，如2001年的“911”事件引起美股市值急剧下跌。“灰犀牛”常常比喻大概率且影响巨大的潜在危机，如2008年次贷危机引起全球金融经济危机。“黑天鹅”和“灰犀牛”原来更多发生在经济领域，我们也可以运用这种思维模式思考食品安全领域重大风险问题。

《礼记·中庸》里说：“凡事预则立，不预则废。”近些年我国虽然没有发生系统性、区域性重大食品安全事故，食品安全形势稳中向好，但并不代表着食品安全就能“安枕无忧”，要全面系统看待食品安全问题，提前进行风险防控，防止不常出现的“黑天鹅”事件发生，且时刻警惕食品安全领域中常见的不易引起重视的“灰犀牛”事件。

一是食品源头风险。食品安全问题大概率来源于农兽药残留超标、微生物污染、食品添加剂使用不规范等，一旦发生问题，就容易会演变为“灰犀牛”。2021年，市场监管总局共发布“食品抽检不合格情况的通告”37次，涉及不合格食品394批次。根据2021年第三季度抽检不合格情况来看，市场监管部门食品抽检总体不合格率为2.59%。其中，农药残留超标、微生物污染、超范围超限量使用食品添加剂、兽药残留超标分别占不合格样品总量的24.16%、22.80%、12.96%、10.34%；重金属污染问题占不合格样品总量的9.19%。虽然食品抽检总体不合格率逐年下降（图1），但不容忽视食品源头安全问题。

图1 2016-2021年第三季度食品安全监督抽检不合格率

二是食品企业主体责任风险。食品生产经营者诚信观念和食品安全意识如果不高，对原料把关不严、不注重生产加工环节质量管理、销售过期假冒伪劣食品等，将对社会产生一定程度的影响，甚至引发全局性风险。截至2021年底，我国共有1700万家获证食品生产经营者，大部分是10人以下的小企业、个体工商户，还有数量众多的小作坊、小餐饮，很容易发生不易发现的“黑天鹅”事件。近期公众广泛关注的天津校园食品配餐安全问题，更反映出食品安全问题“牵一发而动全身”，天津也因此联合开展全市校园配餐食品安全排查整治专项行动，从原料采购、生产加工、操作规范、清洁厨房、配送运输、人员管理等方面进行重点监管。

三是食品新业态新模式风险。随着互联网技术创新发展，融合了生产、销售、餐饮的食品新业态新模式蓬勃发展。体验型食品将车间搬到了店铺，快捷型食品通过自动售制设备、自动点餐取餐等标准化方式完成消费，外卖型食品通过线上订餐完成消费。此外，还有综合型食品，如盒马鲜生，实现超市、餐饮、菜市场以及线上线下共生。食品新业态新模式的出现，使得食品安全风险因素增多，涉及的生产经营销售某一环节出现问题，可能就会共振，演变为“灰犀牛”事件。前段时间受社会公众广泛关注的肯德基与泡泡玛特“盲盒套餐”，中消协针对此事发文称，肯德基作为食品经营者，利用限量款盲盒销售手段，诱导并纵容消费者不理性超量购买食品套餐，容易造成食品浪费。对于“盲盒+食品”等新销售模式，亦是市场监管的重点难点问题。

二、防范化解重大食品安全风险的意见建议

防范化解重大风险，需要打破惯性思维，创新性开展风险识别、监测、评估、防控，以此防范化解食品安全领域的“黑天鹅”和“灰犀牛”事件。

（一）坚持食品安全源头治理

一是弄清重大食品安全风险来源。重大食品安全风险来源于公众关注的重点难点、舆情报道热点等，按照防范化解重大风险关口前移、重心下沉的原则要求，对新出现的重大食品安全风险苗头的来源、特征等，要尽可能做到及早发现、及早研判、及早报告。对能够解决的问题，及时采取措施早处置、早解决，对今后可能出现的类似问题做好风险预防和控制。对无法解决的问题，组织相关领域专家及时论证，提出可行性解决措施。

二是加强食品安全全链条质量安全监管。在源头方面，提高粮食收储质量，防止不符合食品安全标准的粮食进入市场和食品生产企业，严把从农田到餐桌的每一道防线。在生产加工环节方面，实行食品安全风险分级管理，对一般风险企业实行“双随机、公开”检查，对高风险企业实行重点检查，对反复出现问题的企业进行重点监管，甚至列入“黑名单”。在销售环节方面，建立食品安全管理制度、进货查验储存制度，实行食品售后评价等，注重食品安全舆情分析。

三是制修订食品安全相关标准。加快制修订农兽药残留、重金属、致病性微生物等食品安全通用标准，完善食品添加剂、食品相关产品等标准。加强进口食品安全监管，严防输入性食品安全风险。当前新冠肺炎疫情防控形势复杂，要更加注重冷链食品安全问题，通过保持清洁、生熟分开、彻底煮熟、安全的温度下保存食物、安全的水和食品原料等预防新冠病毒污染。

（二）严格落实食品安全责任体系

一是坚持食品安全属地化管理。完善地方党政领导干部食品安全工作责任制，坚持党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责原则，健全本区域食品安全监管责任体系。组织制定食品安全事故应急预案，一旦出现重大食品安全风险，第一时间开展本区域食品安全突发事件应急处置和调查处理。

二是夯实食品生产经营企业主体责任。全面落实食品生产经营企业的主体责任，加强食品企业质量安全管理，建立全流程可追溯的食品安全体系。结合企业生产规模、工艺技术水平、生产食品种类特性等因素，建立健全企业食品安全管理制度。建立食品安全自查报告机制，主动监测食品质量安全状况，推动食品产业发展。

（三）推进食品安全线上线下一体化监管

一是促进食品企业线上线下融合发展。加快完善食品线上市场准入、产品质量安全、价格、广告等监管制度，明确线上食品生产经营企业主体责任，落实平台企业责任。食品龙头企业延伸产业链，建立优质原料生产基地及配套设施，加强与平台企业深度融合，打造有影响力的食品品牌。提升食品企业一体化数字化生产运营能力，促进食品产业转型升级。

二是加大食品线上线下监管力度。全面落实线上线下市场监管和行业管理法定职责。以食品安全为重点，严厉打击线上市场假冒伪劣、虚假宣传、消费欺诈等违法行为。建立基于大数据分析的食品安全信息平台，推进大数据、物联网、区块链等技术在食品安全监管领域的应用，开展食品安全智慧监管。严控“盲盒+食品”新业态，规范网络餐饮、直播带货、生鲜配送等，全力保证线上线下食品企业同线同标同质。

（四）树立系统性防范食品安全风险理念

一是健全食品安全风险防控机制。建立面向医院、学校、托育机构等重点场所的食品安全风险监测点，提升食品安全风险监测覆盖面和问题发现率。建立重点食品安全追溯体系，鼓励食品生产经营企业向政府信息平台开放追溯数据。常态化推进“你点我检”、“你送我检”，开展食品安全抽检监测的风险排查，加强食品安全风险预警交流体系建设。

二是强化食品安全应急处置。建立健全食品安全突发事件监测、预警、处置快速反应机制和食品安全事故应对处置规程，强化食品安全应急演练，对有苗头或倾向性的“黑天鹅”、“灰犀牛”事件及时处置，防止发生重大食品安全事故。

三是构建食品安全社会治理体系。政府部门依法加强监管，及时发布权威信息，向社会公众科普宣传食品安全知识，开展食品安全宣传周，推进食品安全进农村、进校园、进企业、进社区等宣传活动，普及健康知识，提倡“减盐、减油、减糖”，重视食品营养健康。强化食品企业主体责任，加强食品安全知识教育培训，推动企业树立质量第一意识，建立严于国家标准的企业标准。加强行业自律，充分发挥行业协会作用，建立行规行约和奖惩机制。