行政事业单位全面预算管理与内部控制建设

王明英

近年来我国社会经济稳速发展，企事业单位財务管理机制也得以不断更新完善，比如行政事业单位全面预算管理与内部控制建设持续向精细化方向推进，但与此同时这个过程中由于所涉及各项专业知识点较多，实践期间频繁受到各种因素影响，导致行政事业单位全面预算管理与内部控制建设难度不断提高，这也一定程度上对行政事业单位平稳运营发展产生明显阻碍。

从宏观视角来看，行政事业单位本质在于代表国家履行行政管理与社会公益服务，保障社会形态始终处于稳定发展状态，以此彰显其社会管理及服务效能。行政事业单位的改革发展趋势是建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开、建立职能科学、结构优化、廉洁高效，人民满意的服务型政府。因此行政事业单位必须不断加强内部控制建设，这是贯彻与执行内部控制规范相关法律法规的需要;是推动单位履职尽责，完成年度工作目标的双效抓手;是提高单位内部管理水平的有效方法;是提高单位公共服务效率的重要保障;是预防权力腐败的重要基础性制度;是为单位领导履职中保驾护航、稳健前行的防火墙。尤其在财务层面，做好全面预算管理与内部控制建设工作便显得极为必要，这也是其能够树立良好社会形象，充分发挥自身价值作用的先决条件。

全面预算管理的定义：是指预算单位为了实现既定目标，通过编制预算、内部控制、绩效目标考核所进行的一系列财务管理活动。贯穿于单位预算编制和执行全过程、全方位及全员参与的预算管理。

内部控制的定义：是单位为实现控制目标，通过制定制度，实施措施和执行程序对经济活动的风险进行防范和管控。内控建设工作是以预算管理为主线，以资金管理为核心，以制度建设为抓手的一项动态系统工程。

一、明确行政事业单位全面预算管理与内部控制的具体联系

（一）两者具备一定的交互性和融合性

行政事业单位依托于企业而运行，参与社会事务管理是行政事业单位职责的直观体现，结合实际来看，行政事业单位全面预算管理与内部控制本身有着较为紧密的联系。行政事业单位全面预算旨在全方位进行预算评估，比如通过对区域环境指标等各方面分项的控制，以促进行政事业单位运营发展状态始终处于预期计划内，使此期间可能出现的问题风险发生率得到有效控制。与此同时，科学合理的行政事业单位全面预算工作也有助于内部控制的顺利开展;需要明确的是内部控制由内部环境生态、控制活动内容、实践监督、风险预估评判、信息交流等因素组成，而全面预算工作推进过程，往往会涉及甚至覆盖构成内部控制的各分项因素，所以行政事业单位全面预算管理与内部控制，两者具备一定的交互性和融合性。具体到实践环节，行政事业单位全面预算管理与内部控制建设，必须在了解其内容特质的前提下，综合考量、多元分析，方能保障行政事业单位全面预算管理与内部控制建设效果达到预期要求。

（二）全面预算管理是内部控制成型实施的基础

行政事业单位全面预算管理从现实层面着手而言，其模式有明显的精细化集成特质，实践过程旨在将与行政事业单位区域内相关的各类管理工作进行整合汇总，并理清不同管理分项之间的逻辑关系，以此形成提前预估、管控甚至考核的作业形态，确保行政事业单位资金、业务、信息数据能够充分集成，之后对不同资源结合实际情况做优化配置布控。由此可见，全面预算管理也可看作是内部控制得以成型实施的基础，换言之，行政事业单位全面预算管理过程，也是实现内部控制建设的过程。需要注意的是，虽然行政事业单位全面预算管理与内部控制联系密切，但具体到实践阶段，两者所覆盖各类专业知识节点有着比较显著的复杂性、广泛性特点，任意环节出现问题，都会导致行政事业单位全面预算管理与内部控制建设效果大打折扣。

二、目前行政事业单位全面预算管理与内部控制建设存在的问题

（一）相关管理人员重视度不够

目前我国行政事业单位全面预算管理与内部控制建设存在问题相对较为典型。比如部分行政事业单位管理从业者，对全面预算管理以及内部控制存在认知不足、重视度不够的现象，无法理清内部控制的内涵特质，尤其一些管理人员传统观念传统守旧，对新时期行政事业单位内部控制建设理念、方向、现实意义不明晰，继而在行政事业单位全面预算管理与内部控制建设过程中完全形式化作业，最终出现各种腐败等现象，不仅直接危及国家利益，更会对行政事业单位形象产生十分负面的影响。

（二）制度体系存在一定缺陷性

行政事业单位全面预算管理与内部控制建设相关制度体系存在一定缺陷性，比如记账凭证填写期间，针对业务类型未做精准划分，不同经纪业务混合标记在同一凭证内，且未标明原始凭证数目，一人负责多项业务，导致固定岗位负责人身兼数职，随时间推移，内部违规现象便会逐渐变得不可预控。票据方面，行政事业单位进行相应管理过程中，对财政票据、自购票据、自印票据等未作实时整合分类，加之行政事业单位本身使用票据基本用于非税收入收取，因此就会造成票据管理难达预期的状况发生。除此之外，在核算过程，行政单位多有核算不到位、不规范现象，部分行政事业单位未能将常规经费和专项经费做合理区分，两者界限不明，去向不知，尤其部分单位甚至存在虚列转款行为，由此所引发的结果即行政事业单位年终结余账户会存在虚增、虚减等问题。

（三）财政监督执行效果相对偏弱

财政监督执行效果相对偏弱也是目前行政事业单位全面预算管理与内部控制建设存在的问题之一。就目前现实情况而言，我国在行政事业单位内部控制方面法律法规监督体系层面仍然有一定空白，不同部门主体间监督协调权责划分不够明确，导致内部监督很难充分发挥自身实质性价值作用。而外部监督虽然是以相关主管部门主导落实，但也有为了谋求自身经济利益，对管辖区单位予以变相保护，造成实际监督效益大打折扣。尤其相关财政乃至审计部，普遍将任务重点对焦在预算资金使用情况等方面，无法对单位实际情况做实时常态化监督反馈，最终便会出现事前、事中监督不到位、事后整改不合格的情况，随时间推移各类违规现象层出不穷，行政事业单位全面预算管理与内部控制建设工作推进过程亦会因此而变得举步维艰。

三、行政事业单位全面预算管理与内部控制建设策略

（一）科学把控内部控制建设指标内容

针对行政事业单位全面预算管理与内部控制建设策略，实践期间，必须从科学把控内部控制建设指标内容层面做起。行政事业单位管理过程也是其内部决策、相关利益者多方参与管理的过程，所以行政事业单位全面预算管理与内部控制建设时，应围绕实际情况合理划定不同部门人员权益职责，突出预算管理专项团队所负责内容范围。比如确立预算管理委员会，明确该组织在全面预算管理期间的主体地位，使之职能可以得到充分发挥，并在此基础上划定预算管理职能组，职能组成员负责处理日常管理事务，委员会成员按照相关标准要求审查下级部门提供各种预算方案，并积极协调优化预算内容，最终汇总成最佳预算计划方案。各类预算责任个体专注自身职责同时厘清组织部门管理规章和工作目标，進一步提升编制预算科学合理性。预算控制执行过程，将预算控制实现纳入责任考核中，内部审计必须独立于行政事业单位之外，以此使预算结果评价公正性、专业性可以得到保障，相应行政事业单位决策方可直接对内部审计做直接管理，围绕审计所得最终结果，来达到有效激励预算控制责任主体的目的。

（二）建立健全的全面预算目标机制促进内控体系的成型

建立健全行政事业单位全面预算目标机制加速内部控制体系的成型。实践期间，按照将全面预算目标主体做行政事业单位战略重心和终极目标融合体现的设置，量化各类经济指标，并对非经济指标予以全面整合分析，在此基础上因地制宜地综合考量内部区域环境因素和外部环境信息，划定预算规划内容、方向，最大限度减低甚至规避原则性错误等问题风险。需要注意的是目标机制必须突出合理、专业特质，一旦目标设置过高，实现难度过大，无法开展或者中途失败，必然会对相应作业队伍自信心、积极性产生较大打击，后续工作推进也会受到较大影响。而目标设置过低，激励性便很难体现。所以在目标设置时，必须采取阶段性引导，并突出多位面配合、相互协作等特性，比如行政事业单位计划年度预算时，可先将计划做分层注解，后依据部门情况逐项下发，将计划内容落实到每个员工个体上，经济指标以及非经济指标需具备两者交互促进的属性，以此制定全面预算目标机制，再将全面预算目标和内部控制目标进行联合维系，保障施行过程，局部目标与整体目标始终有明显的一致性，从而为行政事业单位全面预算管理与内部控制建设工作的顺利推进提供有力参考依据。

（三）设置专业完整的全面预算考核激励方案加大监督落实力度

设置专业完整的全面预算考核激励方案并加大监督落实力度。行政事业单位全面预算管理需搭配与之对应的奖惩体系和绩效考核机制，这是确保全面预算管理工作得以全方位落到实处的必要依据。比如在考核内容接入考核预算实行信息、年终决算情况、奖惩体系落实效果、全面预算实行期间出现损失乃至不良影响等，以此划定不同责任个体，对表现良好的个人和部门予以物质奖励、精神奖励，促进不同预算主体参与预算控制的积极性。同时针对全面预算实行期间出现的损失及不良影响，则要按照严肃追究责任到个人的原则予以惩治。最终为行政事业单位全面预算管理工作，形成可持续发展模式，创造良好环境。

（四）做好全程动态预算监控同时加强内部控制信息沟通效率

做好全程动态预算监控同时加强内部控制信息沟通效率，时刻关注预算方案落实进度和目标实现情况，分析内外部环境条件变化数据，行政事业单位必须以此为中心，布控专业通畅的信息沟通系统。比如明确不同员工必须按照自身在相应预算控制中所扮演角色，实地采取加工各项信息，借助书面、网络、口头等渠道，实现全程动态预算监控同时不断加强内部控制信息沟通效率的效果。虽然现阶段，信息时代大背景下，各种现代化网络媒介所构成的信息系统已经成为各行业领域的常态化应用工具，但也不能忽略会议、文件、口头交流的必要性和便捷性，某些情况下传统沟通交流方式也有其不可替代性，以此逐渐形成多元的信息共享互通模式，所以相应单位负责人必须结合实际推行各类信息沟通渠道，并和下级员工搞好关系，营造高效办公、愉悦作业的环境氛围，打通行政事业单位内部各级部门沟通路线，在此基础上进一步加固单位主体与外部的沟通时效性，获取能够和强化内部控制功能有益的重要信息，第一时间掌握单位所面临风险和潜在隐患，从而快速给出针对性解决处理方案，最终达到切实提高行政事业单位内部控制水平的目的。

结 语

通过对行政事业单位全面预算管理与内部控制分析，可以看出目前我国行政事业单位全面预算管理与内部控制建设存在问题，主要表现为相关管理人员重视度不够、制度体系存在一定缺陷性、财政监督执行效果相对偏弱，因此在实践期间，则要从科学把控内部控制建设指标内容、建立健全的全面预算目标机制促进内控体系的成型、设置专业完整的全面预算考核激励方案加大监督落实力度、做好全程动态预算监控同时加强内部控制信息沟通效率等层面入手，才能保障行政事业单位全面预算管理与内部控制建设效果完全达到预期要求，这也是现阶段我国行政事业单位得以平稳运行，逐渐形成可持续发展模式的关键路径。