发挥基层政府职能 促进乡村旅游发展

王心男

面对经济全球化格局重构的国际形势和我国经济进入高质量发展阶段的内部变化，我国提出构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，在此背景下，我国乡村旅游迎来了新的发展机遇。本文在分析新格局下乡村旅游发展机遇的基础上，列举了乡村旅游市场失灵现象，探讨了内循环下基层政府在乡村旅游发展中职能发挥的对策及建议：创新管理体制，拓展筹资渠道，强化市场监管，推进环境治理。

“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局是立足当前国内与国际环境复杂多变的时代背景之下，中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”不断演化的结果。以内循环为主体，强调内需对经济的拉动。乡村旅游需求作为国内旅游需求的重要组成部分，对于旅游内需的拉动具有重要作用。新发展格局的提出，使乡村旅游业得到巨大发展机遇。但是，由于乡村旅游业具有突出的公共物品属性，在其发展过程中，易出现市场失灵现象，这需要广大基层政府行使职能，弥补市场缺陷，以保证乡村旅游的健康、持久、稳定发展。

一、 内循环新格局下乡村旅游的发展机遇

（一）国内旅游需求侧结构性改革

我国拥有14亿多人口基数，更有4亿多的中等收入人群，旅游消费潜力巨大。以国内大循环为主体的新发展格局，推动着旅游需求侧结构性改革进程发展，因此要充分挖掘我国巨大的旅游消费市场潜力，提升旅游内需对整体内需的拉动作用。虽然乡村旅游市场还存在着开发模式单一、产品同质性明显、创新性不足和生态环境破坏等缺陷，但在新发展格局下，随着需求侧结构性改革的推进，在国内旅游市场超大规模优势作用下，乡村旅游市场将迎来新的春天。

（二）乡村振兴战略推进

自党的十九大首次提出乡村振兴战略以来，乡村旅游始终保持着快速发展的良好态势。同时，通过2017年以来，中央一号文件及相关乡村振兴文件，可以看出国家层面对“乡村旅游”的政策支持，有多个文件曾明确指出要推动休闲农业的实施，打造精品乡村旅游。

鄉村振兴战略的推进，有利于打破城乡空间界限，促进区域协调发展和城乡一体化建设，有利于资金、信息、人员、技术等资源要素向乡村流动，为乡村地区发展提供坚实基础。同时，乡村旅游作为促进乡村经济发展和振兴、解决“三农问题”、优化现有经济结构的重要手段，不断得到各级政府的重视和认可。

（三）出境游游客回流

作为全球最大的旅游消费市场，我国旅游需求旺盛，随着消费水平的提升，出境旅游需求也得到了同步增长。2018年，我国在旅游人次上出境首次超过入境，出境旅游需求旺盛。

表1 2015～2019年我国国内居民出境旅游数据统计

数据来源：《国民经济和社会发展统计公报》

作为全球最大的旅游消费市场，随着我国国民生活水准和消费水平的提升，乡村旅游的市场规模不断扩展。以内循环为主体的新发展格局将会使更多的国民旅游消费留在国内，曾经占据半壁江山的出境游客将大部分回流国内旅游，而乡村旅游的发展也迎来巨大机遇。

二、乡村旅游发展中的市场失灵现象

近年来，乡村旅游热度不断增长，乡村旅游产业发展迅猛。根据我国相关部门最新数据调查，预计在2025年，我国乡村旅游人数将突破40亿人次，乡村旅游未来发展形势十分明朗，拥有广阔的市场资源。但由于乡村旅游具有突出的公共物品属性，我国乡村旅游市场也出现了一些问题，制约着乡村旅游的持久发展。

（一）乡村旅游市场信息的不对称

信息不对称，指的是在交易双方中，其中一方掌握着另一方所不知道的部分信息，并且这一信息又会影响后者的利益。由于旅游者的有限理性以及旅游目的地与客源地之前存在空间、文化等差距，使得旅游活动中充满了信息不对称。

对乡村旅游者来讲，他们在使用、消费乡村旅游产品以前，会对乡村旅游产品产生个人期待，但是由于乡村旅游产品质量很难标准化，当旅游产品与旅游者期待产生差异时，难以得到补偿。因此，乡村旅游企业可以凭借自己的信息优势，损害乡村旅游者的利益，例如，临时更换交通方式、突然更改行程、现实住宿条件与所承诺的条件相距甚远等，此类行为不仅损害了乡村旅游者的利益，更损害了乡村旅游行业声誉，不利于乡村旅游的长久稳定发展。

（二）外部性的普遍存在

外部性，是指在市场交易主体利益的转换过程中，影响了其他主体的利益。外部性又称之为溢出效应，其主要有两大类，即外部不经济性和外部经济性。旅游产业是与多种产业合作紧密、相互带动的泛产业，各个产业之间的边界较为模糊，因而具有广泛的外部性。

乡村旅游企业在市场开发中的投入具有外部经济性，目前我国大部分的乡村旅游资源都属于公共资源，并非一个地方或一家企业独有，作为“公共物品”，在投资开发过程中，产生利益争夺时，易出现产权不清进而导致市场失灵现象的发生。例如，乡村旅游企业在经营过程中为了追求短期暴利，会对公共的旅游资源进行破坏性的开发和使用，而其他企业会借此机遇同样获得收益。而乡村旅游在资源的开发阶段则会造成外部不经济现象，例如，旅游活动中可能会造成的一定程度的自然资源破坏和生态环境污染，此外，当地旅游景观的损坏、公共设施的损耗等都属于外部不经济性现象。在乡村旅游市场发展过程中，外部经济和外部不经济现象都会影响社会资源最优配置，基于公平和长远利益的立场，基层政府应出面干预旅游经济活动，对乡村旅游企业加以规范。

（三）乡村旅游业发展中的合成谬误

合成谬误，是指局部分开来看也许是正确的，但放入整体中，合成之后却不一定正确的现象。合成谬误作为一种经济现象，在乡村旅游行业发展中十分常见，它主要有两种表现形式，即价格合成谬误和投资合成谬误。

价格合成谬误表现为，当一家乡村旅游企业通过低价竞争手段，实现销量猛增并获得巨大经济效益时，许多同质企业都会纷纷模仿，采取降低价格进行恶性竞争，进而导致整个行业的收益锐减。投资合成谬误表现为，当某种乡村旅游产品出现后大受欢迎，接下来许多企业争相模仿，接连推出同类乡村旅游产品，进而导致此类型乡村旅游产品整体收入下降。合成谬误现象在乡村旅游行业发展中经常出现，且不易察觉，一旦出现将会造成全行业收入下降的后果，因此需要基层政府及时出面，进行市场干预，规范乡村旅游市场秩序，引导乡村旅游市场健康发展。

三、 内循环新格局下乡村旅游发展基层政府职能

在新发展格局下，为了实现乡村旅游的高质量发展，广大基层政府应行使职能、有所作为、不断引导、推动发展，在区域乡村旅游发展中，综合协调，统领各方，强化监督，与区域乡村旅游行业同频共振，共同进退。

（一）综合协调

在乡村旅游开发过程中，基层政府要充分调研实际情况，合理利用自身优势，进行科学规划和全局部署，从整体出发，做到开发有序、增产合理。在充分尊重市场规律的基础上，创新乡村旅游发展方式，拓宽乡村旅游发展筹资渠道，加大乡村旅游宣传推广力，扩大乡村旅游发展主体和参与范围。同时，政府应统筹协调各行各业，形成乡村旅游产业各个主体通力协作的融合发展态势。

（二）政策主导

在乡村旅游的开发過程中，基层政府要制定切实可行的政策。在政策指导下，营造良好的乡村旅游营商环境，加大资金、土地等方面的投入，促进旅游资源要素有序流动。当乡村旅游行业发展出现市场失灵现象时，基层政府需要及时出面整合相关资源和信息，为乡村旅游长远发展添砖加瓦。

（三）监督管理

在乡村旅游开发过程中，基层政府要强化对乡村旅游市场的监督和管理。基层政府要积极保护乡村旅游者权益，完善乡村旅游管理条例，改善乡村旅游大环境，让乡村旅游者拥有良好的消费环境，让乡村旅游经营者拥有良好的市场发展环境。

（四）困难分担

乡村旅游企业作为乡村旅游发展的主体，具有一定的脆弱性。受新冠疫情影响，我国旅游行业交易规模整体下滑，对于乡村旅游产业及相关行业造成极大困扰，面对突发事件，乡村旅游企业自然会减少生产或裁减员工来降低运营成本。政府作为旅游发展的坚实后盾，应及时反应，给予帮助，共同面对困难。例如，面对自然灾害和公共卫生等突发问题时，基层政府应在平时就做好相应预案，在问题来临时，出台合理便利的旅游振兴政策措施，帮助乡村旅游业的恢复和发展。

四、内循环下乡村旅游发展基层政府职能发挥的对策建议

在新发展格局下，基层政府要明确自身职能，创新管理方法，弥补市场缺失，保障乡村旅游的健康稳定发展。

（一）体制保障：创新管理体制

乡村旅游的稳定发展，离不开基层政府的制度保障。乡村旅游发展制度的设立要符合实际，方便运行。首先，可以设立乡村旅游发展领导小组，由基层党政主要领导牵头建立并担任主要负责人，其他相关职能部门负责人担任小组成员，同时，乡村旅游发展领导小组要定期召开联席会议，共商发展问题、破解发展难题、提出发展策略，以此形成全方位、共进退的通力合作局面。

（二）资金保障：拓展筹资渠道

乡村旅游的长久发展，离不开各渠道的资金来源作为发展保障。首先，基层政府可以通过各项优惠政策和扶持项目，吸引社会经营主体和资本进入乡村旅游发展市场。同时，给予本土乡村旅游经营者在经营规划、项目审批等方面的帮助扶持，并鼓励本土经营者通过股权合作、部分外包、转让兼并等方式与外地资本合作经营。此外，基层政府应积极整合自身乡村旅游资源，挑选重点乡村旅游项目，通过聘请专业旅游公司，制定乡村旅游未来发展规划，并及时在“两微一端”发布信息扩大影响力，吸引相关企业或资本参与建设发展和经营。

（三）市场保障：强化市场监管

乡村旅游的健康发展，需要基层政府构建一个公平有序稳定的市场环境。首先，要加强乡村旅游市场监督管理，规范经营行为，加强经营教育，营造良好市场秩序和氛围，对于经营过程中出现的乱象“零容忍”，严厉打击违规行为，坚决杜绝不法行为。此外，充分发挥乡村旅游行业协会的作用。行业协会是基层政府与广大乡村旅游经营者沟通的桥梁和纽带，具有规范行业行为，提升行业自律的重要作用。基层政府要充分鼓励乡村旅游行业协会的建立和发展，通过行业内部的相互监督和影响，起到规范从业者行为的作用。

（四）服务保障：推进环境治理

在乡村旅游的发展过程中，需要基层政府不断推进环境治理，完善公共服务。一是进行村容风貌治理，清理“垃圾堆”、“污水沟”等落后村容村貌，积极推进“厕所革命”实施，不断完善乡村旅游标识导览体系，引进先进科技手段，提升乡村旅游者的游览体验水平。二是进行合理的规划。可以聘用专业旅游公司，以资源保护长久发展为前提，对乡村旅游发展进行战略规划，资源保护，规划先行，做到资源的利用和保护双箭齐发。三是加强从业人员的培训。针对在岗人员服务管理水平低和环境保护意识不强的问题，可聘请旅游行业或旅游院校的专家教授对从业人员进行专业培训，还可以带领相关从业人员前往知名的乡村旅游景点，进行参观、学习，以提升乡村旅游服务水平和环境保护意识为重点，培养专门人才。

结语

“以国内大循环为主体”的新发展格局是我国为应对复杂变幻的国内、国际形势而提出的重大战略决策，也是当前和未来较长时期我国经济发展的新方向，这为我国乡村旅游业发展提供了新的契机，经过对乡村旅游市场失灵现象的分析与论述，提出了新发展格局下乡村旅游发展基层政府职能发挥的对策建议，广大基层政府要明确自身职能，创新管理方法，弥补市场缺失，为乡村旅游高质量发展提供体制、资金、市场和服务保障，引导和推动区域内乡村旅游的健康、持久、稳定发展。