从TICAD看日本对非洲多层级公共外交

王一晨

2022年8月28日，塞内加尔总统萨勒、突尼斯总统赛义德和日本外相林芳正在“第八届东京非洲发展国际会议”闭幕式后举行新闻发布会。

8月27～28日，日本在突尼斯举办“第八届东京非洲发展国际会议（TICAD）”，联合国、联合国开发计划署、世界银行、非盟委员会以及非洲54国代表出席会议。TICAD是1993年日本与多个国际组织共同建立的国际对非全方位合作平台。近来，国际社会对非洲的关注度高涨，非洲也成为一些大国角逐国际影响力的竞技场。日本一直相当重视对非合作，特别是注重对下层民众的援助，以在非洲民间树立自身形象，形成了具有日本特色的多层级公共外交模式。

日本的多层级公共外交

1972年，日本在外务省下设独立行政法人——国际交流基金，以开展对外文化交流，这被视为日本实施公共外交的尝试。进入21世纪以来，日本政府愈加重视公共外交的作用。2004年，外务省设立“广报文化交流部”，后几经改革，发展为“广报文化外交战略课”，作为公共外交政策的主要负责部门。“广报”主要指对外宣传等公关活动，“文化”则侧重民间人文交流，二者成为日本早期公共外交的基本要素。“公共外交”一词也于2004年最早出现在日本《外交青书》（即“蓝皮书”）的官方表述中。

随着公共外交的发展，日本学界对之的认识也发生了转变。在公共外交的实施主体上，从原有的“国家”拓展为包括地方自治体、民间交流团体、企业个人等在内的“多层级非政府主体”;在实施方法上，从原有的“单一文化交流”逐渐发展为“以项目宣介政策”的多元化路径选择。这两个层面呈现的多层级化发展趋势在日本对非洲等发展中国家公共外交上有着明显体现。

对非“一体两翼”式公共外交

在对非公共外交方面，日本逐渐形成了在政府引领下以官民协作为主体，以开发援助、人文交流为两翼的多层级公共外交格局。

2013年，日本政府出台首部《国家安全保障战略》，将开展对外宣传提升到国家战略的范畴。时任首相安倍晋三更明确了首相官邸在公共外交中“官邸主导”的“司令塔”作用。外务省作为政府公共外交主要负责部门，由外务大臣亲自牵头统领部署公共外交工作。“广报文化外交战略课”的整合改编突出了其对公共外交的战略引导职能。此外，总务省、经济产业省、文部科学省、文化厅、观光厅等机构也在不同领域承担了公共外交职能。内阁府还专门成立了“国际广报联络会议”，由国家战略担当大臣和外务大臣共同主持，统一协调各省厅及机构在公共外交领域的相关政策。例如2012年的两次联络会议在确立日本通过TICAD平台引领对非公共外交上发挥了重要作用。此外，目前日本各都道府县已同1782个外国城市建立友好关系，其中不乏非洲城市，“地方外事”在开展对非民间公共外交领域也发挥了重要作用。

“官民协作”的特点在日本公共外交领域非常突出。在官方层面，着力将驻外使领馆打造成海外公共外交前线据点。目前日本驻外使馆总数达153个，30年来增长了40%，位列世界第五，其中在非洲54国均设有使馆。馆内还设立了“公共外交专员”一职，统一协调日本各驻外机构、企业共同开展公共外交工作。在半官方层面，为弱化官方背景，避免引起当地民众的疑虑和抵触情绪，日本主要通过由外务省主管的国际协力机构（JICA）、国际交流基金以及由经济产业省主管的贸易振兴机构等独立行政法人，分别从对外援助、文化交流以及经贸合作三大领域开展国家公共外交。在民间层面，日本政府在制定政策时注重通过举办恳谈会等形式提高企业、机构、团体、民众等社会各界的参与度，特别是发挥非政府组织（NGO）在公共外交中的独特作用。例如2014年建立了“非洲开发会议市民网络”平台，网罗30余个NGO团体共同参与讨论TICAD议程设定，既为日非合作吸引更多关注，也在无形中拉紧NGO主动为政府站台。

日本在援助合作、文化交流领域对非所做的公共外交颇为细致深入。一是打造在非洲的一线公共外交枢纽。日本通过外务省下辖的半官方机构——JICA，在非洲28国设立事务所，统领对非援助合作，形成公共外交枢纽。JICA根据当地底层民众需求，与地方政府共同在民生领域开展援助行动，同时通过下设的公共关系协调部细做媒体工作，紧拉当地记者对援助项目持续宣传报道，并开设社交媒体账号以放大宣传效果。二是强调人与人之间的互动交流。日本认识到非洲人不排斥外来理念灌输，但高度需要外人尊重认可，因此要求赴非技术合作人员以及人文交流志愿者均须同当地民众共同生活和工作。这种做法让非洲人在日常生活中潜移默化地了解和接受了日本的理念和文化。三是重视宣传日非友好中的个人真实故事，前首相安倍就多次在公开场合讲述百年前微生物学家野口英世赴非进行医疗考察并在当地染病去世的故事，并设立“野口英世非洲奖”，在新冠疫情期间大加宣传，将之打造为日非抗疫合作的一面“招牌”。

日本对非公共外交中的涉华因素

中国迄今已连续12年稳居非洲最大贸易伙伴国地位，中非合作论坛长期引领国际对非合作，因此中非合作也日益成为日本调整对非合作的重要变量。非洲国家对西方一味强调所谓“民主自由”的价值观早已出现厌烦心理，对附带条件的“价值观外交”也并不很感兴趣。因此日本也做出相应调整，在对非公共外交中特別强调将“印太视域下的共同国际秩序”作为日非合作的理念共识。在2016年以来的TICAD峰会上，日方还在多个成果文件中夹带了部分涉东海、南海航行自由安全等相关内容，试图以所谓“国际秩序准则”拉拢非洲国家认可其理念并为其站台，并不断将中国形象歪曲为“国际法规则下的挑战者”，继而彰显自身所谓“国际秩序维护者”的形象。继中国任命首位“非洲之角”事务特使后，岸田文雄在此次突尼斯TICAD会议上也宣布任命日本的“非洲之角”特使，在彰显对非洲地区安全重视的同时，着力对冲中国在东非的影响力。

当下，日非合作整体规模远远落后于中非合作。为扭转这一形势，日本在国际对非多边合作场合不断抹黑中国，将非洲“债务危机”归责于中非合作，甚至还提出向非洲派遣债务专家以缓解非洲困境等。日本此举既是迎合美国等西方国家对于所谓中国“债务陷阱”的不实论调，也仍是出于与中国竞争非洲基础设施建设市场的现实利益考量。可以预料，随着中美博弈的影响持续外溢到非洲，日非峰会后所谓“中国因素”将在日本对非各个层级的公共外交中愈发凸显。