国有建设用地资产清查的长沙实践与思考

蒋威　邓凌云　周云　余慧　贺妍

摘 要：随着自然资源资产产权制度推进，全民所有自然资源资产清查成为重点任务。国有建设用地作为最重要的全民所有自然资源资产，因其分布广泛、估算方法明确、基础资料详实而成为自然资源资产清查精度要求最高的资源门类。本文以长沙市内五区国有建设用地资产清查工作为例，具体解析国有建设用地资产清查实际工作中发现的问题，并提出相应的处理建议。为未来全面开展国有建设用地资产清查工作提供思路和技术支持。

关键字：资产清查;国有建设用地;实物量;价值核算

中图分类号：F301         文献标志码： A          文章编号：1672-5603（2022）03-87-05

Practice and Thinking of State-owned Construction Land Assets inventory in Changsha

Jiang Wei Deng Lingyun Zhou Yun Yu Hui He Yan

（1. Changsha Planning & Design Survey Research， Changsha Hunan 410007;

2. Changsha Bureau of Natural Resources and Planning， Changsha Hunan 410013）

Abstract： With the advancement of the property rights system for natural resource assets， the state-owned natural resource assets inventory has become a key task. and the state-owned construction land as the most important state-owned natural resource assets， because of its wide distribution， clear estimation method and detailed basic data， it has become the resource category with the highest precision in the inventory of natural resource assets. Taking the state-owned construction land assets inventory in five districts of Changsha prefecture as an example， this paper analyzes the problems found in the actual work of state-owned construction land assets inventory， and puts forward some corresponding treatment suggestions. To provide ideas and technical support for the future comprehensive inventory of state-owned construction land assets.

Keywords： asset inventory; state-owned construction land; physical quantity; value accounting

2019年4月，黨中央、国务院分别部署了推进自然资源资产产权制度重大改革工作，要求建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算。同年，全国人大常委会在落实国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的五年规划中要求，2022年基本建立国有自然资源资产管理情况专项报告与报表相辅相成的报告体系。源于此，2019年和2020年自然资源部开展全国第一批和第二批全民所有自然资源资产清查试点。长沙市自然资源和规划局根据履行“两统一”职责工作需要，部署长沙市全民所有自然资源资产清查工作，并以长沙市内五区全民所有自然资源资产清查工作为长沙市先期试点，重点探索资产清查方法[1]、价格体系建设[2]、价值量估算方法和成果集成[3～6]。国有建设用地作为长沙市内五区最重要的全民所有自然资源资产，成为此次工作重点。

1 工作内容与技术流程

长沙市内五区国有建设用地资产清查包括内五区辖区范围内第三次国土调查（以下简称“国土三调”）权属为“10”“20”的建设用地。包括清查土地数量、一级地类和二级地类、面积、分布、用途等，建立国有建设用地清查价格体系，估算国有建设用地经济价值量1和经济价值量2，探索所有者权益价值。

根据《全民所有自然资源资产清查技术指南》（以下简称清查技术指南）要求，结合长沙市实际情况，本次制定国有建设用地资产清查技术路线如图1所示。

2 国有建设用地实物量清查

长沙市内五区国有建设用地实物量清查是利用“国土三调”数据叠加相关专题数据，通过处理破碎图斑、狭长图斑、锐角图斑和空洞图斑后，通过属性映射获取相关实物量属性因子。以“国土三调”成果国有建设用地为基数，获取一级和二级地类属性、面积、行政区代码。叠加不动产登记信息管理基础平台中宗地数据，获取宗地编号、宗地面积、土地用途、容积率、供应方式、使用权起始时间、使用权结束时间等。叠加土地供应数据获取土地用途、容积率、供应方式。实物量清查难点在于地块空间数据整合和其属性映射。

实物量清查中空间数据整合最主要问题是破碎图斑处理。本次对“国土三调”数据叠加相关专题数据后破碎图斑处理进行深入探讨。内五区“国土三调”数据中国有建设用地小于最小调查上图面积（200 m²）共有335个，占国有建设用地图斑总数的1.5%。现有的土地供应数据小于最小调查上图面积（200 m²）的图斑个数365个，占比7.4%。宗地数据小于最小调查上图面积（200 m²）的图斑个数22 848个，占比86.7%，以200 m²作为处理国有建设图斑阈值明显过大。由于各专题数据来源和精度不统一，各专题数据图斑单元边界范围基本不一致，多层专题数据初次数据叠加各共计产生图斑小于最小调查上图面积（200 m²）数量为166 685个。“国土三调”数据与专题数据叠加，产生细小图斑是巨量的。同时，发现初次叠加后产生图斑小于20 m²的数量为123 974个，占200 m²以下的细小图斑数的74.37%，宗地数据最小图斑面积18.3 m²，因此，通过设定20 m²作为细小图斑处理的阈值，采用ArcPy编程技术进行批量化融合处理，主要处理包括标记细小图斑为处理图斑（面积小于20 m²），利用“国土三调”数据标识码为特征序号，筛选处理图斑的周边图斑，将处理图斑依次融合到周边临近的标识码相同且公共边长最大的图斑。该过程减少图斑破碎化，提高工作效率，且较好保证精度。批量化融合图斑采用以邻近图斑公共边长比面积融合的效果高。

空间数据整合的次要问题是狭长图斑识别困难。狭长图斑较难通过面积识别出来，但可根据面积与周长之间联系识别，清查技术指南并未给予明确阈值，长沙市内五区根据实际探索，认为采用形态指数0.2为阈值，进行狭长图斑判别可取得相当不错效果。实际工作发现形态指数0.2以下都是狭长且不规则图斑，而大于0.2，则识别效果显著下降，错误率大大提高。

空间数据整合的第三个难点是锐角图斑阈值选取。锐角图斑主要来源于“国土三调”图斑边界与专题数据边界的不一致导致存在极其不合理图斑形态。本次清查工作采用跟“国土三调”工作调查精度以10°为阈值，对10°以下图斑进行修整。该阈值可用于其他地区资产清查对锐角图斑的处理原则。

空间数据整合的第四个难点是专题数据属性缺失问题。由于土地供应数据与宗地数据并未规范建库，诸多关键属性存在缺失，导致经济价值2和所有者权益价值估算的关键指标映射存在障碍。本轮清查发现，容积率、土地用途、供应方式、使用权起始时间和使用权结束时间这几个指标存在不同程度的空缺。基于現有的年度土地供应台账，土地成交公告等信息或档案补充以上未获取属性信息的图斑，实际过程需要花费大量时间且效果甚微。土地用途、供应方式、供应时间（使用权起始时间和使用权结束时间）等属性数据缺失因其数据具有唯一确定性，目前最准确方法仍为专题数据补充调查获取;容积率数值可结合控制性详细规划的容积率设定补充。

3 价格体系构建

综合考虑长沙市各类地价的内涵特征和现行公示地价体系建设总体情况，根据清查技术指南的要求，依据城镇基准地价评估方法，通过期日修正，价格调整与修正，制定本次内五区国有建设用地全域覆盖的清查价格体系。本次长沙市国有建设用地清查平均价格见表1。

本次采用的国有建设用地土地等级仍以基准地价定级范围为依据，根据地类图斑边界、行政区边界、道路特征、影像特征进行土地等级界线的调整。此步骤技术指南未提及，但实际工作必须重视。“国土三调”成果采用土地利用现状，基准地价界线划定过程中多参考国土空间规划、交通路网规划或者采用的影像资料、工作时点与“国土三调”不尽相同，图斑边界范围存在不一致性。同一居民区或商场、同一影像特征物体被分割，造成明显错误分级，需结合实际居民区、商场的实际边界范围线重新勾画土地级别。

长沙市市区基准地价成果以商服用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地一类、公共管理与公共服务用地二类和工业用地五类主要类型制定基准地价。而“国土三调”以其工作分类对现状地类进行划分，导致价格体系不完全对应，因此，需要基于“国土三调”地类类型制定资产清查参考价格体系。长沙市内五区国有建设用地清查价格参考体系如表2所示。

容积率修正体系是为经济价值2估算的重要支撑。本次制定清查价格的修正体系，使得不同容积率的商服用地、住宅用地和公共管理与公共管理与公共服务用地一类都有对应价格。容积率修正体系价格体系由于篇幅不一一列出。

4 价值核算

国有建设用地的经济价值采用经济价值1和价值2估算，探索所有者权益价值。具体估算方法参考清查技术指南，不再赘述。经济价值1估算过程相对比较简单，通过子图斑面积与子图斑相应用途的平均地价乘积可求得。

经济价值2估算关键问题在于容积率获取。从目前对容积率获取途径看，各专题资料都由于历史原因都存在不同程度缺失。从长沙市内五区实际工作中发现，不动产登记基础信息数据中宗地数据和土地供应数据可获取到容积率的属性信息不足3%。因此，根据专题资料收集情况，本次容积率采用城区范围内控制性详细规划，设定控规地块单元与底图数据重合度在70%以上的且存在容积率修正的地类，将宗地和土地供应数据未赋值容积率的图斑补充容积率属性。其他仍未赋值容积率的地块，采用基准地价设定区域的容积率，可获取到容积率占总图斑个数48.14%，利用控制性详细规划或国有空间规划成果获取容积率可作为对技术指南的补充。除去工业用地、仓储用地、采矿用地、公园与绿地、交通道路用地等无容积率修正，最终未获得容积率仍有23.99%，为保证数据的完备性，这部分图斑采用长沙市市区城镇土地基准地价更新成果设定的区域容积率（区域平均值）。

所有者权益价值关键问题在于所有者权益系数获取。根据本次收集到宗地数据发现，此次共有42.21%的子图斑可通过宗地数据获取，这部分是划拨土地的子图斑占69.60%，出让或其他供应方式占30.40%。从属性获取看，可获取供应方式占总图斑55.53%，可获取供应时间的25.39%。受制于属性数据缺失，内五区所有者权益价值无明确供应情况图斑相对比较多，需补充调查土地使用权供应情况方可完善。

5 思路与建议

依据长沙市内五区国有建设用地资产清查实际工作情况，认为资产清查应做好以下几个方面的工作。

（一）做好专题（专项）数据更新工作。本次清查工作发现，专题数据属性缺失，严重制约国有建设用地经济价值量2和所有者权益价值估算。自然资源资产价值评估是需要大量的基础数据支撑，土地用途、供应方式、容积率、供应时间（使用权起始时间、使用权结束时间）的获取都依赖于基础数据的完善程度。同时，自然资源资产还应包括有关自然资源资产市场价格、资产维护成本、资产收益等价格信号的基础数据，以便得到各子图斑的实际市场价值，而非区域平均价格。以宗地市场交易价值表征土地实际价值量，更能凸显市场对资源配置情况。

（二）明确各类空间整合信息的阈值。由于全民所有自然资源资产清查仍处于试点阶段，对于底图叠加专题数据产生的破碎图斑暂没有明确处理意见，各地方都基于实践情况来确定，具有相当的主观性，自然资源资产价值评估需减少主观判断，建立规范的、标准的、制度化的处理方式，以提高数据、图形处理的科学性、准确性和互认度。

（三）加强信息化管理平台建设。通过第一批、第二批全民所有自然资源资产清查试点，已形成比较成熟的技术指南，基本思路和估算方法都已经确定，为保障各地都能高质量完成自然资源资产清查工作，需要根据清查需求，建立自然资源资产信息化管理平台，通过专题软件实现工作效率提升。从而实现权属管理、资源类型划定、专题数据提取与清除、图形与属性处理、价格体系构建、价值量估算、汇总统计及报告编辑等全流程智能化生产。

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