德国新政府外交政策百日评述

李超

2022年6月28日，德国总理朔尔茨在参加七国集团峰会后出席新闻发布会。

德国总理朔尔茨领导下的三党联合政府2021年12月8日正式成立至今，执政已逾半年。新政府成立时“踌躇满志”，却在上任不足百日时，就遭遇俄乌冲突这一改变国际格局的重大地缘事件，其外交与安全政策面临巨大挑战。半年来，新政府对外政策主要围绕俄乌冲突展开，并就此进行了重大调整，有不少突破历史的举动。德国外交能否继承默克尔时代的遗产，并进一步取得新成绩，广受外界关注。

对外政策转向强硬

俄乌冲突可谓是冷战结束后全球最为重大的地缘政治事件之一。朔尔茨在冲突爆发后发表的首次政府声明中，称俄乌冲突为“时代的转折”，德国必须采取更为强硬的对外政策来应对变局下的挑战。

冲突爆发后，德国政府迅速决策，一改往常对外政策相对谨慎克制的传统，做出了两项突破历史的举动。

一是实施“再军事化”。德国宣布今年起，军费开支达到北约规定的标准（占国内生产总值比重的2%）。这意味着德国军费开支将由目前的每年约500亿欧元增至750亿欧元，由此成为欧洲第一大、世界第三大军费开支国。同时，由于德国数十年来在军事上自我限制，军备状况十分老旧，冲突爆发后德国宣布将设立1000亿欧元的“特别基金”，专用于改善军备。这一计划已经由联邦议院投票以修宪形式予以法律确认。“特别基金”的用途主要包括：与欧洲伙伴合作推进新一代装备研发，如与英国共同开发新型火炮系统和弹药;与法国、西班牙继续联合研发下一代战机和主战坦克;与荷兰共同开发新型护卫舰等，此项投入可达340亿欧元;将投入更大份额的资金用于联邦国防军装备购置和更新，如200亿欧元用于补充弹药，超过150亿欧元用于更新老旧的“欧洲战斗机”以及无人机、重型运输机，30亿欧元用于更新军队数字通讯系统，6亿欧元改造“爱国者”防空系统等;还将斥资20亿欧元购买由以色列和美国联合研制的“箭—3”导弹防御系统，这一军购项目已获得美国和以色列方面的批准。与默克尔政府相比，提升军事“硬实力”成为政府的当务之急。

二是改变了坚持数十年的“不向战乱地区输送致命性武器”的传统。德国在俄乌冲突的第三天就决定向乌克兰提供1000枚反坦克火箭发射器、500枚“毒刺”地对空导弹以及多门榴弹炮，这是德国战后对外安全政策的一次重大突破。此后，随着冲突升级，北约加大向乌输送武器的力度。4月26日，美国在德国法兰克福的拉姆施泰因空军基地召开国际防长会议，40余国的国防部长参会，协调共同向乌克兰提供武器。这对德国形成了一定捆绑刺激作用。4月28日，联邦议院以586票赞成、100票反对的压倒性多数授权政府向乌提供重型武器，这又创造了一个新的历史。6月底，德国在本土培训乌军士兵的同时，正式向乌方移交了首批重型武器。

与此同时，德国参与海外军事行动也更加积极。2月7日，在俄乌局势日益紧张之际，德国宣布向德国领导的北约驻立陶宛多国部队增兵，并向罗马尼亚增派战机，增强北约东翼的防御力量。在德国的大力推动下，欧盟于3月21日出台了《安全与防务战略指南针》，提出建立5000人规模的灵活、独立的快速反应部队，德国承诺提供主要兵力。5月26日，德国派出护卫舰参与北约北翼防御任務。

加紧调整大国关系

俄乌冲突的爆发，意味着德国“稳定周边、塑造全球”的外交政策目标遭遇重挫，其对俄、对华、对美等大国政策亦需随之调整。

德国长期以来追求缓和与俄关系的政策基调受到根本性挑战。冲突爆发后，德国政界深刻反思对俄政策，对俄一直较为温和的总统施泰因迈尔公开承认“建设‘北溪-2天然气管道是个错误”，默克尔时代不断增加对俄能源依赖的做法也受到广泛批评。在此背景下，新政府不惜经济代价，力推能源“脱俄”，不仅停止了“北溪-2”认证进程，还破例支持欧盟对俄实施了史无前例的严厉制裁，包括金融制裁和煤炭、石油禁运;副总理兼经济部长哈贝克紧急赴卡塔尔、阿联酋等中东国家寻气，赴美协商购买液化天然气事宜;总统、总理先后访问非洲，与南非、塞内加尔等多国建立能源伙伴关系;寻求与日本、印度等国就天然气、氢气等新能源的开发合作。朔尔茨还与法国总统马克龙、意大利总理德拉吉一道访问基辅，释放给予乌克兰欧盟候选国的信号，展示“欧乌团结”。虽然德国依然没有放弃与俄对话的努力，但正如朔尔茨说，“只要普京执政，德俄关系就不可能恢复正常”。

在德国新政府成立之初，外界就预期其对华政策中将更加显露强硬一面。俄乌冲突爆发后，对俄能源依赖促使德国进行了反思，寻求摆脱对华依赖的愿望更加强烈。由于德国在工业生产的原材料、上游零件和服务等方面对华依赖高，其担忧对华关系也可能会因某些不可控因素出现类似德俄关系恶化的状况，进而影响其供应链稳定。据此，朔尔茨上任以来，一改默克尔时代将中国作为德国东亚首访国的做法，先去了日本，紧接着又与印度召开了政府磋商，频频表态要“均衡布局产业链”“避免过于依赖单一国家”。

德国要应对中俄带来的“挑战”，最重要的倚重对象自然是美国。朔尔茨就任后首访美国时，俄乌冲突尚未爆发，他在对乌援助、制裁“北溪-2”等问题上表态暧昧，而冲突爆发后德美则展现了空前的“团结”。德国“再军事化”的一系列做法受到美方赞赏，德国还放弃了原先坚持装备欧洲战机的原则，准备购置大量美制“F-35”战机及重型运输直升机，在安全政策上加大与美捆绑。德美借北约、七国集团、跨大西洋贸易与技术理事会等机制频繁协调立场，除直接协助乌克兰应对俄罗斯外，还将联手加强在高新技术及其标准制定等方面的合作，确保西方领先优势不被中国超越。

打造外交新平衡

俄乌冲突大背景下，德国外交与安全政策显现出的不少新变化，特别是一系列重整军备的做法，引起人们对德国将走“军事霸权”道路的担忧。我们应当如何评价朔尔茨政府的外交表现，默克尔时代留下的外交遗产能否得到延续？

首先，面对危机，新政府展现出转变的意愿，采取了相对强硬的态度和手段，其外交政策工具更加丰富多元。新任外长贝尔伯克说，“如果世界在改变，我们的政治就必须改变。”德国过去自诩“文明力量”“规范性力量”，在国际事务上一贯强调发挥软实力、规则制约，在使用制裁、武力等强制性手段上十分克制。但逐渐地，德国意识到这已束缚了其应对危机的政策灵活性，必须调整。在此次俄乌冲突中，德国就不惜牺牲经济代价对俄实施金融制裁，推动能源“脱俄”。未来德国在“规范性”力量和“强制性”力量的平衡中，将更多地选用后者，德国的外交转型将进一步得到延续。朔尔茨政府短期内在军事问题上做出的突破历史的决策，是全面践行德国作为“正常国家”、开展独立自主外交的重要体现。虽然这一转变是危机倒逼形成的结果，但德国一旦迈出了第一步，未来就有可能在军事自主的进程中加快步伐，其军事力量突破束缚、走向“正常化”是大势所趋。当然，德国所谓的“再军事化”也并非一日之功，其总的态度仍将保持谨慎，主要是在依靠美国和北约的同时，在盟友体系内部更多出力，在这一过程中尽力提升自身及欧盟的战略自主能力。

其次，务实与平衡仍是德国政府对外政策的根本出发点。默克尔执政16年，一直以务实与平衡的外交风格为外界称道。目前来看，新政府也是在继承默克尔遗产的基础上进行适度调整，而非“彻底颠覆”。对抗本身并非德国本意，对话与外交手段仍是其主要的主张。朔尔茨在6月16日访乌之后，仍坚称与俄对话无论如何都十分必要。在制裁问题上，德国也依然重视在“理想与现实”之间保持适当平衡。虽然制裁不可避免，但德国还是尽量顶住美国、中东欧等国家的压力，反对对俄实施全面能源禁运和立即切断与俄天然气贸易联系。在舆论不断施压政府向乌克兰提供重型武器时，朔尔茨政府着重强调“不可强行出头”“要与盟友协调”，反对德国在这一问题上“冒进”“走特殊道路”。即使联邦议院授权政府向乌克兰提供重型武器，联邦政府也是“能拖则拖”，并不积极。在对华合作上，德国也仍强调在气变、贸易等领域“需要中国”。

2022年2月7日，德国宣布向德领导的北约驻立陶宛多国部队增兵。图为2022年2月14日，德国第一批增派部队抵达立陶宛。

第三，德国的领导作用弱于默克尔时代，未来德国将更多依靠西方联盟发挥“集体的力量”。新政府阁员基本属于政坛新人，即使像朔尔茨这样的政坛老手，此前也鲜少参与国际政治与安全议题。在此次斡旋俄乌冲突的过程中，德国明显让位于法国，法国总统马克龙充当了“欧盟代言人”，与俄乌领导人的沟通频次高于朔尔茨。在整个冲突进程中，德国发挥的作用并不突出，反应谨慎的朔尔茨一再被外界批评，甚至被讥讽为“隐身人”。可以看出，德国更多还是置身于西方联盟中，与盟友共同发声，并强调采取一致行動。因此，长远来看，朔尔茨领导下的德国将主要透过西方联盟和提升自己在联盟内的地位发挥对外影响力，其外交政策的意识形态属性将更为鲜明。