中国在国际能源治理中的地位与作用

【摘要】国际能源治理正在经历去政治化、去意识形态化和去政府化的深刻变革，全球能源市场的规范性建设初具成效，国际合作水平不断提升。各国政府、政府部门及亚国家的政府当局和各类政府间、非政府间国际能源组织是目前国际能源治理的主体。中国在全球能源格局中至关重要的地位赋予了自身雄厚的能源实力。中国开始构建本国全球能源战略，更积极地参与全球能源治理。一方面，中國积极拓展与IEA、国际能源论坛等已有机制的合作，另一方面，通过创建以“一带一路”能源合作伙伴关系和以GEIDCO为代表的一系列新的国际机制，积极为全球能源治理贡献“中国方案”。

【关键词】国际能源治理  国际能源秩序  能源转型  能源合作

【中图分类号】F416.2                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.13.003

进入21世纪，随着世界能源形势的变化，各国参与的国际治理行动明显增多，参与的多、双边能源合作呈现快速增长态势。世界上主要的能源生产国、消费国以及国际能源组织相互交流合作的关系日益密切，希冀通过能源合作和气候变化谈判，不断扩大自身在国际能源市场和应对气候变化领域的影响力和话语权。因此，国际能源组织在国际能源规则、规章的制定、引导方面具有极大的影响力。20世纪90年代以来，中国经济的飞速发展改变了中国的能源供需状况，中国能源对外依存度持续上升，基本自给自足的能源供需模式不复存在。有关资料显示，进入21世纪以来，中国的原油进口以每年18%的速度同比递增。[1]2020年，中国石油依存度超过57%，已成为全球最大的能源生产国、消费国、油气进口国和可再生能源产品的出口国。中国能源供应结构的转变让中国的能源安全问题越发突出，能源安全已经成为中国国家安全战略中事关全局的战略性问题，也为中国带来如何参与并引领全球能源低碳转型的需求与考量，而积极参与国际能源治理是事关中国能源安全、统筹发展与安全的重要战略选择。

国际能源治理的概念界定及内涵

20世纪90年代，随着冷战的结束、全球化进程的加速，各种全球性问题的解决已突破单一国家的界限和范围，需要国家和各非国家行为体共同作用，“全球治理”理论便应运而生。[2]所谓全球治理是指，国际社会各行为体通过具有约束力的国际规制解决全球性公共事务，以建立或维持正常的国际政治经济秩序。[3]在“全球治理”概念的基础上，可以将“国际能源治理”定义为“对国际社会各行为主体通过具有约束力或法律基础的国际规则解决国际能源政治及经济事务的行为方式”。[4]

具体来说，“国际能源治理”在四个方面具备一些最基本的特征：第一，作为全球治理的一部分，国际能源治理是在全球治理的基础上产生的概念，而非以各个经济体的政府权威授权为基础;第二，国际能源治理的行为体类型多样，多元化特征明显，是一个囊括了一系列相关的位于不同层次的行为体及其行为的较为复杂的系统;第三，在国际能源治理议程中，参与、协调和谈判是各行为体主要的行为方式，且治理行为中的基本程序原则受到格外重视;第四，国际能源治理离不开国际能源秩序，而国际能源秩序则涵盖了各个阶段的世界能源政治与经济的常规化安排，既包括客观环境带来的基础性安排，也包括主观建构的程序化安排。

“国际能源治理”包括五项核心要素：第一，在价值观上，国际能源治理追求在全球范围内实现能源良治，而不受国境线、民族、宗教、意识形态以及经济发展水平的限制;第二，在规则上，用以调节国际能源关系和规范国际能源秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议和程序等都属于国际能源治理的规则;第三，在主体上，国际能源治理的主体既包括以国家和亚国家为中心的各国政府及其有关部门，也包括数量众多、形式多样的政府或非政府间从事国际能源治理工作的国际组织，如国际能源机构（IEA）、石油输出国组织（OPEC）、世界能源理事会（WEC）、能源宪章（EC）和国际能源论坛（IEF）等;第四，国际能源治理既有全球性的合作机制，也有很多区域机制，前者以联合国、国际能源论坛等为代表，后者以东盟与中日韩（10+3）、上海合作组织等为代表;第五，国际能源治理的主要经济协调手段包括能源现货市场和能源期货市场。

根据参与治理的行为体在治理活动中的特点及其在国际体系中定位的差异性，“国际能源治理”有以下三种基本模式：一是“国家中心治理模式”，这一模式把主权国家视为能源治理中的核心行为体，主权国家出于相互之间共同关切，谋求共同利益的目的，通过协商谈判进行协调，达成合作，通过构建国际协议，制定治理规则等方式来应对能源治理中的现实问题。二是“有限领域治理模式”，这一模式聚焦于主要的国际能源治理机制，这些组织在自身的主要关注领域（如能源供应、能源消费、可再生能源、环境可持续性等）发挥专业性优势进行治理活动，促成其机制内的行为体之间的沟通合作，实现共同利益。三是“网络治理模式”，从事能源治理的非政府组织是这种治理模式的主角，现存的一系列相关非政府组织已经形成密切的跨组织能源关系网络，它们围绕特定的治理问题，基于互信互利的原则，协调各个目标和偏好明显不同的行为体的策略，以促成能源治理合作。

国际能源秩序的发展现状

国际能源治理的基础是国际能源秩序，是指各国能够在一定程度上超越传统的能源地缘政治观，回到能源最初的经济属性，强调其商品性，将其更多地纳入全球市场，由全球性协调机制来保障全球能源安全，是各国能源利益相互碰撞、相互平衡的产物。现行国际能源秩序具有双重性：一方面，国际能源秩序有着较强的不公正和不平等性。美国等发达国家依靠政治、经济和军事的整体实力，以及在投资、金融、技术和运输等领域的综合优势，对国际能源秩序的形成和发展施加重大影响，保持其对国际能源领域“游戏规则”制定与修改的重大话语权。另一方面，国际能源秩序有着强烈的趋同性，这是指在能源问题全球化过程中，世界各国为维护能源安全共同努力的结果，反映了能源生产和消费国际化的客观需要。

从19世纪后半叶，石油工业诞生以来，国际能源秩序大体上经历了三个阶段的发展变迁。第一阶段是从石油工业诞生伊始到1973年石油危机。在这期间，西方发达国家及其大型跨国石油企业借助第二次工业革命中的先机，在国际能源秩序中占据主导性地位;殖民地和其他欠发达能源产区则只能被先发国家控制，成为被殖民、被掠夺的对象;带有鲜明殖民性质的“石油租借地”制度和西方发达国家及其大型石油企业控制的国际原油定价制度，使得这一时期的国际能源秩序呈现极不平等的特征。

国际能源秩序的第二阶段是从1973年石油危机后到冷战结束。在全球去殖民化的浪潮下，新兴国家通过石油国有化等方式逐渐收回能源主权，并于1960年建立了欧佩克（OPEC），打破了西方国家和以“石油七姐妹”[5]为代表的大型跨国石油公司对国际能源市场的支配地位，终结了它们单方面决定国际油价的时代。旧有的发达国家“单中心”格局被打破，发达的能源消费国也在经合组织（OECD）的框架下建立了国际能源机构（IEA），与代表石油输出国利益的欧佩克（OPEC）分庭抗礼，形成了双方相互对立的“双中心”国际能源秩序格局。在此期间，两大阵营内部的联合不断加深，以两大组织为代表的国际机制作为其成员国的代理机构走向台前，以维护对成员国有利的国际能源市场游戏规则，在国际能源治理中逐渐发挥起越来越大的作用。

国际能源秩序的第三阶段是从冷战结束后至今。冷战结束后，全球化趋势不断加深，能源问题引起了国际社会越来越高的重视，从而引发了新一轮国际能源治理的变革。具体来说，本轮变革呈现出六个方面的特点：第一，国际能源秩序进一步走向“多中心”，俄罗斯等欧亚国家成为新的主要原油出口国，而中国、印度等新兴经济体则迅速发展成为国际能源机构（IEA）以外的主要消费国;第二，国际原油定价机制也变得更加多元，除传统的两大原油交易所之外，欧美以外的新兴经济体纷纷建立了新的原油交易所和期货品种，这些新的原油期货交易方式正在国际原油定价中发挥越来越大的作用;第三，美国主导的“美元—石油”国际原油金融体系遭到挑战，尤其是2008年由美国扩散到全世界的全球金融危机、美国主导的对多个产油国的制裁措施以及俄乌冲突等地缘冲突事件都极大加速了国际原油市场的“去美元化”，委内瑞拉、俄罗斯、伊朗等国都开始在原油交易中使用欧元、人民币等其他币种交易;第四，能源的可持续性受到越来越高的重视，也成为大国博弈的重要组成部分，“碳中和”已经成为全球性的趋势，由此引发的能源去碳化进程成为各国能源关注的焦点，从而让国际能源治理从以国际原油供需为绝对主题转向纳入化石能源供需、能源低碳转型等在内的一系列议题;第五，围绕和平利用核能和新能源规则的竞争已经展开，后发国家并不愿意在能源变革中仍然受制于西方发达国家，因此积极在国际能源治理中争夺话语权和规则制定权，能源问题中的“南北矛盾”逐渐浮现;第六，基于复合相互依赖关系的全球共同能源安全秩序构建的理念逐渐深入人心，克服能源治理中的集体活动困境、解决能源领域的零和乃至负和博弈问题成为国际能源治理的重要目标。

回顾国际能源秩序三个阶段的发展变迁可以发现，国际能源治理正在经历去政治化、去意识形态化和去政府化的深刻变革，全球能源市场的规范性建设初具成效，国际合作水平不断提升。然而，以旧有的“零和博弈”观念为底色的能源现实主义仍然是国际能源治理中绕不开的问题：无论国际能源治理的内涵和外延发生多大的转变，加入多少新的要素，所有国家开展的能源合作都不可避免地必须把维护本国的能源利益作为前提条件，保障国家能源利益是各国最基本的政策偏好。今天国际社会中围绕看似零和性较弱的低碳发展权力的竞争，就是这一现状最好的注脚，在可预见的未来，这种状况仍会持续下去。国际能源治理是一直以“零和博弈”观念为起点，并在此基础上不断发展延伸、动态变化的过程，2022年俄乌冲突后，世界范围内激烈的“能源博弈”就是最直接的事实证据。

此外，鉴于化石能源的有限性和全球环境压力的增加，越来越多的国家越发重视通过能源转型，加大新能源及可再生能源投入的重大意义，各国争相在政治、经济和科技等方面开展积极行动，很多旨在加快加深能源转型产业化、商业化的扶植政策、相关法规和具体举措不断涌现。对于新能源与可再生能源市场来说，地缘政治因素的影响力不如对传统能源市场般强势，虽然国际政治中现实主义派强调的为了国家利益的零和博弈依然是能源关系、能源市场上的主流（如发达国家对发展中国家的新能源和可再生能源技术的封锁，发达国家利用低碳经济概念重新构建起全球的国际政治新秩序等），但自由主义的合作思想已经深入人心，国际能源秩序中将会出现越来越多的国际合作。

目前国际能源治理的主体

国际能源治理的主体包括“各国政府、政府部门及亚国家的政府当局”和“各类政府间和非政府间国际能源组织”。这些主体通过各种能源合作机制实现其功能并产生影响。本文主要讨论的是后一种主体即国际能源组织。国际能源组织有多种不同的分类方法：根据治理议题范围，可以分为一般性或专门性的国际组织;根据参与主体类别，则可以分为政府间或非政府间的国际组织;根据组织内主体的地理分布，又可以分为全球性或地区性国际组织。国际能源治理随着国际组织的形成而出现，并随着国际组织的发展而发展。

根据国际能源组织目前的功能和作用，可以将其分为两类，一类是专业性国际能源组织，如国际能源机构（IEA）、欧佩克（OPEC）、能源憲章（EC）、国际能源论坛（IEF）、世界能源理事会（WEC）等;另一类原则上为全球和地区性国际组织但兼有能源治理职能，如联合国（UN）、欧洲联盟（EU）、亚太经合组织（APEC）、东盟+3（ASEAN+3）、上海合作组织（SCO）等，这些组织的能源活动更多体现为一种能源合作机制。

专业性国际能源组织与机制。目前在世界上影响最大的专业性国际能源组织主要包括：欧佩克、国际能源机构、能源宪章、国际能源论坛等，这些组织也是国际社会多边能源外交的重要舞台。

国际能源机构（International Energy Agency， IEA）。国际能源机构成立于1973～1974年石油危机期间，是一个政府间国际组织。国际能源机构在建立之初的主要功能是通过协调石油政策、建立共同紧急储备政策等措施，协调OECD原油进口国在石油危机中的集体行动。随着时间的推移，其在石油危机中的应急功能因石油危机风险降低而相对减弱，提升能源安全水平、促进能源经济发展，加强生态环境保护的“3E”均衡能源决策概念成为其新的工作重心。国际能源机构将通过提供权威分析、数据、政策建议和现实解决方案，支持和帮助世界各国将提升能源的安全与可持续性视为自己的使命。此外，为适应全球能源供需结构变化的现实需要，从2015年起，国际能源机构通过联盟国等方式，不断加强与中国、印度等新兴消费国的联系，并与欧佩克等其他国际能源治理机制建立起常态化的沟通机制。国际能源机构目前是全球最活跃也最有影响力的专业型国际能源组织。

欧佩克（Organization of the Petroleum Exporting Countries， OPEC）。欧佩克成立于1960年9月14日，其宗旨是协调和统一成员国的石油政策，维护各自的和共同的利益，以稳定石油市场，保证有效的、经济的和长期的石油供应。欧佩克是一个涵盖各大洲产油国的全球性产油国组织，其于2016年底与俄罗斯等11个非欧佩克产油国达成合作协议，建立欧佩克与非欧佩克产油国的正式协调合作机制，成立“欧佩克+”，并通过欧佩克成员国与非成员国机制化的部长级会议来作出共同决策，进一步提升欧佩克对国际原油市场的影响力，特别是在2020年的“历史性减产”中，“欧佩克+”展示了其对国际油价强大的影响力。

能源宪章条约（Energy Charter Treaty， ECT）。《能源宪章条约》签订于1991年12月17日，1998年4月正式生效。《能源宪章条约》是首个在国际法上为国际能源合作提供多边框架的国际条约，旨在尊重可持续发展和能源主权的原则的基础上，通过更开放和更具竞争力的能源市场运作来提升全球能源安全，已经有53个国家签署或适用该条约。2001年，中国成为能源宪章代表大会的观察员国，并在2002年首次派出观察员参与秘书处工作。《能源宪章条约》重点关注四个领域内容，包括：扩大国民待遇或最惠国待遇来帮助外国投资者降低非商业风险;在能源领域推广基于世贸组织规则的非歧视性条件，确保能源跨境流动安全;解决国家间能源争端，特别是投资国与东道国的争端;提高能源效率，降低能源生产使用环节中对环境的不利影响等。

国际能源论坛（International Energy Fortnum， IEF）。国际能源论坛创立于1991年，2003年在利雅得建立了秘书处，目前国际能源论坛已经成为最重要的全球性能源部长对话机制。国际能源论坛连结了包括国际能源机构、欧佩克在内的众多具有全球影响力的国际能源治理机制，成为国际能源治理的主要机制之一。

全球性能源合作机制——联合国。联合国作为世界各国广泛参与、最具代表性和权威性，并且以促进社会与经济的可持续发展为重要宗旨的国际组织，在维护世界能源安全与发展问题上肩负着重要的使命。随着化石能源日益短缺，能源安全成为新世纪世界各国面临的最为严峻的非传统安全挑战，联合国与能源安全相关的活动也日益增多。由于世界各国发展水平不同、自然资源禀赋各异，各国关注能源问题的侧重点大为不同。联合国面对的突出挑战是，如何把这些不同的关注重点连接在一起，确保为人类发展提供充足的可持续能源。联合国在世界能源安全领域关注的重点是，促进国际能源关系的稳定，推动世界各国加强能源合作，提高能源的利用效率，保护人类的生存环境。联合国在动员世界各国维护全球能源安全方面，特别是在政策设计、计划协调、可持续能源发展模式推广方面，发挥着重要且无可替代的作用。为了推动各成员国就重大紧迫的能源安全问题达成更加广泛的共识，实施联合国各项能源发展规划，履行其在世界能源安全领域的使命，联合国建立了一系列重要机制，设立了多个专门机构。其中最为重要的机制机构包括联合国能源机制、联合国开发计划署、联合国环境规划署、联合国工业发展组织。

联合国能源机制。联合国能源机制是为响应2002年可持续发展世界首脑会议提出的“在可持续发展领域进行全系统机构间合作”的倡议而设立，由联合国行政首长委员会秘书处主办，由联合国经济与社会事务部提供秘书处服务。联合国能源机制包括20个联合国机构，并对所有有关组织和实体开放。联合国能源机制是联合国履行世界能源安全职责的首要机制，负责指导各成员国对集体能源行动的参与，主要关注能源领域的实质性问题及协作性活动，包括政策与项目的拟制到其具体实施的整个过程。联合国能源机制的主要职能是，确保联合国体系为实现可持续发展世界首脑会议倡议作出协调一致的努力，促进各成员国有效参与联合国首脑会议有关能源问题决议的实施。

联合国开发计划署。联合国开发计划署是处理发展事务的主要部门。联合国开发计划署的能源援助项目，是联合国各部门中最大的项目。联合国开发计划署致力于实现“千年发展目标”，特别是到2015年世界贫困人口减半的目标。使更多人享受到可持续能源服务，是联合国开发计划署能源和环境组的六大优先工作领域之一。联合国开发计划署的主要能源活动包括：倡导将能源因素纳入各国宏观经济改革和发展战略制定，帮助各国实施能源计划，促使能源服务于贫困人口的减少和可持续发展;推进农村地区能源服务，促进可再生能源的有效利用;推广清洁能源技术，支持低排放技术的转让与利用，在推进经济增长和社会发展的同时减少温室气体的排放;开辟更多的可持续能源资金投入渠道，提高发展中国家吸引外资的能力;通过全球性和地区性的宣传以及关于能源趋势的战略分析，促进能源的可持续发展。

联合国环境规划署。联合国环境規划署能源项目的重点是提高人类实现可持续发展所必需的专门技能，推动各种相应制度的形成，其核心理念是引导各国政府在作出与能源相关的决策时综合考虑环境和社会因素，确保环境的可持续性发展。联合国环境规划署的能源活动主要有：支持农村地区能源企业的发展，促使决策者制定正确的能源政策和投资决策;致力于打造新的能源金融市场，支持银行业和其他金融业参与清洁能源的发展;举办能源效益活动，例如“能源管理与节能相关业绩计划”“工业能源效益推广架构”“工业太阳能活动”“可再生能源技术筛选”等，支持能源产业的可持续发展，减少能源利用对生态环境的消极影响。

联合国工业发展组织。联合国工业发展组织自成立以来，一直把能源问题作为其工作的重心，旨在解决供需双方的协调问题，包括工业所需能源的供应和可再生能源的利用，改进工业能源的使用效率等。联合国工业发展组织在非洲推出的“绿色工业倡议”项目，旨在帮助非洲国家升级能源管理标准、提高能源利用效率，促进地区国家清洁能源的发展。工业发展组织以发展中国家和转轨国家为援助对象，过去20多年中在这些国家实施了大约200项与能源有关的项目。

此外，与联合国相关的多个地区性组织亦具有能源职能。亚太经济合作组织、海湾合作委员会、欧洲经济委员会、亚洲及太平洋经济社会委员会、西亚经济社会委员会、非洲经济委员会、拉丁美洲和加勒比经济委员会等，均设有专门的能源机构。这些组织针对各自地区的发展状况及资源特点，实施有针对性的能源项目，通过联合国粮食及农业组织、国际原子能机构、联合国人类住区规划署、联合国教科文组织、世界银行、经济和社会事务部等专门机构，在不同领域、从不同角度促进本地区与世界的能源安全与发展。

主要地区性能源合作机制。在全球化及世界各国相互依赖日益深化的背景下，单靠一国之力已无法保障自身能源安全，而在某一地区性国际组织框架内展开能源多边合作则成为一个较优的选择。下面通过对欧洲联盟、亚太经济合作组织、上海合作组织的能源合作机制及其所在地区在组织主导下开展双边及多边能源合作情况的分析，说明地区合作组织的能源合作机制是如何在国际能源治理中发生影响、产生作用的。

欧洲聯盟的能源合作机制。欧盟能源合作机制的形成和确立，经历了一个较长的时期。欧洲能源合作机制始于20世纪50年代，《欧洲煤钢共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》为欧洲的能源合作机制奠定了基础。1974年成立的欧洲能源委员会，专门制定了有关共同能源政策，协调成员国之间的能源关系。从1993年《马斯特里赫特条约》签订到欧洲联盟成立后，欧盟从法规建设、能源消费、共同市场和环境标准等几个方面推动了共同能源政策的发展，共同能源政策的制定和实施也被纳入欧盟制度化框架之中。其后，欧盟的一系列能源政策的法律性文件带动了欧盟共同能源政策的进一步深化，欧盟的能源合作实现了从最早的单一领域（煤炭、核能）的治理向治理目标更加清晰、能源关系更加统一的全面能源政策协调与治理的转型。

2006年3月，欧盟发布《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书，标志着欧盟“共同能源政策”的正式形成，欧洲各国对以超国家机构统领本国国内能源发展战略的形式达成一致意见，共同能源政策更成为欧盟外交的重要组成部分。2007年，欧盟推出了“欧洲能源政策”，这个能源政策是对欧洲能源现状的战略性回顾，介绍了一整套完整的欧洲能源政策方法，即所谓的“一揽子计划”。2008年金融危机和接踵而至的欧债危机对欧盟经济构成了巨大的威胁，欧盟也将能源领域作为主要的纾困突破口之一。2009年7月，欧盟推出“欧洲能源复兴计划”（European Energy Programme for Recovery， EEPR），向欧洲能源系统提供资金支持，重点包括“天然气和电力的基础设施”、“离岸风力发电”以及“碳捕捉和碳存储技术（CCS）”，总投入资金约3.98亿欧元。2010年，欧盟将能源政策的目标进一步落实细化，特别是欧洲能源局的设立，在机构设置和机制上为欧盟统一能源政策提供了行动基础。

亚太经合组织（APEC）能源外交的合作机制。从亚太经合组织成立起，各成员国就在其框架下展开了一系列合作。在能源领域，提升能源效率、开发新能源及可再生能源、强化能源运输系统及其他相关基础设施建设都颇有成效。随着合作进程的逐步推进，相对完整的合作机制及兼具原则性与灵活性的合作原则已经形成。虽然在亚太经合组织能源合作不断推进的背后，美、俄、中、日、澳等21个经济体均有自身的利益考量，但对“能源安全保障”、“能源优势互补”以及“能源—环境可持续发展”的不断追求，始终是亚太经合组织能源合作背后的动力所在。同时，这种合作进程也受到亚太经合组织区域内复杂的能源地缘政治竞争关系、亚太经合组织自身发展瓶颈、各经济体的文化差异等因素的制约。

早在1989年亚太经合组织第一次部长会议上，各成员国就一致认为，应当在APEC的框架下，在基本的能源供需前景、能源政策、优先发展领域，围绕能源使用对环境的影响等情况，加强地区交流。此后，亚太经合组织框架下的能源合作深度和广度都呈不断提升的态势。作为亚太区域主要的能源外交平台，亚太经合组织为各成员国的能源合作提供了重要的制度框架和合作契机，各国多边能源合作进展较快。

上海合作组织（SCO）与俄罗斯中亚地区的能源合作。在俄罗斯中亚地区能源合作中，应该说上海合作组织起着十分重要的促进作用。在能源领域，上海合作组织成员国的能源身份十分多元，既有以中国为代表的主要能源消费国，也有以俄罗斯为代表的全球主要能源出口国，很多国家也是具有重要地缘经济意义的能源过境运输国。其中一些国家同时具有能源生产大国、消费大国和过境运输国三重身份，国家与国家之间能源利益相互交叉、重叠。从地缘关系和能源潜力来讲，俄罗斯、哈萨克斯坦等中亚国家是可持续发展的能源供应国。

上海合作组织成员国间的能源合作发展迅速，多个重要项目实现了较大突破，如俄罗斯和中国对哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦的石油天然气开采勘探力度正在加大。中哈能源管道建设取得了较大的进展，中国与土库曼斯坦更建立了较为稳定的天然气进出口关系。作为具有较强技术实力的区域大国，俄罗斯的一些企业参与了中亚区域多个大型水电设施的建设与维护工作。在2007年上海合作组织比什凯克峰会上，上合组织六国领导人强调了能源对保证经济持续增长、维护安全发挥着基础性的作用，巩固能源领域合作具有特殊的重要意义。六国领导人一致认为，在能源领域发展可靠的、互利的伙伴关系将有助于维护上海合作组织区域内乃至全球范围内的安全和稳定。

在全球化和区域一体化的浪潮下，上海合作组织区域经济一体化也在蓬勃发展，这一框架为各国的双边和多边合作持续赋予新的合作内容主题，带来持续的驱动力。例如，中亚多国都有着丰富的化石能源储量和产量，是这些国家的经济命脉所在，但全球能源变革的大趋势也要求这些国家投身到转型进程之中，为中国与中亚国家的新能源及可再生能源合作带来机遇。又如，近年来全球经济相对低迷，国际能源市场剧烈波动，也让一些高度依赖能源出口的国家重新审视经济增长的动力问题，对油气资源的过度依赖虽然可能在短期内带来巨额财富，但这些国家也面临陷入“能源诅咒”的风险乃至现实，通过上海合作组织框架推动各成员国经济结构多元化，加深区域一体化合作程度，可能会成为地理上远离海洋、相对封闭的国家的重大转型契机。

能源合作并不是一个孤立的议题，全球政治格局变动、突发地缘冲突、经济危机等问题都会对能源合作造成较大的影响。尽管欧亚区域正处于“多事之秋”，上海合作组织成员国间的双边和多边能源合作进程受到了较大的影响。但是，客观上上海合作组织成员国在能源领域具有极强的互补性，只有加强能源合作才能实现双赢、共赢的目标。进一步提升上海合作组织框架下国家间能源合作水平，开展形式多样的能源合作，也是这些国家共同的愿望。

中国在国际能源治理中的地位与作用

新冠肺炎疫情暴发以来，全球经济形势发生新的变化，能源转型呈现加速态势。其一，全球油气价格发生剧烈波动，引发各国对于传统能源供应安全的广泛担忧，争取“能源自主”的音量明显上升。其二，疑似来自自然界的新冠病毒和频发的极端气候现象让气候问题更加严峻，各国对于气候问题的关注上升到前所未有的高度，爭相提出“碳中和”时间表，主动推动能源转型。其三，新冠肺炎疫情重创了全球经济，各国普遍选择通过凯恩斯主义的政府大规模投资手段来提振经济，发展可再生能源、实现能源转型成为各国共同的选择。能源转型已经成为当今世界最突出的大趋势之一。

中国是一个后发国家，很长一段时间里在全球能源格局中的地位相对次要，也在全球能源治理中相对缺位。但在改革开放，特别是加入世界贸易组织（WTO）之后，中国的能源地位显著提升。一方面，中国成为了全球最大的能源生产国和消费国，更取代了美国等发达国家，成为全球最大的原油和天然气进口国，中国已经成为全球能源格局中最为重要的板块之一。另一方面，中国也是全球能源转型最积极的推动者。早在2016年，中国就已经成为全球最大的可再生能源生产国和消费国，可再生能源装机容量位列全球第一。同时，中国还拥有全球最丰富的页岩油气储量。中国将市场与政策手段结合，将能源技术与电力技术、信息技术等结合，有力推动了可再生能源产业的发展，构建起十分突出的可再生能源产业规模优势。中国也在诸多领域实现了技术攻关，在全球能源转型进程中占得先机，成为可再生能源行业最重要的“玩家”。

中国在全球能源格局中至关重要的地位为中国带来了雄厚的能源实力，也为中国将能源实力转换为能源权力提供了重要保障。中国开始构建本国全球能源战略，正在成为更积极的全球能源治理参与者。一方面，中国积极拓展与已有机制的合作，如与IEA、国际能源论坛等专门性能源治理机制建立伙伴或联盟关系，积极参与G20、亚太经合组织、东盟等区域性、综合性国际机制的能源治理议程，推动全球能源治理体系改革。另一方面，通过创建以“一带一路”能源合作伙伴关系和全球能源互联网发展合作组织（GEIDCO）为代表的一系列新的国际机制，中国也在积极为全球能源治理贡献“中国方案”，提供新的全球能源治理公共产品，并受到了国际社会的认可。

我国是全球最大的原油和天然气进口国，进口来源已经覆盖世界主要油气出口国。石油是重要的能源资源和工业原料，天然气是我国能源绿色低碳转型的重要支撑。目前，中国国民经济仍处在发展上升阶段，14亿人口带来的巨大市场消费潜力和人民生活水平不断提升的现状，对中国的能源系统提出越来越高的要求，中国将会持续保持全球最大油气进口国地位。当前，我国是中东、西非原油的最大采购商，占北海窗口成交量的三分之一;我国是澳大利亚、卡塔尔液化天然气（LNG）的前两大买家，占美国LNG出口总量的13%，占土库曼斯坦管道气出口总量的86%。因此，中国买家的采购将直接影响价格走势。同时，随着我国市场地位的提高，我国在能源市场的话语权也逐渐提高，我国与国际能源机构、欧佩克、国际能源论坛等国际能源组织密切联系，目前已经举办五次中国—欧佩克高级别对话，逐步参与引领国际油气市场规则的制定，在能源市场传递中国声音。此外，我国上海期货交易所（INE）推出上海原油期货（SC），随着成交量逐步扩大，SC成为仅次于WTI和布伦特的全球第三大基准原油期货合约，成为反映中国及亚太市场供求关系的重要原油定价基准。相较于WTI和布伦特原油期货价格的急剧波动，上海原油期货价格运行更加平稳，在国家层面支持下，未来有望真正成为东北亚区域实货定价基准。

注释

[1]张湘兰：《现状与展望：全球治理维度下的海上能源通道安全合作机制》，《江西社会科学》，2011年第9期。

[2]Bogdandy， A. V.; Dann， P. and Goldmann， M.， "Developing the Publicness of Public International Law： Towards a Legal Framework for Global Governance Activities"， German Law Journal， 2008， 9（11）.

[3]俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002年第1期。

[4]陈岳、许勤华：《中国能源国际合作报告2011/2012：迈向低碳时代的全球及地区能源治理》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第4页。

[5]“石油七姐妹”（Seven Sisters）最早由英国记者安东尼·萨普森（Anthony Sampson）提出，他在The Seven Sisters： The Great Oil Companies & the World They Shaped一书中，将由洛克菲勒创立的标准石油公司（Standard Oil）解散后建立的三家大型石油公司和另外四家国际石油巨头组成的、曾经长期主宰国际石油行业的卡特尔称作“石油七姐妹”。

责 编/陈璐颖