城市社区工作者队伍的发展现状、评价与提升

张 乃 仁

(中共河南省委党校 决策咨询部，河南 郑州 451000)

长期以来，社区工作者承担着落实党和政府各项政策、服务居民群众的重任，是基层政权建设和基层社会治理的重要骨干力量。疫情防控过程中，全国约400万名社区工作者奋战在全国65万个城乡社区中[1]，同医护人员一起共同组成了疾控战疫的两条战线。2020年4月8日，习近平总书记给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信中，高度赞扬了社区工作者在疫情防控中的突出作用。经此一疫，人们愈发深刻地认识到，社区中配备一支素质高、能力强的社区工作者队伍具有十分重要的意义。

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)明确提出要“构建专职化、专业化的城乡社区工作者队伍”[2]。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《意见》)明确提出“研究制定加强城乡社区工作者队伍建设政策措施”[3]；2021年5月，《“十四五”民政事业发展规划》(以下简称《规划》)用整段篇幅对“加强城乡社区工作者队伍建设”作出具体部署[4]。可见，加强城乡社区工作者队伍建设并研究制定出台相关政策，是当前和今后一段时期夯实社会治理基层基础的重点任务之一。

城市社区和农村社区的自然禀赋和制度环境差异较大，宜作区分讨论。与农村社区相比，城市社区建设起步较早，资源集中程度较高，讨论加强城市社区工作者队伍建设具备更为成熟的基础条件，一些思考与做法可以为农村社区提供有益借鉴。同时，伴随着城镇化和工业化不可逆转且不断加快的历史进程，城市社区的人口规模和居住密度不断增大，特别是面对疫情常态化和极端天气频发等公共安全事件时，市域社会治理与社区治理难度不断加大，广大城市社区工作者也面临着更为严峻的挑战。2021年是“十四五”的开局之年，为了更好地关爱保障这支党在基层的工作队伍，推动城市社区工作者队伍高质量发展，本文使用SPSS 25.0统计软件分析了2020年全国29个省(自治区、直辖市)城市社区工作者抽样调查数据(1)“社会治理动态监测平台与深度观察点网络建设”项目(以下简称“社会治理”项目，http://www.isss.pku.edu.cn/sjsj/qtxm/1293810.htm)，是由民政部政策研究中心牵头组织的大型社会调查，自2015年起，每年选取全国5000个村居开展入户或社区调查。2020年，“社会治理”项目组织开展了“城市社区工作者”专题调查，在除新疆、西藏外的29个省(自治区、直辖市)采用分层抽样的方法获取4154份有效样本。其中，社区(村)党组织书记和居(村)委会主任(以下简称“书记主任”)、除书记主任以外的其他社区“两委”成员(以下简称“其他‘两委’成员”)和专职社区工作者(以下简称“专职社工”)各占约三分之一。若无特别说明，本文(包括图、表)所用数据均为此项专题调查数据，详见北京大学开放研究数据平台，https://opendate.pku.edu.cn/。，对城市社区工作者队伍的人力资本、职业化水平与激励机制进行全面梳理，为加强城市社区工作者队伍建设的相关政策创制提供参考。

一、城市社区工作者队伍的规模、年龄与性别分布概况

(一)“十四五”末规模估算

截至2021年5月，我国人口总数为14.12亿[5]。有研究测算，到2025年这一数字将会达到14.24亿[6]，结合《纲要》在发展目标中提出的“到2025年，我国常住人口城镇化率达到65%”，按此比例计算，届时将会有城镇常住人口9.26亿人。按照《规划》提出的“每万名城镇常住人口拥有社区工作者18人”的目标测算，到2025年，我国城市社区工作者队伍将达到166.61万人。但是，《规划》并未明确这一数字是约束性指标还是预期性指标，从文中“推动实现”一词来看，应当属于预期性指标。从政策导向来看，可以推断城市社区工作者的总体规模将会呈现有序增长的趋势。

上述规模估算仅指城市社区中的职业化社区工作者队伍。实践中，当社区面对重大突发事件时常会采取多种“补充人员”的措施。例如，职能部门或街道干部下沉、工青妇和驻区单位对口帮扶、社会组织承接政府购买服务、在职党员向社区报到、社区志愿者等。特别是在疫情防控常态化和郑州“7·20”特大暴雨灾害应对过程中，这些做法已经成为各地快速补充社区工作力量的惯例操作。这反映出城市社区工作队伍人员储备总量不足，特别是在“管理和服务并重、更加重视服务”的今后很长一段时期，这支队伍需要得到持续加强。

(二)平均年龄与性别分布

截至2020年10月，城市社区工作者平均年龄41.07周岁，中位数40周岁，分布在21-75周岁区间。其中31-50周岁区间占比超过七成，表明这一年龄段的毫无疑问地成为城市社区工作者队伍的主体力量。城市社区工作者的男女比例约为1∶2，女性城市社区工作者平均年龄39.92岁，总体比男性年轻3.57岁(表1)。由于本次抽样调查仅对“职务”和“地区”分布作了控制，因此，可以将“性别”看作是一种自然分布。

表1 城市社区工作者的年龄与性别分布

考虑时间叠加因素，上述统计结果与近年一些调查研究和地方公开数据基本吻合。例如，贾志科等(2015)对南京市54个社区的调查统计显示社区工作者平均年龄36.78岁[7]；王杰秀(2017)基于2015年全国抽样调查数据统计，显示社区工作者平均年龄38岁[8]；结合入职条件来看，仅7.2%的用人单位对城市社区工作者的性别作出要求，说明城市社区工作者中女性偏多是就业者的自主选择；67%的用人单位对年龄有要求，这是城市社区工作者队伍年龄结构青壮年化的一个重要原因。

二、城市社区工作者队伍的人力资本现状

(一)总体情况

实践中，城市社区工作者获取职务晋升的机会和获得劳动报酬的能力与其教育程度、专业技能、工作年限、身体健康状况和政治面貌有关。需要说明的是：教育程度、专业技能和身体健康状况是传统人力资本理论普遍认可的三个要素，但身体健康状况在本次调查中差异并不显著，本节不做展开讨论；工作年限在一定程度上标志着对本职工作的熟练和掌控程度，常被当作社区干部选拔与晋升的重要考量因素之一；政治面貌虽不是传统人力资本理论中的构成要素，但中国共产党员的身份是一个普遍认可的“加分项”，特别是在各地大力推行社区书记主任“一肩挑”的当下，社区工作者的政治面貌与其职务晋升、劳动报酬的关系十分紧密。

教育程度方面，城市社区工作者中具有高等及以上学历的(含在读)占79.2%，其中具有大学本科学历的占四成；初中及以下学历的仅占3.6%。结合入职条件来看，82.2%的用人单位对学历有明确要求，说明当前城市社区工作者队伍的教育程度基本符合用人要求。

专业技能方面，没有任何职业资格等级证书的占64.2%，具备职业资格证书的占35.9%(含国家认可的助理、中级、高级社工师资格和当地社工员资格)。其中，具备国家颁发的助理社工师资格证书的占比最高(17%)，具备国家高级社工师资格的占比最低(0.6%)。国家认可的高级社工师总体占比最低，一方面是因为等级越高、要求越高、难度越大；另一方面也是由于《高级社会工作师评价办法》于2018年4月1日才开始施行，与助理和中级社工师评价办法相比启动时间较晚。结合入职条件来看，43%的用人单位对社区工作者的专业技能或背景有明确要求，但用人单位对如何把握这个标准的自由裁量权较大，一般包括对学历教育中相近专业或对既往社区工作经历的认可等。从当前社区管理实际来看，在现阶段把职业资格等级证书作为入职要求确实门槛过高，不利于吸纳更多人才的加入。

工作年限方面，城市社区工作者平均(在职)工作年限为9.2年，中位数为8年。其中，工作年限在0-5年的占比最高(35.9%)，工作年限6-10年、11-15年的分别占27.35%和19.54%,三者合计占比超过八成，成为城市社区工作者队伍的主要力量。结合前文年龄分布情况，可以看出，“青壮年化”的城市社区工作工作者队伍还具备一定的职业稳定性。

政治面貌方面，中国共产党员占75.3%，群众占20.6%，共青团员和民主党派分别占3.9%和0.2%。结合入职条件来看，仅30%的用人单位对政治面貌有明确要求，但城市社区工作者队伍中的中国共产党员数量已经远远超过这个标准，这也成为我国基层社区治理坚定政治立场、践行初心使命的重要思想保障和组织保障。

(二)区分职务的人力资本特征

书记主任、其他“两委”成员和专职社工可以看作一种上下级“科层”关系。实践中，不同职务对应不同岗位职责和待遇水平，有必要分类对比。采用专家打分法对选项权重赋值后，比较分析区分职务的人力资本五个要素，结果如下所示(图1)。

图1 按职务分的城市社区工作者人力资本特征

教育程度、专业技能(资格)和健康自评状况差异较小。教育程度方面，专职社工得分最高，本科及以上学历占比达46.9%，书记主任和其他“两委”成员的这一比例均接近40%。这主要是因为专职社工的入职时间较晚，而近年来越来越多的城市社区把大专及以上学历作为入职条件。专业技能(资格)方面，书记主任得分最高，但优势并不突出。这主要是因为书记主任分组中具有国家中级社工师资格及以上的占比最高(11.6%)。身体健康自评状况几乎无差异，得分均为4.03分(采用5分量表)，说明城市社区工作者队伍整体健康状况良好。

工作年限和政治面貌差异显著。工作年限方面，社区书记主任平均年龄44.61岁，两委成员平均年龄40.82岁，专职社工的平均年龄37.79岁。相邻两档职级之间的工作年限相差均约为3年，这主要与旧版《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的“居民委员会每届任期三年”有关(2)2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过修改城市居民委员会组织法的决定，居民委员会每届任期由原来的三年修改为五年。但不少地方的第十届村(社区)“两委”班子换届选举工作在2017—2018年度完成，这些被访者尚在任期之内，大多数城市社区仍处于“三年任期”向“五年任期”的过渡阶段；同时，还有不少地区在落实中组部、民政部“两个同步”的要求时，对第十届(城市)社区居民委员会选举时间进行了调整。因此，上述工作年限差距仍与“三年任期”有关。。政治面貌方面，社区书记主任中的中国共产党员占比最高，达到94%，其他“两委”成员中的中国共产党员占80.7%，专职社区工作者中党员占比为50.4%，这主要是因为社区干部选拔和晋升条件中对中国共产党员身份的普遍要求。

三、城市社区工作者队伍的职业化发展水平

无论从政策导向还是实际需要来看，城市社区工作者的职业化发展方向都是十分明确的。因此，有必要对城市社区工作者的职业发展水平作出系统梳理，重点关注其经济收入、工作内容、劳动强度和保障福利四个方面。

(一)经济收入

对城市社区工作者经济收入的考察包括薪资结构和收入水平两个指标。从薪酬结构来看，主要有基本工资、薪级、绩效、津贴、奖金、加班费和其他收入共七个项目。考虑到一些地区对薪资结构中的各个项目的命名不同。问卷设计中的基本工资还包括保底工资、岗位工资，薪级工资还包括技能工资，绩效还包括业绩提成，津贴还包括降温费、取暖费，奖金还包括年终考核奖等。总体来看，九成以上的城市社区工作者薪资结构中包括基本工资，有绩效和奖金的约占半数，有薪级工资和津贴的不到四成，有加班费和其他收入的约占一成。区分职务的薪资结构差别不大，拥有基本工资的均占九成以上；其他薪酬项目中，书记主任的薪级、绩效、奖金和其他收入占比最高，专职社工的津贴和加班费占比最高，其他“两委”成员各项占比均居中。

从收入水平来看，城市社区工作者总体月均收入3738元，中位数3400元。这一统计结果仅用于反映全国平均水平，实际上各地城市社区工作者的收入水平差异较大。区分职务的收入水平来看，书记主任的收入最高并与其他职务拉开一定差距，达到4329.11元/月；其他“两委”成员和专职社工的收入差距不大，分别为3577.2元/月和3307.63元/月。

(二)工作内容

本次调查对城市社区工作者主要工作内容的设计侧重社区管理和社区服务(表2)。总体来看，慈善与志愿服务、治安调解、议事协商和老年人服务占比均过半数，说明这些事项既是当前社区工作的重点内容，也占用了较多人手。

区分职务的主要工作内容当中，除了上述四项工作外，七成以上的书记主任还承担着社区党建工作。值得注意的是，“其他”选项一般在问卷统计结果中占比最低，然而庞杂烦琐的社区工作使得该选项总体占比高达45.1%。对文本内容进行关键词汇总合并后发现，社区工作者还要承担至少包括行政事务、“条线”任务和阶段性重点工作三大模块的工作。结合表2内容，可以更为深刻地理解“上面千条线，下面一根针”这个形象比喻。

表2 城市社区工作者的主要工作内容

另外，在关于工作事项占时排序中，办公事务占时最多，六成以上的被访者将其排在第一，入户访谈和社区走动占时排名第二、第三。这说明社区工作者除了需要完成职责范围内的工作，还需要投入大量时间精力用于联系居民群众。

(三)劳动强度

劳动强度主要从上班制度、加班频率和工作自主性三个指标测量。上班制度方面，城市社区主要采用坐班制，占74.9%；采用倒班制的占19.1%。调查过程中，已明确告知被访者测量的是“排除疫情期间特殊要求”的一般情况。其中，坐班制包含“周一至周五白天工作”和“周一至周五白天工作，周末、节假日轮流值班”；倒班制指的是“无固定周末，保证社区一周7天有人”。加班频率方面，约九成的被访者存在“上个月加班”情况，其中，周末加班的占九成以上，工作日加班的约占七成，节假日加班的占六成以上。工作自主性方面，总体得分3.01分，其中，“自主决定工作轻重缓急排序”“自主决定工作节奏快慢”和“自主调整工作进度”的自主性相对较高，得分均高于3分，“自主安排工作时间”和“工作地点选择”的自主性相对较低，得分均低于3分(采用5分量表)。区分职务的劳动强度有所差别，不同职位遵守的上班制度和工作自主性基本无差异，但常规工作时间之外却呈现出“职位越高、加班越多”的规律(表3)。

表3 按职务分的城市社区工作者加班情况(%)

(四)保障与福利

城市社区工作的劳动保障水平主要考察劳动合同签订情况和“五险一金”覆盖率，职业福利水平主要考察法定节假日执行情况和补充福利项目。

劳动合同方面，六成以上的城市社区工作者已经签订了书面劳动合同。《中华人民共和国劳动合同法》明确规定“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同”。早年的理论界有对居委会是否属于劳动法上的用人单位存在争议。本文认为，只要承认居委会属于依法成立的组织，具有用工主体资格，就属于劳动法上的用人单位，也就应当与劳动者订立书面劳动合同。实践中，城市社区工作者可根据当地相关要求与街道办、区职能部门(如民政局)、社区组织或社会组织、劳务派遣机构等用人单位签订书面劳动合同。区分职务的书面劳动合同签订情况差异较大，专职社工中签订书面劳动合同的占比最高，达75.8%，其他“两委”成员和书记主任依次为57.8%和52.8%。

社会保障方面，城市社区工作者的“五险一金”覆盖率整体偏低。按照国家相关法律规定，“五险一金”是劳动者依法从国家和社会获得物质帮助的权利。总体来看，城市社区工作者的养老保险和医疗保险覆盖面较广，分别达到88.4%和84.8%，工伤保险和失业保险次之，分别达到70.7%和69.8%，住房公积金覆盖面较低，为61.5%。与国家有关要求和公开数据相比，仍有一定差距。例如，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出“2020年基本养老保险参保率达到90%”[9]；《2020年医疗保障事业发展统计快报》指出“截至2020年底，全口径基本医疗保险参保覆盖面稳定在95%以上”[10]；《国家职业病防治规划(2016—2020年)》要求“到2020年劳动者依法应参加工伤保险覆盖率达到80%以上”[11]。

法定节假日方面，国家规定的五类休假总体执行情况较好。享有休息日、法定年节假日的占九成以上，享有探亲假、婚丧假的占七成以上，享有(带薪)年休假的占六成以上。

补充福利方面，多数用人单位虽尚未建立传统意义上的补充福利项目，但对员工的在岗培训和定期体检比较重视。设有大病统筹保险(补充医疗保险)的仅占半数，设有工作餐的约占两成，设有商业保险和住房补贴的均不足一成；设有在岗培训和定期体检项目的分别占86.1%和66.3%，体现出用人单位对城市社区工作者能力素质提升的重视和人文关怀，同时也是一种重要的职业福利的体现。

四、城市社区工作者队伍的激励机制

激励机制是通过特定的方法与管理体系，将员工对组织及工作的承诺最大化的过程。在本文指的是激发和调动城市社区工作者积极性、主动性、创造性的制度设计，主要包括经济激励、发展激励和认同激励三方面内容。

(一)经济激励

经济激励指的是通过使激励对象获得经济上、物质上的满足，进而调动积极性、主动性和创造性的手段。城市社区工作者的经济激励主要指的是薪酬，体现了对劳动者事业心、责任感、奉献精神、敬业精神、勤奋精神、创新精神以及工作能力和工作成就的肯定。

从薪资水平来看：2020年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为97379元，月均8083.33元[12]。根据本次调查情况来看，城市社区工作者的收入尚未达到全国平均水平的一半。即使考虑地区和职位差异因素，这一数据与当地社会平均工资相比仍有一定差距。例如，上海城市社区书记主任工资平均水平为6828.77元/月，北京为6612.68元/月，而当地社平工资分别为10338元/月(3)数据来源：上海市人力资源和社会保障局《关于2020年本市全口径城镇单位就业人员平均工资的通知》(沪人社综〔2021〕193号),http://rsj.sh.gov.cn/tqt_17742/20210827/t0035_1402098.html。和8847元/月(4)数据来源：北京市人力资源和社会保障局《历年北京市全口径城镇单位就业人员平均工资》，http://rsj.beijing.gov.cn/bm/ywml/202007/t20200717_1950961.html。。

从薪酬结构来看：薪酬结构中的基本工资主要起到基本保障作用，体现的是对劳动者起码的尊重，对劳动者能力大小与贡献高低的区分度不大；基本工资以外的部分才属于经济激励的范畴，但这些项目对劳动者的激励效果又不尽相同，而且存在明显的“缺陷漏项”。本文认为，任何普惠性质的薪酬项目都不具备激励效果或激励效果非常微弱。例如，一些单位的加班费是以下班之后在单位的工作时间来考量，这就可能导致员工的道德风险——为了获得无差别的加班费而“磨洋工”，也就背离了有效激励的初衷。

结合调查数据来看，城市社区工作者的收入自评总体综合得分为2.6分(采用5分量表)，说明被访者对当前收入比较不满意。其中，“月收入满意度”主要考察被访者对收入水平的总体感受；“与当地他人比”指的是与当地其他行业就业者相比；“与同业者比”指的是与同样从事城市社区工作的就业者相比；“收入是否合理”指的是就自身能力和工作付出来说，当前薪酬是否合理。区分职务的收入水平自评得分遵循着“收入越高、感受越好、得分越高”的规律，可以看出平均收入最高的书记主任对四个问题的自评得分都是最高，而平均收入最低的专职社工的自评得分也都最低(表4)。

(二)发展激励

发展激励一般包括纵向、横向和中心向(核心向)三个维度，在任一维度上获得正向回馈都能形成有效激励。纵向发展，指的是职位层级发生变化，如职级、职务与职称的晋升。人才向上流动是最为常见的一种发展激励，但是由于职务职级的晋升比例有限，因此这个路径上的通道较窄。横向发展，指的是岗位调动和职责变化，如轮岗、挂职、平调、借调、抽调等。目的是使人员能够流动到一个自己喜欢或适应的、能够充分施展自己才华的岗位。较低层级的职数一般大于较高层级的职数，因此这条路径上通道较宽。中心向发展，指的是与权力核心或决策中心的距离发生变化，如责任、决策权、影响力以及来自上级信任的增加。这种变化没有明确的“刻度”，既可以体现为中长期的委任，又可以体现为某件(类)具体工作上的授信，因此，这条路径上的通道最宽。

表4 按职务分的城市社区工作者收入水平自评

本次“社会治理”项目涉及的主要是纵向发展激励，未设计横向发展激励和中心向发展激励相关问题，但结合往年追踪调查情况和实践做法来看，这两个维度的激励措施十分有限。纵向激励是各地城市社区工作者队伍发展激励的主要形式，74.8%的被访者表示当地实行了社区工作者“干部优先选拔”的人事政策。通过对公开政策的溯源可以发现，各地将社区工作者纳入干部优先选拔对象的政策创制主要起步于党的十九大召开之后，特别是疫情防控过程中，社区工作者的奉献担当和重要作用得以充分彰显，各地密集出台了社区工作者“干部选拔优先”政策。相信在不久的将来，这项打通社区工作者向上通道的人事政策将会在城乡社区得到更快普及和有效落实。

(三)认同激励

认同激励指的是由于来自内部或外部的肯定而产生的激励作用，一般分为自我认同和社会认同。由于本次调查对象是城市社区工作者本人，未对社区工作者的社会认同开展直接调查，本文选取自我认同和职业认同两个量表(采用5分量表)来进行测量(表5)。职业认同并不等同于社会认同，但是，职业认同作为一种被访者对所从事工作的认可程度和社会价值评价，具备认同激励的属性，因此，将其纳入认同激励测量指标。

表5 城市社区工作者的自我认同与职业认同量表

自我认同方面总体平均得分3.99分，说明被访者的自我认同感很高。分项得分超过4分的由高到低依次是A4(4.26)、A5(4.12)、A8(4.09)、A7(4.05)、A9(4.02)，这些题目都与工作实际和工作成效结合紧密，正向反馈的感知更为直接。区分职务的自我认同平均得分依次为书记主任4.16分、其他“两委”成员3.95分、专职社工3.85分；分项来看，书记主任的对量表中各项自评得分均为最高，专职社工各项得分均为最低(表6)。

职业认同方面总体平均得分3.73分，说明被访者的职业认同感较高。分项得分超过4分的由高到低依次是B8(4.73)、B5(4.24)、B3(4.09)、B4(4.09)、B6(4.06)，这些项目主要反映的是被访者对工作本身的认可程度；唯一一项低于中间值的是“工作是否有面子”，总体平均得分仅为1.94分，而这恰恰是该量表中与“社会认同”关系最为密切的一道题目，反映了被访者对本职业社会评价的主观感受。说明城市社区工作者尽管对工作本身认可度较高，但并不认为这是一份“有面子”的职业。区分职务的职业认同平均得分依次为专职社工3.82分、其他“两委”成员3.77分、书记主任3.62分，这一排序与自我认同刚好相反(表6)。

表6 按职务分的城市社区工作者自我认同和职业认同得分

五、结论与建议

综上所述，当前城市社区工作者队伍呈现出三个特点：第一，结构不断优化，以青壮年为主体的城市社区工作者队伍已经形成，人力资本价值稳步提升；第二，职业化发展日趋完善，基本收入和基本权益能够得到有效保障，劳动保障和职业福利初具雏形，用人制度更加规范，职责分工更加明确；第三，激励机制正在探索建立，经济收入与职务职级挂钩、晋升提拔与人力资本挂钩的激励机制已经普遍建立，其他激励措施的有效性仍有较大提升空间。总的说，城市社区工作者队伍专职化、专业化的发展目标明确，发展基础扎实，制度环境良好，保障措施有力。下一步，要从补短板、强弱项的角度，重点考虑科学构建激励机制与加强有效激励，持续推动这支队伍高质量发展。由于基层群众性自治组织具有公共部门属性，对城市社区工作者激励机制的设计应在符合社会效益的框架下进行，宜采用较为温和的激励模式。建议重点从以下三个方面总体谋划。

(一)建立符合职业特点的薪酬制度

一是进一步优化薪酬结构。科学合理的薪酬设计要向关键岗位和优秀人才倾斜，要能够体现员工的能力大小与贡献多少的区分度。针对不少地方城市社区工作者薪资结构中存在的明显“缺项漏项”问题，可以借鉴上海城市社区工作者的“三岗十八级”薪酬制度和北京城市社区工作者的工资结构，科学设计分层分类的薪酬体系。尽快推动实现专业技能等级工资与职务职级工资在薪酬体系中具有同等地位，这一做法还能助推城市社区工作者中“持证”人员比例上升；同时，明确薪级工资、绩效工资成为城市社区工作者薪酬结构中的固定组成部分，坚决维护劳动者享有加班工资的合法权益。

二是建立科学合理的收入调整机制。城市社区工作者的总体收入水平低于当地社平工资，这主要是由人力资本定价必须符合市场规律所决定的，不宜以此为理由盲目追求城市社区工作者收入水平赶超当地社平工资。当然，的确还有一些地方把社区工作者工资标准定得过低，并且多年没有增长。地方政府要因地制宜、应势而动，尽快建立科学合理的增资机制。比较稳妥的做法是建立社区工作者收入与当地社平工资的联动机制。近年来，北京、上海、昆明、大连、广州等地相继改革，建立了社区工作者收入水平与当地社平工资联动机制，一些城市社区主、副职干部的收入水平甚至超过当地社平工资，这些举措对于坚定信心、提振士气起到积极作用。随着城市社区工作对员工的知识储备和专业技能的要求不断提高，城市社区工作者这个职业的含金量也在不断增加，收入水平超过当地社平工资只是时间问题。

三是设立特别津贴制度。津贴、补贴的种类、发放范围和标准一般由国家统一规定，没有统一规定的，各地街道社区可在政策允许的范围内结合工作需要自行设立项目。特别是面对重大突发公共事件时，应当在法定加班工资基础上设立特别津贴。2020年3月3日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》[13]。2020年3月6日，民政部印发《民政部关于贯彻落实中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组〈关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知〉的通知》[14]，要求各地民政部门切实把关心关爱疫情防控一线城乡社区工作者的政策措施落实到位。不少地方密集出台关爱社区工作者的具体举措，落实疫情防控期间加班工资、临时性工作补贴等待遇保障，补助标准由当地人民政府根据本市相关政策、结合疫情防控任务和工作强度确定。这些政策文件对激励和保障疫情防控一线的社区工作者起到重要作用。以此为契机，国家层面可以适时地将社区工作者特别津贴制度在有关政策文件中确立下来。

(二)拓宽职业发展渠道

一是全面推行职务职级与技术职称的晋升“双通道”。职务职级方面，对表现突出的社区工作者，优先纳入社区“两委”换届推荐人选，在招录公务员或事业单位工作人员时同等条件下优先考虑；对领导有力的社区书记、主任，优先推荐街道(乡镇)领导班子提名人选，增加进编比例、专项选任到事业单位领导岗位。专业技术职称方面，尽快建立社区工作专业技术职务级别与行政级别的对应关系，推行“社工师”职称聘任制度；地方政府特别是街道(乡镇)一级要强化政策落实，对通过全国统一社会工作者职业资格考试、已经注册并且实际从事社区工作的社区专职工作者，应保障相应的薪酬福利待遇。

二是支持鼓励城市社区工作者的“跨界多元”发展。探索建立城市社区工作岗位轮岗制度，鼓励城市社区工作者在不同工作岗位上进行历练，让他们有机会承担不同的岗位职责，接触不同的服务对象，推动实现人岗匹配、人尽其才，让他们能够在自己喜欢的、适应的岗位上充分发挥才干。设置“全科社工”工作岗位，充分挖掘潜能，培养一专多能的复合型人才，让有能力的人承担更多的职责，让有理想的人有机会做成事。支持城市社区工作者在社区社会组织、志愿者组织中任职，充分利用城市社区工作者熟悉居民了解社区的优势，鼓励他们在服务社区的各类社会组织中兼职、挂职，参加各类公益创投项目。充分激发城市社区工作者的创新活力和创业热情，支持专业技术人员到企业挂职、参与项目合作、兼职创新或者在职创办企业，保留其工作关系和职称竞聘资格；有条件的社区还可以投资设立公司或设立内部“天使投资”部门，支持城市社区工作者开展从事与社区管理、社区服务相关的创业项目。

三是充分发挥基层组织的凝聚力与号召力。积极吸纳优秀的城市社区工作者加入基层党组织，把城市社区工作者队伍作为党在基层培养人才、发现人才的根据地。加强集体协商的决策参与机制，突破编制、身份、岗位等限制，鼓励“两委”班子外成员参与当地街道社区的各项决策讨论，在协商民主中达成共识、增进理解。适当提高工作自由度，结合社区治理经常需要“走街串巷、走门串户”的工作特点，鼓励城市社区工作者自由安排工作节奏、工作进度、工作时间和工作地点。重视组织文化建设，引导城市社区工作者对职业成功重新定义，摒弃社会上的“唯金钱论”和“唯地位论”等庸俗成功主义思想，牢固树立“以人民为中心”的理想信念，营造积极健康、奉献担当的价值取向，把社区工作打造成为一个价值实现平台。

(三)增强自我认同与社会认同的协同激励

一是加快职业身份认定。从身份特征来看，绝大多数城市社区工作者既不是公务员编制也不是事业编制，具有群众团体和社会组织的属性，但在现行的职业分类中尚无明确分类。这也是他们退休之后身份认定难、缺乏保障的主要原因。现行的《中华人民共和国职业分类大典(2015年版)》把基层群众自治组织负责人列在第一大类“党的机关、国家机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人”，而除负责人以外的其他社区工作者尚没有明确的职业分类归属。按照现行分类标准，把社区工作者列入第三类“办事人员和有关人员”和第四大类“社会生产服务和生活服务人员”都有一定的合理性，但均没有从根本上体现社区工作者的职业身份。考虑到社区工作者从事的社区管理与社区服务工作对专业化、职业化有着较强要求，建议2021年启动修订的新版《中华人民共和国职业分类大典》(5)信息来源：2021年4月29日人力资源和社会保障部网站政府信息公开《关于征集对〈中华人民共和国职业分类大典(2015年版)〉修订意见建议的通告》，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/jcgk/zqyi/202104/t20210429_413966.html。能够将专职社区工作者纳入第二大类“专业技术人员”范畴，并据此认定职业身份和匹配退休待遇。

二是充分赋权赋能。加强城市社区工作者在岗培训和继续教育，提升专业技术能力，增强服务群众本领，在高质量服务社区居民的过程中收获更多的“点赞”。进一步深化“放管服”改革，避免低水平重复性劳动给城市社区工作者带来的工作倦怠和“职业枯竭”困境，为城市社区工作者更好地发挥社会功能、更好地成就自我创造条件，使之把宝贵的时间和资源投入到解决实际问题的工作中。优化考核评价方法，在公开、公平、公正的基础上，可以对城市社区工作者的考核采用组织考核与群众评议相结合的方式，在权重占比上可适当向后者倾斜。

三是加强梯队建设“传帮带”机制。鼓励引导年长的、富有经验的社区工作者培训指导年轻的、缺乏经验的社区工作者，并对帮扶者给予适当的物质奖励。这样既可以防止老员工的工作废退，促进其知识更新，在帮助新同事的过程中获得认可；又可以使新员工尽快熟悉社区工作，有效开展工作，在被帮助的过程中感受到组织的温暖。

四是推动表彰褒扬向基层倾斜。表彰褒扬是重要的精神激励，也是城市社区工作者在社区社会网络中提升威望、赢得尊重的有效激励方法。政府有关部门应加大表彰奖励、评优评先向社区一线倾斜力度，及时发现、树立、宣传一批先进典型，优先推荐为“最美城乡社区工作者”“中国好人”“最美人物”等。