食用农产品信息追溯监管体系中企业法律风险防范

田钟浩，郑承华

（武汉工商学院，湖北武汉 430065）

随着电商经济和物流的快速发展，食品安全问题逐步成为关注的焦点。食用农产品则是其中一环，但由于食用农产品生产企业对其内部管理的疏忽以及对相关法律、行政法规的生疏，导致市场销售的食用农产品及其加工制成品未能得到可靠保证。此外，电商和物流的跨地域性导致消费者无法完整地了解其购买的产品的相关信息，食用农产品监管也难以达到预期效果。因此，食用农产品生产企业若能及时转变生产经营策略，配合政府相关食品安全防护政策，顺应时代潮流发展的趋势，在企业内部建立和使用食用农产品追溯监管系统，注重生产过程中的食品安全防护过程，进而提高产品质量。同时，企业本身也能实现创新转型升级，从而获得更高的发展潜力。但在此过程中，企业将面临法律规范不健全和食用农产品信息追溯监管体系不完善的风险。为此，本文以食用农产品信息追溯监管体系为立足点，结合我国立法为食用农产品企业提供法律风险防范的措施。

1 食用农产品信息追溯监管体系概述

对于食用农产品的概念界定，就现行有效的法律规范而言，不同的法律法规对其概念的界定并未达成一致，其概念所涉及的外延也有宽泛之别。

根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，食用农产品指可供食用且源于农业初级活动的农产品。而在其他法律规范文件的附件中，食用农产品被表述成各式各样的初级农业产品及其经过机器加工后形成的食物制品。相比于《中华人民共和国食品安全法》，该文件对食用农产品的定义作出了一定的扩充解释，将源于农业扩展为各种植物、畜牧、渔业产品包括其初级产品[1]。而根据其他相关规定，食用农产品的定义可理解为仅产自于农业初级生产活动且可供食用的生物意义上的动植物。上述三者对于食用农产品的概念虽然有所区别，但都未对农业初级产品和农业活动进行解释说明。基于上述概念分析，食用农产品是指在农业活动中直接获得的或者虽经加工但并未改变其基本性质而获取的农业产品。

1.1 食用农产品信息追溯监管体系概述

1.1.1 定义

根据《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，食用农产品的生产主体及销售主体应建立相关的信息储存系统或者记录相关的信息。《中华人民共和国食品安全法》也有相似规定，其中心思想则是确立本级人民政府应统筹其行政区域的食品安全监督管理工作并且协助建立食品安全全程监督管理机制和信息共享机制。而在《食品安全管理体系 食品链中各类组织的要求》（GB/T 22000—2006）中，可将其概述为能够帮助消费者和监管主体了解和追查到该食用农产品的生产和销售记录的系统所建立的体系制度[2]。

综上可知，我国将信息追溯监管体系定义为一种质量追踪、追查、追溯机制和制度，该体系主张建立一种将食用农产品生产产地、生产环境、生产过程及生产过程中所使用的农药等物品、产品检测结果、销售者信息和运输过程等关键环节透明化的全程监控信息体系。

1.1.2 食用农产品信息追溯监管体系所涉主体

根据中央法规和地方性法规的有关规定，食用农产品信息追溯监管体系中的主体可分为监管主体和义务主体，此处的义务主体是相对监管主体而言。本部分对上述两类主体进行介绍。①根据《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》以及《中华人民共和国民法典》的规定，食用农产品信息追溯监管体系中的监管主体可大致概括为县级以上人民政府和县级以上人民政府的农业行政管理部门。其之所以能成为法律意义上的监管主体，是因为其能活跃于食用农产品信息追溯监管法律制度和该体系之中，并且上述规范性文件和其他法律规范赋予其食用农产品信息追溯监管的行政权力，同时当其行为触犯相关法律规范所禁止规范时，需承担相应法律责任。②本文称其为监管主体的原因是根据我国目前对于食用农产品信息追溯监管体系的规范性文件中，对于人民政府和农业行政管理部门的要求着重于监管。另外，法律规定的责任承担原因也追溯于其监管职责不到位或者滥用监管职责。据此，本文将其称为监管主体。③食用农产品信息追溯监管体系的监管主体也是行政主体，是行政法律关系的主体之一，类比于行政法中行政主体的概念，食用农产品信息追溯监管体系中的监管主体指依法享有食用农产品信息追溯监管职能和承担监管行政职责，能够以自己的名义对外行使信息追溯监管职权且独立承担相关法律责任的国家行政机关。根据上述概念，该主体具备以下特征：①必须依法享有食用农产品信息追溯监管的行政职权；②一定要能够以自己的名义对外行使对应职权；③必须具备独立承担法律责任的能力。

除此以外，与监管主体相对的还有义务主体，本文之所以称其为义务主体，并不意味着该类主体只承担义务而无权利，只是相对于监管主体而言，该类主体需为其未履行或者未完全履行规定义务而承担相应民事、刑事或者行政法律责任，并且其行为受到相应的行政部门的监督管理。根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等规范性文件的内容来看，该类主体主要包括食用农产品生产企业、食用农产品销售企业、食用农产品生产个体户以及食用农产品运输企业等。上述主体在法律规定中承担食用农产品信息录入、提交、保存，食用农产品信息公开，主动进行或者被动接受食用农产品质量检测等义务以及享有政府资金支持建设食用农产品追溯监管体系、对于技术人员培训的补贴等权利。而其所承担义务的实施并非完全依赖本文所称的义务主体的主动实施，而是以行政管理部门领导监督为主，企业自主实行为辅。因此，相对于食用农产品信息追溯监管体系的监管主体而言，本文认为该类主体可被称为义务主体。

1.1.3 建立食用农产品信息追溯体系的目的

食用农产品信息追溯监管体系的建立是源于早期的两起影响较大的食品安全事件，同时随着经济水平的提高，我国逐渐重视食品安全及其管理制度，与食用农产品相关的法律规范也在该背景下颁布。

根据中央法规和各地方试行情况，食用农产品信息追溯监管体系监督管理的是食用农产品生产、运输、销售等过程中的信息流，而相关的信息录入则是由食用农产品生产、运输、销售方上传。综上所述，食用农产品信息追溯监管体系的内容是对食用农产品信息的记录、储存、识别以及分析。食用农产品信息追溯监管体系所追溯的对象是食用农产品从生产到销售整个过程中的信息流。简单而言，食用农产品信息追溯监管体系追求的是信息全过程监管，让食用农产品全过程信息透明化。

建立食用农产品信息追溯监管体系的目的是为了加强对食用农产品质量安全的管理，保证在食用农产品发生质量问题时能快速追溯至产生问题的某个环节，从而实现精准的责任认定，有针对性地实施惩罚措施。例如，食用农产品生产或者销售企业在生产、销售的过程中，应如实上报食用农产品信息、提供相关证件以及保证设施的干净卫生等。

1.2 食用农产品信息追溯监管体系中各主体的法律地位

1.2.1 食用农产品信息追溯监管体系中的法律关系

食用农产品信息追溯监管体系所体现的是食用农产品生产、运输以及经营企业或者农业个体户与监管主体之间的行政法律关系，但从《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》以及《中华人民共和国民法典》，甚至是《中华人民共和国刑法》的立法目的而言，食用农产品信息追溯监管体系是为了保护消费者一方，即在法律关系或者经济关系中较为弱势的一方的合法利益[3]。就此而言，食用农产品信息追溯监管体系除行政法律关系外，还应包括民事法律关系和刑事法律关系。但本文主要分析食用农产品信息追溯监管体系中的行政法律关系。

（1）行政法律关系。类比行政法律关系的基本概念，在食用农产品信息追溯监管体系中的行政法律关系则是食用农产品信息追溯监管主体与被追溯对象之间基于追溯监管等行为发生的法律关系。

根据《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关条文可以看出，食用农产品信息追溯监管体系中的主体分为监管主体和义务主体。监管主体主要是人民政府以及县级以上农业行政管理部门。而义务主体是食用农产品企业和个体户。食用农产品信息追溯监管法律制度主要调整下列关系，即食用农产品生产企业或者个体户与人民政府农业行政部门、食用农产品经营销售企业与人民政府农业行政部门、食用农产品生产企业与人民政府以及食用农产品经营销售企业与人民政府之间的关系。而该体系中被追溯对象是食用农产品的质量安全。

（2）民事法律关系。本文之所以认为食用农产品信息追溯监管体系中存在民事法律关系，是因为该体系不仅涉及监管主体和义务主体，而且涉及消费者的权益保护。对于食用农产品生产、运输、销售主体与消费者之间的关系，两者的权利义务相一致，主要由民事法律规范调整，原因如下。①从市场竞争和立法目的来看，食用农产品信息追溯监管体系的本质应为企业行为。②该法律关系的主体为食用农产品生产、运输、销售方和消费者；客体表现为消费者的人身利益；而法律关系的内容是食用农产品生产、运输或者销售方应按照食用农产品安全标准进行各自的工作，而消费者应按照合同的约定按时付款。双方的权利与义务处于平等地位。在法律规范文件中具体表述为当食用农产品企业与消费者之间因食用农产品的质量安全产生法律纠纷，由于纠纷双方在享有权利和承担义务上具有平等的法律地位，双方则是平等主体，则可适用《中华人民共和国民法典民法典》《中华人民共和国食品安全法》或者地方性法规的相关条款进行裁判。

（3）刑事法律关系。就刑事法律关系的概念而言，当食用农产品产生严重的食品安全事故，社会影响恶劣，行为人实施的行为应受到刑法制裁时，该行为人与国家之间产生刑事法律关系，在食品安全类案例判决中表明，该行为人不限于自然人，但我国目前的司法实践表现出我国对于食用农产品安全的刑事案件所采用的措施为事后追责，而食用农产品信息追溯监管体系的建立是为了事前防范。

1.2.2 食用农产品企业和监管主体的法律地位

无论是中央法规还是地方性法规在某种程度上局限于明确人民政府承担的行政管理职责和权力，而将食用农产品企业作为落实法律规定义务的主体，明确食用农产品企业的责任承担，而并未在其中明确食用农产品的生产、运输及销售方行使救济权的途径和方法。

以《浙江省食用农产品生产主体信用综合监管实施办法》为例，在该地方性法规中主要规定了食用农产品生产主体信用综合监管的概念、监管主体、信息收集平台和评价机制、失信要件以及消除失信的方法，但并未规定若由于监管主体滥用职权使食用农产品企业成为失信企业，该企业如何进行救济。由此可以看出食用农产品信息追溯监管体系中主要侧重于政府监管内容和方法的更新，而忽略了该体系中的重要组成部分，食用农产品企业的权利救济途径。这导致食用农产品生产企业与食用农产品行政监督管理部门之间形成了监督与被监督、管理与被管理的行政法律关系，并且在此种关系中食用农产品生产企业的救济权虽未被明确剥夺，但对于大多数企业而言，无法得知其救济途径，作为监管主体的政府部门也不会主动向各食用农产品生产企业提供法律救济方法，使食用农产品企业的合法权益无法得到应有的保护，从而导致食用农产品企业不愿意主动在本企业设立食用农产品信息追溯监管体系。

1.2.3 食用农产品企业和监管主体之间法律地位的特征

虽然从行政法律关系来看，其本身就具有不对等的性质，但就一般的行政管理的行政诉讼而言，大多数原告能够了解到其权益是法律明确规定赋予其保护的，如前文所述，食用农产品生产企业无法找寻到维护其合法权益的正确法律途径，因为相关法律规范并未明确告知其享有的权利，只列举了若其不履行申请营业许可、实名登记、上传虚假产品质量检测报告等法定义务可能承担的法律责任，就行政行为的合法性和合理性而言，行政机关处于优势地位。例如，《中华人民共和国农产品质量安全法》的第四十三条，该法律依据的原意是保护食用农产品生产企业，但在实际操作中该法律条文对相关的行政管理人员的限制力却不尽如人意。基于此，食用农产品企业的法律地位在食用农产品信息追溯监管体系中始终无法达到人们理想中的样子，即食用农产品企业与相关行政管理部门信息互通、相互配合。除上述中央法规外，各地方性法规也能体现上述观点，成都市农业农村局、成都市市场监督管理局关于印发《成都市试行食用农产品合格证制度实施方案》的通知、安徽省食品药品监管局、安徽省农业委员会关于印发“加强食用农产品产地准出和市场准入衔接试点工作的实施意见”。中央法规与地方性法规中对不同食用农产品的分类、行政管理以及企业行为要求见表1。

表1 中央法规与地方性法规中对不同食用农产品的分类、行政管理以及企业行为要求

2 食用农产品信息追溯监管体系风险分析

食用农产品农业风险来源的含义是农业生产经营主体在生产经营过程中所遇到的导致其生产经营结果不利的影响因素。按风险产生的原因将其分为6类，即道德风险、自然风险、环境风险、经济风险、社会风险以及法律风险。而本文着重于法律风险来源的分析。

2.1 信息追溯监管体系中监管主体及其权利重叠

在食用农产品信息追溯监管体系的实行过程中发现行政管理部门的权责划分存在问题，主要体现在食用农产品信息追溯监管体系中监管主体及其享有权利重叠。

①相关行政部门在进行食用农产品信息追溯监管过程中可能由于信息不对称，导致对同一个责任主体进行多次行政处罚，即对于食用农产品生产而言可能存在“一事二罚”（因同一违法行为承担两次法律责任）的现象。②中央和地方对于食用农产品信息追溯监管制度与信息透明化制度的认识之间存在差异，导致立法存在差别。对于无专业法律知识人士帮助的中小食用农产品生产企业而言，若两者制定的行政规章有矛盾之处，其无法以“上位法优于下位法”之原则来判断其应遵守的规章制度，导致其违反相关的法律法规受到相应的行政处罚。为解决上述现象，各地方也相继出台了符合自己发展的地方性规章。例如，湖北省发布《省市场监管局关于调整食品生产许可管理有关事项的通知》；福建省出台《福建省食品安全信息追溯管理办法》。

2.2 行政监督管理权力分散，协调存在困难

以上海市2020年试行《上海市试行食用农产品合格证制度实施方案》为例，以价格较为波动的猪肉分析存在的问题。国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。但县级以上地方人民政府应加强对生猪屠宰监督管理工作的领导，及时协调、解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题，即饲养猪的管辖权属于县级以上人民政府，屠宰猪的管辖权则属于国务院畜牧兽医行政主管部门。除此之外，根据国务院质检部的政策，食用农产品上市之后的管辖权又属于市场监督管理部门或工商卫生部门。在上述部分中本文简要介绍了我国的食用农产品信息追溯监管体系的概况，相关学者将其概括为“分段监管为主，品种监管为辅”。就《上海市试行食用农产品合格证制度实施方案》而言，我国的信息追溯监管体系分为生产、加工、流通以及消费4个环节，其中生产环节由农业农村部及其下级人民政府的相关部门进行监督管理；加工环节则是由质检部门进行监督管理；流通环节则是由市场监督管理部门管理；消费环节由国家卫生和计划生育委员会管理。由此表现出的情况是《上海市试行食用农产品合格证制度实施方案》未完全解决食用农产品信息追溯内容、追溯哪些信息以及是否需要将全部追溯所得信息进行公开等问题，导致在实行过程中出现行政监督管理权力分散，协调存在困难的情况。

但实际上，食用农产品信息追溯监管体系所要求的是建立一个贯穿生产、加工、流通和消费4个环节、具有连贯性的追溯监管体系，而不是单纯的各司其职。因此部门之间需要信息共享、充分交流沟通。若不能实现多部门的职能协调，对于食用农产品企业而言，其无法准确、高效地维护其合法权益，进而可能导致实现食用农产品信息可追溯化成为一句空话。

2.3 食用农产品信息追溯监管体系信息共享难度大且标准化程度低

食用农产品监督职责的部门应确立和加强食用农产品安全监督以及与其他部门的协作能力。就食用农产品信息追溯监管体系的监管过程来看，我国对于建立食用农产品信息追溯监管体系有一定的认识，但未考虑到我国食用农产品信息共享平台的建设情况。根据欧盟食品安全白皮书和美国的食品药品监督管理局的实施情况得出，实现信息可追溯化监管的前提是信息收集和信息共享。但目前我国食用农产品生产经营企业不配合信息采集、所采集的信息不符合法律要求、我国推广使用的信息采集软件与生产经营企业的系统不兼容等一系列问题，导致我国的食用农产品信息难以实现跨地域分享和查询，从而导致食用农产品生产经营企业在责任承担上可能存在混同。但根据《民法典》中的产品瑕疵或者缺陷责任承担的法律规定，不属于食用农产品生产经营企业的责任，食用农产品生产经营企业可以找负责任的销售者进行追偿，在一定程度上保障了食用农产品生产经营者的合法权益。

2.4 我国食用农产品信息追溯监管体系中的各项信息的真实性不足

湖北省武汉市近期在食用农产品信息追溯监管体系的发展趋势下也要求食用农产品生产经营主体认真填写《武汉市新型农业生产经营主体试行食用农产品合格证制度名录登记表》。除此之外，山东省也有相关政策予以支持，如《关于印发济宁市高质量推进食用农产品合格证制度和济宁礼飨品牌农产品质量安全追溯体系建设实施方案的通知》。在上述文件中均明确规定，行政机关在本行政区域内采取购买服务的方式，使用相关平台进行食用农产品信息追溯监管，但是仍然存在信息不真实或者部分信息缺失等问题，其原因在于食用农产品信息追溯体系中的监管主体对于信息追溯监管平台的掌控力度不够。

我国食用农产品信息追溯监管平台以国家农产品质量安全平台为例，该平台并非为政府直属管理，而是我国相关农业行政部门借助某个技术研发公司的平台掌握食用农产品的信息，进而对食用农产品的信息进行监管和追溯，实施食用农产品信息追溯各环节的参与者上传各自的信息，即大量的数据信息录入，结合我国相关立法和现实情况，目前为止，我国在试行食用农产品信息追溯监管体系的过程中都不同程度地显现出下列问题：①食用农产品的信息录入技术只有少数大企业掌握；②个体生产户未掌握甚至从未了解过该体系制度，于是出现了相关信息填写不准确或者失实的情况。但食用农产品信息追溯监管最基本的是食用农产品的生产、运输、销售记录，只有保证上述信息的真实性以及准确性，才能利用该信息进行责任认定和责任分配，达到解决实际生活中相关法律问题的目的。

3 食用农产品生产经营企业的法律风险防范措施

3.1 完善相关的法律法规，深化政府转型，进一步落实行政管理部门的管理监督职责

食用农产品信息追溯监管体系的完成主要是通过食用农产品生产经营企业来实现的，但就持续发展而言，人民政府对于该体系的作用也不容忽视。食品安全事件已警示相关部门需完善农业的标准、规范检测机构和方式。各食品经营企业认为只要有足够雄厚的资本，即使其产品质量不过关也能通过政府的质量检测，于是出现了多起恶性食品安全事件。因此，我国需通过完善相应的法律法规来规范食用农产品生产经营企业的相关行为。①应统一规范食用农产品信息追溯监管体系中的监管主体，尽量避免监管主体之间的职能混同现象。②更加细化各个环节的监管主体的监管职责。负责管理生产方的行政部门应具体规定该部门管理食用农产品生产过程中的因素，管理运输的相关机关应规范各运输机构的运输信息以及及时更新物件的损坏情况。这也为食用农产品生产经营企业和消费者提供了一道法律防线[4]。

由于食用农产品信息追溯监管体系是一个高度系统性和结构性的结构组织，其运行和管理需要一个统一、协调各环节监管部门工作和促进监管主体和被监管对象相互配合的组织机构。若能实现，食用农产品信息追溯监管体系也能实现人们理想中的全程追溯，而非目前诉说的分段式追溯监管，进而实现食用农产品企业依法进行企业内部管理，政府与食用农产品生产企业相互配合，相互促进，共同完善食用农产品信息追溯监管体系。

3.2 企业自主落实政策，政府配合推广和普及食用农产品安全技术

（1）根据《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，国家支持食用农产品的科学研究和推广先进的食用农产品安全技术，县级以上人民政府应为此安排相应的经费给予支持。就目前我国的食用农产品信息追溯监管的实际情况来看，政府提供技术支持是很有必要的。但从可持续的角度而言，政府应考虑如何解决增加食用农产品信息追溯监管体系中的有效成员、如何实现食用农产品信息披露等问题。

同时，为了解决食用农产品企业对食用农产品信息上传系统不熟悉与上传信息真实性有待提高的问题，可以由人民政府提供技术人员，也可以由食用农产品企业培养相关的技术人员或者为不具备安装该系统条件的企业提供经费支持[5]。除此之外，根据我国目前转变政府职能，建设服务型政府的政策要求，县级以上人民政府或者农业行政管理部门应及时为食用农产品生产经营企业提供技术支持和相关的服务或者对其遇到的困难进行答疑解惑。

（2）食用农产品信息追溯监管体系的本质是企业行为，其运行的依据和规律是市场规律及机制，但就目前我国的食用农产品信息追溯监管体系的实行情况，即食用农产品企业对于建立这样一种信息追溯监管体系并没有自主意识。因此，在这种现实情况下，需要政府为食用农产品企业承担一定的义务。例如，相关法律中所提及的农业行政主管部门应帮助和扶持企业建立食用农产品信息追溯监管体系，但政府真正的身份为监管主体，只有其将监管作为首要任务，食用农产品信息追溯监管体系的质量才能得以保障，否则食用农产品企业只会越来越依赖政府，而不依赖于市场自我调节，其积极性也会随之下降，不利于食用农产品信息追溯体系的长远发展。

（3）根据湖北省武汉市《调整食品生产许可管理有关事项的通知》以及《上海市试行食用农产品合格证制度实施方案》以及两地的实行情况而言，食用农产品信息追溯监管体系的建设缺乏大多数农户的参与，仅靠食用农产品生产经营企业无法完成大量的食用农产品信息录入工作。因此，为解决上述问题，两地政府可以建立激励广大农户的机制，鼓励其自主参与到食用农产品信息追溯体系的建设中，只有当农户感受到自身的合法权益受到了应有的保护，农户们才会相信该项决策的正确性，从而保证食用农产品信息的准确性。

3.3 完善食用农产品产出与上市之间的衔接机制

即使我国目前有多地实施合格证制度，但目前我国对于食用农产品信息追溯监管体系的认识还处于摸索阶段，而且电商的快速发展导致食用农产品跨地域流通更加频繁。但食用农产品信息共享平台的建设进度却未能跟上其发展速度，导致产地准出与市场准入衔接机制不健全，消费者或销售者与生产主体的直接沟通在一定程度上损害了中间商的利益。因此，部分中间商可能选择收购那些未采取合格证制度的产品，这也造成了部分食用农产品生产企业不愿意主动实施食用农产品信息追溯监管系统。因此，安徽省农业委员会印发了加强食用农产品产地准出和市场准入衔接试点工作的实施意见。该意见的总思想为人们应将索证索票制度运用于流通过程中的货物分销和转运的过程中，使食用农产品信息追溯监管体系朝着“有迹可循”的方向发展，让我国食用农产品信息追溯监管体系达到“生产环节有记录、网上信息可查询、质量安全能溯源”的理想目标。