“一带一路”背景下中埃产能合作的新形势及应对

郭晓莹　刘星雨

摘 要：国际产能合作是共建“一带一路”的重要内容。埃及贯通东西、连接亚非，拥有独特的地缘战略地位，在阿拉伯世界和伊斯兰世界具有重要的地位与影响力，是中国“一带一路”建设和国际产能合作的重要伙伴。中国与埃及在产能合作领域的战略高度契合，中埃两国在产能合作领域前景广阔。同时，中埃产能合作也面临着埃及国内政局不稳、埃及营商环境有待改善、埃及与中国产业链体系相对分离等阻滞因素。基于此，应该通过加强战略对接、建立风险防范机制、强化产业园区建设等路径推进互利共赢的中埃产能合作。

关键词：国际产能合作;“一带一路”;埃及;新形势

埃及地处欧亚非三大洲的交通要冲，具有优越的地缘战略地位，在中东地区、阿拉伯世界、伊斯兰世界、非洲世界都拥有重要的影响力。中埃两国间的关系源远流长，2000多年前，埃及就是中国古丝绸之路上的重要贸易伙伴。如今，埃及更是共建“一带一路”的重要支点国家。“一带一路”倡议与埃及的“振兴计划”、“2030愿景”等发展战略在许多领域高度契合，为深化中埃合作提供了历史性机遇。

國际产能合作主要是指围绕产能区位移动的国际合作。“一带一路”倡议所倡导的“五通”为中国过剩产能的输出和国际产能合作奠定了重要的政策基础。埃及处在加快工业化发展进程的阶段，对基础设施建设、制造能力提升具有巨大需求，中国与埃及开展产能合作，实现产能对接、优势互补，既有助于加快埃及工业化进程，也有利于中国产业转型升级，使双方互利共赢。

一、中埃产能合作的现状

（一）顶层设计引领合作发展

顶层设计是产能合作的重要保障，有助于扫除合作中的政策障碍，提供必要的政府支持。习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上强调将“一带一路”倡议同各国发展战略对接。埃及政府明确表示支持中国的“一带一路”倡议，并同意在该倡议框架下加强合作。塞西总统多次明确表示“愿参与‘一带一路框架下有关合作”“将自身发展规划同‘一带一路倡议进行对接，深化广泛领域合作”。

中埃双方高层互访频繁，助力顶层设计落地。塞西总统于2014年12月、2015年9月、2019年4月三次访华。2015年9月塞西总统访华期间，中埃两国将双边关系提升为全面战略伙伴关系，在此期间还签署了《中埃产能合作框架协议》，中埃产能合作机制正式确立。2016年1月，习近平主席访问埃及期间，中埃签订《关于加强两国全面战略伙伴关系五年实施纲要》，为双边关系未来5年发展做出了顶层设计和规划。《纲要》提出双方应务实启动产能合作机制，中方愿帮助埃方建设真正提振经济的产能项目。

中埃产能合作机制确立以来，双方通过产能合作工作组会议、部长级会议商讨确定不同批次的合作重点项目清单，为推动两国产能合作发展发挥重大作用。在此机制的助推下，中埃双方已在电力、交通、工业、新首都建设等领域的产能合作取得积极成果，此后将在电动汽车、光伏、纺织等产业继续深化合作。

（二）合作领域不断深化拓展

基础设施建设合作稳步推进。中国与埃及在交通、电力等基础设施建设领域推进合作，建设新首都中央商务区、升级改造埃及国家电网500千伏输电工程、埃及斋月十日城轻轨项目等都是中埃合作的重点工程项目。在铁路建设方面，中国与埃及产能合作首批重点项目清单15个项目中即包含5个铁路项目。中国中铁-中航国际联合体参与建设的斋月十日城轻轨项目是其中重点项目之一，该条轻轨将连接埃及首都开罗及其东部工业基础较好的斋月十日城，同时连接开罗东约45公里的新行政首都。在港口建设方面，埃及海岸线绵长，港口众多，港口建设对埃及的进出口贸易影响巨大。中国港湾工程有限责任公司完成的塞得东港二期集装箱码头项目是其在埃及的第一个港口工程建设合同。此后中港公司继续参与红海阿达比亚港干散货码头项目、苏哈纳港和杜米亚特港港口扩建工程。在电力方面，埃及在电力输出方面存在缺口，能源短缺严重制约了经济的发展。中国国家电网公司参与建设的埃及EETC500千伏输电线路项目目前已完工，是中埃电力合作的典范。作为埃及规模最大的输电线路工程，该项目的建成会提升尼罗河三角洲以南地区的电力输出能力，有效推动埃及电力能源的合理利用。

传统产业合作收效显著。在中国面临产能过剩问题的水泥、钢铁、玻璃等传统建材产业在埃及焕发新的生机。在“一带一路”倡议的指引下，大量中国企业入驻埃及，提升我国企业在国际产能合作中的新优势，促进中埃经济的融合发展。巨石埃及玻璃纤维股份有限公司年产20万吨玻璃纤维的生产基地在苏伊士合作区建成投产，带动埃及的玻璃纤维产业飞速发展。成都建筑材料工业设计研究院有限公司在埃及贝尼苏夫（Beni Suef）建设的六条水泥生产线规模大、技术水平高。目前成都院还与武安新峰公司签约“一带一路”新峰埃及钢铁项目，在埃及苏伊士经济特区苏哈纳工业园区建设炼钢厂，年产量将达200万吨。

新兴产业合作潜力巨大。随着产能合作的推进，在信息通讯、航空航天、新能源等高技术领域的合作将进一步拓展中国与埃及产能合作的广度。埃及政府重视数字化建设，中国在数字经济发展方面的经验有利于推动双方在数字经济领域的合作。华为公司在人工智能、信息通信技术人才培养、智能电网建设等多个领域与埃及展开了深入合作。在航空领域，中国援助埃及卫星总装集成测试中心和二号卫星项目，提升了埃及卫星自主研发能力，埃及的航天基础设施得到升级。在新能源方面，埃及《2035年综合可持续能源战略》中对能源结构的调整提出要求，埃及在可再生能源发展方面的需求为中埃能源合作提供了新机遇。中国与埃及在光伏产业领域开展多项合作，中国企业参与建设本班光伏产业园光伏发电项目以及500兆瓦分布式光伏电站项目，推进双方可再生能源发展的合作机会。未来高新技术领域合作有望成为中埃产能合作新的闪光点。

（三）中埃苏伊士经贸合作区成为产业园区合作的典范

共建产业园区是国际产能合作的重要途径之一。中国埃及苏伊士经贸合作区属于“苏伊士运河走廊经济带”规划，是中埃产能合作中的標志性项目，是中埃产能合作的一个有效平台，也是“一带一路”倡议与埃及“振兴计划”战略对接的典范。中埃苏伊士经贸合作区在本土开发区经验的基础上带领开发区“走出去”，成为了中国企业投资埃及的重要平台。苏伊士运河经贸合作区由中非泰达投资股份公司建设管理，是以出口加工、先进制造、现代仓储物流为主导的综合性经济区，入驻合作区的中国企业可以享受到优质的配套政策，“起步区”设有新型建材、高低压电器、石油装备、机械制造、纺织服装等五大产业。2016年开始建设的苏伊士经贸合作区二期“扩展区”占地6平方公里，汽车制造、电子、化工、建材、制药等高技术产业企业入驻将会为埃及创造大量的就业机会，助推埃及经济社会发展。截至2019年底，合作区的入驻企业已有85家，实际投资额超过10亿美元，累计销售额超过17亿美元，上缴东道国税费超1亿美元，直接解决就业约4000人，带动就业4万人。可以说，苏伊士经贸合作区是中埃双边合作共赢的典范，既为中国企业走出去，实现产业升级搭建了平台，也为埃及产业升级、增加税收、解决就业等发挥了重要作用。

二、“一带一路”背景下中埃产能合作的新机遇

（一）中国与埃及在国际产能合作方面的发展战略相契合

从中国方面来看，加强产能合作是“一带一路”倡议下中国与阿拉伯国家、非洲国家开展经济合作的重要内容。2015年国务院发布的《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》提出“推进国际产能和装备制造合作，是推动新一轮高水平对外开放、增加国际竞争优势的重要内容，有利于实施‘一带一路等重大战略”。2016年中国政府发布的《中国对阿拉伯国家政策文件》中明确提出“对接中国产能优势和阿拉伯国家需求，与阿拉伯国家开展产能合作，支持阿拉伯国家工业化进程。”2018年发布的《中非合作论坛—北京行动计划（2019-2021年）》将“产业对接与产能合作”作为中非经济合作的重要内容。 2021年，中国政府发布了《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，明确提出“深化国际产能合作，构筑互利共赢的产业链供应链合作体系，扩大双向贸易和投资。”

从埃及方面来看，2014年埃及政府发布“振兴计划”，旨在通过实行经济刺激计划推动经济发展、维护国内政治稳定，实现国家发展和民族振兴。在“振兴计划”框架下，埃及启动了苏伊士运河走廊开发计划等多项投资建设计划。2016年，埃及政府出台了“埃及2030愿景”，以“全面可持续发展”和“区域均衡发展”为原则，明确设定了制造业发展目标，致力于通过国家的投入和制度的革新，创造有利于制造业发展的“外部性”条件。

中国“一带一路”倡议和“纲要”与埃及“振兴计划”、“2030愿景”等发展战略在目标、宗旨等方面高度契合，为双方开展产能合作指明了方向。2015年，中埃签署了《中埃产能合作框架协议》，确立了中埃产能合作机制。2016年，中埃签署了《关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设谅解备忘录》和《中国与埃及关于加强两国全面战略合作伙伴关系的五年实施纲要》，再次强调“应务实启动产能合作机制，中方愿帮助埃方建设能够真正提振经济的产能项目”。

（二）埃及具有开展产能合作的强烈意愿

“阿拉伯之春”带来的动荡对埃及的国民经济造成了严重冲击，塞西总统掌权以后的一系列举措逐步清除了一·二五革命以来的动荡因素，在打击恐怖主义和极端势力、消减社会族群间分歧上显现成效，维护了埃及社会的稳定。在政权稳固之后，塞西又在经济领域进行了改革。在金融领域，放开埃磅兑美元的汇率以恢复外商对埃及的信心，并向各国政府和国际组织寻求贷款;在财政领域，增加财政收入，削减政府开支;在基础设施建设领域，通过建设项目提供就业，缓解就业压力;在能源领域，建设电厂，吸引外国投资进入油气领域;在制度管理上，修改完善法律并改善投资环境，陆续出台新投资法、新公司法和破产法等法律法规。

加快工业化发展是埃及解决一系列经济与社会问题的必由之路，能促进其经济发展，解决就业问题，尤其是青年失业率居高不下的问题，因此埃及拥有同中国开展产能合作的强烈意愿。埃及的整体工业国际竞争力相对较弱，但拥有资源、劳动力、市场等方面的独特优势，工业化、城市化进程正在加速，对资金、技术、生产能力的需求巨大，这为中埃开展产能合作提供了潜在的良好机遇。

（三）中国具有开展产能合作的独特优势

首先，中国拥有大量优势产能，为开展产能合作奠定了产业基础。中国在产能合作中既可推进钢铁、水泥、玻璃等传统产业的产能合作，也能在多晶硅、光伏电池、风电设备等新兴产业的产能合作上大展宏图，还可以开展铁路、公路、电信等领域的互联互通。中国与埃及开展产能合作，可以带动中国铁路、电网、通讯等行业的相关技术和标准“走出去”，提升中国在全球产业链和价值链中的地位。比如，中国电力技术装备有限公司建设的埃及EETC500千伏主干网升级输电工程，首次在埃及使用中国电网标准。中国中铁和中航国际承揽的埃及斋月十日城轻轨项目，将带动一批中国技术装备、中国轨道交通信号系统走入埃及。

其次，“走出去”战略引导下的产业转移给中国传统产业产能过剩带来双赢的中国解决方案。随着中国经济快速发展，制造业生产能力不断增强，钢铁、水泥、玻璃等传统行业中出现了严重的产能过剩问题。此外，中国的劳动力成本不断攀升，许多劳动密集型产业逐渐丧失了比较优势。将优势产能向国外转移是解决产能过剩问题的双赢方案。一方面解决国内产能过剩的问题，促进中国产业升级;另一方面加快承接国本土的工业化进程，增加就业，实现互利共赢。

综上所述，中埃双方在发展战略上的高度契合，埃及开展产能合作的强烈愿望以及中国大力推动国际产能合作，对中埃推进互利共赢的产能合作是一次历史性的机遇。

三、“一带一路”背景下中埃产能合作面临的挑战

（一）埃及国内存在政治和安全风险

首先，埃及仍存在政局动蕩的政治风险。在2011年初，埃及政权变动初期，社会动荡频繁，每一次政权变更都伴随着长时间的游行示威、暴力骚乱、抗议罢工等事件。社会冲突和暴力破坏行为给国家经济带来损失，也让埃及的社会局势混乱不堪，严重影响社会稳定。塞西上台后，采取强硬措施消除了一些社会不安定因素，使得社会局势有所好转，但在政局长期稳定、政策连续性等方面仍然存在不稳定性。此外，暴力恐怖袭击事件在埃及国内仍不时发生。埃及境内存在着“基地”组织分支和“伊斯兰国”西奈分支等各种极端组织，这些极端分子不断在埃及本土制造恐怖袭击事件。在这种形势下，投资的风险系数较大，安全成本也较高。比如，2017年4月，埃及坦塔市和亚历山大市遭“伊斯兰国”自杀式爆炸袭击，造成47人死亡。

（二）埃及国内的营商环境有待改善

尽管埃及政局趋稳，经济逐步回升，塞西政府也出台了《新投资法》等改善埃及营商环境，但埃及国内营商环境目前仍处于全球较低水平，根据世界银行发布的《2020营商环境报告》，埃及在全球190个国家中位列第114位。埃及营商环境的主要问题包括法律体系缺乏稳定性，跨境贸易便利度较差，合同执行力度差，汇率波动、外汇短缺，对外国企业进入埃及市场限制过多等。

埃及目前的经济发展面临挑战，一方面埃及实体经济根基薄弱，缺乏主体产业。埃及的产业结构以服务业为主，工业在GDP中的占比较低。原本在埃及较为强势的棉纺业因其未能适应新技术发展与国际棉业竞争趋势而一蹶不振，无法支撑其工业发展前进需求。实体经济振兴的乏力使得埃及经济难以摆脱脆弱性，无法创造足够的就业机会，大量的工业品和粮食依靠进口，对外界的依赖性较强，必然无法成为国际经济体系中的主导角色。另一方面，军队对未来经济发展存在的阻碍也构成潜在的威胁。军方在埃及应对经济危机时，在恢复国家政治秩序、铺平经济发展道路方面做出了重要贡献，使得埃及经济免于因经济危机发生崩溃。军人出身的塞西上台后，军方在经济活动中发挥的作用进一步增强。但是在推动发展的同时，军队对经济发展的负面作用也凸显出来。军队企业与政府的特殊关系，成本低廉的军方产品具备的巨大价格优势使得军方企业处于明显强势地位，这显然给中小企业和私营企业的发展带来了压力。

（三）中埃产业链体系相对分离

中国与埃及价值链地位指数相差较大，其产业关联性相对较弱，在产业转移梯度上并不具有优先级地位。中国对埃及出口的商品以工业制成品为主，埃及从中国进口的服装和机电产品等工业制成品也主要以最终形态工业制成品形式进入埃及市场。根据联合国商品贸易统计数据库（UNCOMTRADE）的数据，埃及的中间形态工业制成品贸易中，乌克兰、沙特阿拉伯、欧盟国家等欧洲、西亚国家占比较多，这些国家在埃及市场中间形态工业制成品的竞争力明显强于中国，而西亚、欧洲国家与埃及的地理位置相距较近，产业链联系也更为紧密。中埃产业链体系相对分离，在产业关联上相较而言不具备优势，意味着中国企业在埃及将面临产业环境陌生、资源条件利用困难的障碍。

总的来说，虽然埃及的整体经济增长、投资环境向好发展，但仍然存在很多环境和制度因素造成的阻碍，对外部投资的吸引力大打折扣。而中埃的价值链位置差异表明两国的产业转移具有一定的难度，地理因素导致的中埃产业链相距较远使得中埃在推进产能合作上国际竞争优势减弱，中埃在产能合作上仍面临诸多困难。

四、应对策略

（一）进一步加强战略对接，探索中埃产能合作新模式

埃及的地理区位、资源优势与发展需求为中埃产能合作构建起良好基础，近年来埃及在改善营商环境、提升外资吸引能力上加大投入，加之中国与埃及的优势互补，双方高度契合的发展战略，中国与埃及在推进产能合作，实现互利共赢方面前景广阔。因此，进一步对接埃及的战略布局，提升我国产能合作的国际竞争优势对中埃产能合作稳固发展迈进十分重要。应充分利用两国现有合作机制，与产能合作协同配合，在合作中关注东道国需求，在互利共赢的原则下持续推进。推动中埃经贸联委会机制与产能合作的协同配合，在中国国际进口博览会、中非经贸博览会以及中国埃及经贸合作研讨会的新实践新探索新模式下，以增进产能合作促进双边贸易平衡发展。中国与埃及的价值链差异导致中埃产能合作在优先级上不具备完全优势，要提升中国对埃及产能合作与其他国家间的竞争优势，中国应秉承助推东道国工业化进程和当地发展的合作理念，在双赢模式导向下增进自身国际产能合作的影响力。

（二）建立风险防范机制，提高中埃产能合作的稳定性

首先，建立政府层面的风险预警与防范机制。通过政府间投资协定的达成，加强中埃投资安全合作建设，对中资企业在埃及的投资待遇、争端解决等问题进行规范，对中国企业在埃及投资可能面临的政治、经济、安全风险进行预判和规避。增进中资企业在埃及的合法权益保护，提升对产能合作风险的安全防范能力。针对埃及可能存在的社会安全风险，通过国内安保企业的培养和使用降低安全投入成本，提升安保力量供应，为中国投资者在埃及的生存发展提供有力保障。其次，通过引入第三方参与中埃产能合作共担风险。一方面可以通过与国际组织的合作，利用其识别和评价项目风险的经验，降低风险，提高风险管控能力。另一方面，可与沙特、法国等国家在埃及开展第三方产能合作，利用第三方国家在资本、技术、经营等方面的优势，降低合作风险，实现优势互补，推动形成利益共同体。

（三）强化产业园区建设，形成产业集群式发展

产业集群式发展有助于将潜在的比较优势转换成现实竞争力，推动工业化进程。应加强经贸合作园区建设，落实配套服务保障体系，为中资企业在园区的长足发展提供便利。中国对埃及的产能合作不是仅仅单一的产业转移，而是依凭工业园区建设进行产业集合，与“一带一路”倡议的“五通”相结合，拉动产业集群发展，带动埃及当地相关产业发展的同时提供大量就业机会，推动经济增长和工业化进程。埃及苏伊士经贸合作区是中埃产能合作取得成就的重点合作项目，完善教育、医疗、培训等基础设施和配套服务设施建设对园内企业的发展运行不可或缺，在面对园区建设的重大问题上发挥政府间合作机制作用，给予政策层面支持，利于帮助园区企业有效解决难题。此外，除了苏伊士经贸合作区外，中国企业也可以选择埃及萨达特工业园等其他国家级工业园进行投资，以借助埃及已有的产业集群组织，形成产业集聚效应。这些地区人口密度相对较高，具有一定的产业基础，更有助于利用埃及“人口红利”优势及其潜在的巨大市场。

五、结语

埃及政府提出的“2030愿景”及“苏伊士运河走廊开发”发展战略与“一带一路”倡议高度契合，为中埃两国深度产能合作奠定了坚实的基础。随着埃及的全方位发展和中埃产能合作的稳步推进，中埃两国在基础设施和城市建设等传统领域多点开花，硕果累累，同时可再生能源、高端技术制造、医疗医药、信息通信和航天等领域点亮中埃投资产能合作的新空间，成为中国资金、技术和发展经验优势与埃及良好的地理位置及人口红利的完美对接，展示了双方企业未来共商合作、共享发展的良好机遇。

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