全域土地综合整治试点路径探索

张涛　曾柳絮

摘 要：全域土地综合整治是近年来自然资源部门为助推乡村振兴、践行生态文明的重要抓手。为探索新类型项目实施路径，本文结合湖南省浏阳市永安镇全域土地综合整治试点实践，從区域基本情况分析制约试点区域发展存在的问题，研究了本试点的实施路径、目标任务及实施内容，并对试点工作的推进提出建议，为探索全域土地综合整治试点路径提供了浏阳样本。

关键词：全域土地综合整治;试点;路径

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1672-5603（2022）03-33-05

Exploration on the Path of Comprehensive Land Consolidation Pilotproject

—Take Yongan Town of Liuyang City as an Example

Zhang Tao， Zeng Liuxu

（ Land Consolidation and Rehabilitation Bureau of Hunan Province， Changsha Hunan 410000 ）

Abstract： In recent years， in order to promoting rural revitalization and practicing ecological civilization， the natural resources department takes the comprehensive land consolidation as an important grasp. In order to explore the implementation path of new type of projects， this paper combines the pilot practice of comprehensive improvement of global land in Yong an Town， Liuyang City， Hunan Province， by analyzes the problems restricting the development of the pilot area from the basic situation of the region， studies the implementation path target task， implementation mode and content of the pilot， and puts forward suggestions for the promotion of the pilot work， which provides Liuyang samples for exploring the pilot path of comprehensive improvement of global land.

Keywords： comprehensive land consolidation; pilot project; path

为破解发展过程中农村地区出现的耕地碎片化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题而开展的全域土地综合整治，是实施乡村振兴战略、践行生态文明的主要支撑，是促进耕地保护、提高土地节约集约水平的有效手段，是壮大村集体经济、提高农民收入的重要途径。浏阳市为优化空间布局、促进资源集约利用、破解土地要素瓶颈、引导产业落地，实现城乡统筹发展，助力乡村振兴，将永安镇9个村作为国家全域土地综合整治试点进行路径探索，以期打造全域土地综合整治试点的浏阳样本。

1 试点区基本概况

1.1 区位条件

浏阳市地处湘赣边界、湖南东部偏北，古为“吴楚咽喉”，是省会长沙副中心和湘赣边区域性中心城市。永安镇地居浏阳市西北部，距离浏阳市区 35 km，距省会长沙市区 25 km，为浏阳对接融合长沙的桥头堡，是浏阳金阳新城核心区。项目区距黄花国际机场 15 km，距长沙南站约 30分钟车程，开元大道、金阳大道穿境而过，对外交通便捷。

1.2 自然地理状况

永安镇属中亚热带季风湿润气候，热量充足，降水丰沛，光照较足，气候变化随山地垂直差异明显;试点区域位于平原向丘陵的过渡地带，属于浏阳市一级梯地。全境为丘岗平区，地势高低起伏不大;区内有湘江一级支流捞刀河，狮子脑（千鹭湖）等水库，水资源丰富;土壤类型中耕地有4个土类，11个亚类，38个土属，108个土种。

1.3 经济、产业条件

永安镇2021年财政税收总收入37.1亿元，全年实现规模以上工业生产总值361.8亿元，成功入选“全国百强镇”排名第88位，是湖南省唯一上榜乡镇。永安镇所在的金阳新城是浏阳市产业建设“主战场”和县域发展“主引擎”，目前已形成以电子信息、生物医药、健康食品、智能制造为主导的优势产业体系。农业基础雄厚，油菜、油茶、烤烟、水果、花卉苗木、生态养殖等特色农业效益显著。同时，浏阳市是湘鄂赣苏区中心区域，新中国十大将军县之一，试点区域具备深厚红色文化底蕴。

1.4 试点优势情况

浏阳市近年来大力推进了省直管县、强镇扩权、园镇融合、农村宅基地制度、不动产统一登记、集体林权制度等重点改革，先行先试土地征收制度、集体经营性建设用地入市两项国家改革试点，具备改革的基础和传统。

1.5 项目基本情况

项目区涉及永安镇大安村、督正村、永和村、西湖潭村、丰裕村、坪头村、水山村、永新村、礼耕村等9个行政村，村庄规划类型为城郊融合类、集聚提升类。区域内往年实施过高标准农田建设、捞刀河永安段治理、灌区节水改造等工程项目，村庄内部道路通达性较高，房屋建筑质量整体较好，供水、排水及通讯等基础设施已实现全覆盖，公共服务设施配套较为完善。

2 试点区域存在的问题

2.1 耕地问题影响农业规模化产出

永安镇属丘陵地貌，地形单元较零碎，除捞刀河两岸耕地较为集中连片外，耕地整体分布零散，部分耕地范围内“非农化”、“非粮化”情况加剧了耕地碎片化;部分区域耕地基础设施配套不到位，耕种条件较差;各村农耕历史悠久，但缺少农耕文化体验场所，农耕文明展示和文化传承效果较差。以上耕地问题共同影响了区域的农业规模化产出及农耕文化多元化。

2.2 土地节约集约利用水平不足影响产业潜力释放

区域内部分宅基地分布较为破碎散乱，如存在零星房屋的“零星地”、户均占地面积过大的“超占地”、房屋放弃建设搁置的“弃建地”等，不仅影响了区域整体乡村风貌，在部分工业、文旅综合体项目落地不畅的同时，出现了土地资源利用低效化的问题。部分区域永久基本农田布局制约产业项目落地及基础设施配套等问题，也影响了产业潜力释放。

2.3 局部区域生态环境质量退化影响生态屏障形成

部分区域存在切坡修路或建房的情况，坡面裸露存在滑坡、泥石流等地灾隐患;废弃矿山未及时治理，造成水土流失加剧;部分坑塘、沟渠等水利设施维护不到位，局部淤塞及水体富营养化严重等生态质量退化问题均影响生态屏障形成。

2.4 三产深度融合度有待提升

试点一、二、三产业具备发展基础，但未充分挖掘本地特色资源、未充分利用自然资源，打造休闲观光特色品牌、生态产业品牌;产业用地配套不足，分片区塑造产业特色不明显;未构建三产深度融合的发展格局。

3 试点实施路径

3.1 建立统一协调机制

试点自申报以来，浏阳市成立了以市长为组长，市委书记为顾问，自然资源、财政、水利、文旅广体、农业等多部门共同参与的全域土地综合整治工作领导小组，办公室设立在自然资源部门，项目指挥部设立在乡镇政府。工作领导小组明确了试点的目标任务、部门职责及实施办法，形成了市政府统筹组织、平台公司出资、镇村配合、相关部门指导的实施模式，为试点的推进提供了组织保障。

3.2 坚持规划引领

试点以规划引领，加强系统谋划，综合考虑区域地理位置、地形地貌、资源禀赋、历史文化、经济社会发展、基础设施、传统风貌等因素[1]，编制了乡镇国土空间规划、村庄规划，明确了“城郊田园新乡，未来智造高地”的主题定位，形成了“一轴、一廊、四区”的空间布局，划定了综合整治区域，确定了优化“三生”空间布局、调整用地结构、补齐生产生活基础设施短板、产业规划引入等方面的重点项目。

3.3 盘活资金来源

本试点以浏阳市文化旅游产业发展有限公司作为项目投融资主体，统筹资金筹措、管理;由浏阳市财政部门统筹农业农村、水利等部门涉农项目资金2900万元，全额纳入试点项目配套，确保资金“拳头”效应;通过文件明确了新增耕地的开发成本及指标出让标准，达到保障试点项目的收支平衡、减缓财政压力的目的。为推进试点的顺利进行，浏阳市将农村土地制度改革期间，实行“建设权证”管理办法取得的3亿元指标收益作为前期启动资金。

3.4尊重民众意愿

全域土地综合整治是自下而上的发展需求，试点推进中不仅在规划编制阶段充分听取民众诉求，更在试点实施方案编制阶段，以村民代表大会、村集体决议等方式对试点实施内容进行意见征求后，再对试点实施方案进行公示。完善了农房拆除整治补偿、耕地保护补偿、青苗补偿等标准，积极引导农民参与，坚决不违背农民意愿搞合村并居、大拆大建。

4 试点目标任务

4.1 总体目标定位

试点围绕“城郊田园新乡，未来智造高地”的主题定位，依托项目区优越的地理区位、丰富的自然及人文资源、良好的高新园区发展基础等，抓住全域土地综合整治契机，以“新农业、新园区、新人居”作为发展主要策略，通过乡村振兴示范点工程建设，融入“未来乡村”理念，实现空间布局优化，打造集产城融合、生态宜居、农业提升于一体的全域土地综合整治试点。

4.2 空間布局规划

规划形成“一轴、一廊、四区”的空间布局，其中“一轴”是以沿纵向穿境的永丰公路形成空间联动发展轴，打造串联各村、推动空间联动的重要发展轴线;“一廊”是以东西贯穿项目区的捞刀河为脉络，通过沿岸水系环境整治，打造生态廊道;“四区”是依据试点村不同资源禀赋，将大安村打造为千鹭湖生态旅游区，将督正村、永和村、西湖潭村打造为水稻烤烟轮作区，将丰裕村、水山村打造为田园乐活宜居区，将坪头村、永新村、礼耕村打造为高新智造发展区。

4.3 综合整治目标

针对试点区域存在的问题，计划通过农用地整理实现零星耕地归整提升、农田农地集中连片、基本农田动态调优、提高农业规模产出的土地目标，通过乡村生态保护修复实现生态环境修复、村镇环境治理、设施配套完善的整治目标，通过建设用地整理、产业项目引入实现土地调整结构布局、产业集聚提升、百姓门口宜业、村镇收益增长的经济目标。

4.4 分区整治任务

（1）千鹭湖生态旅游区：进行道路扩建，改善区域通行条件;对零散宜耕后备资源开垦耕地，提升耕地连片程度。

（2）水稻烤烟轮作区：搬迁零散宅基地，优化建设用地布局;实施高标准农田建设，开展农业结构调整，进行水稻烤烟轮作。

（3）田园乐活宜居区：实施生态环境提升改造工程，改善道路通行条件，提升生态宜居水平。

（4）高新智造发展区：搬迁零散宅基地，提升建设用地节约集约利用水平，保障产业发展用地;打造烤烟加工基地，推进一二三产业融合发展。

综合以上目标任务，在试点区域中划定整治区域面积1 582.1559 hm²。

5 实施内容

浏阳市文化旅游产业发展有限公司作为投资主体，统筹资金筹措与项目管理，将试点项目中土地开发、旱改水、增减挂钩等产生的指标进行市场化运作，项目采取设计、施工总承包EPC模式。

5.1 农用地整理

统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态，实现农业提升，适应发展现代农业，达到规模化经营[2]。建设内容包括农用地开发24.3272 hm²，未利用地开发3.1773 hm²，旱改水4.0349 hm²，高标准农田建设106.0911 hm²，特色农耕文化保护1处。

5.2 建设用地整理

统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其它低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地布局结构，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。建设内容包括拆旧复垦农村宅基地8.6556 hm²，工矿用地复垦0.8419 hm²，盘活低效建设用地0.5040 hm²，村民建新安置用地1.3329 hm²，产业建设用地7.9616 hm²，乡村振兴示范点2处，道路提质改造1.594 km。

5.3 乡村生态保护修复

按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。建设内容包括矿山修复2处，地质灾害治理5处，水系治理2.5 km。

5. 4 产业发展规划项目

浏阳市范围内种植有约10 000 hm²烤烟，其中试点区域的西湖潭村、永和村、督正村水稻烤烟轮作区1 000 hm²，为推动区域一二三特色产业融合发展，为乡村振兴提供土地要素保障，在永新村打造烤烟加工基地项目。建设内容包括烤烟基地综合服务中心，烤烟初烤、复烤、天然香提取工房、香精及料基调配工房等车间，研学基地建设等。

6 进一步做好试点工作的建议

6.1 进一步明确监管政策

目前全域土地综合整治没有具体的实施细则，也未对子项目实施、验收标准进行明确规定，但工程的实施质量，特别是新增耕地质量直接影响指标收益回笼时间，对试点的成败有较大影响。政府需要加大对项目的实施监管力度，规范项目管理，全时域掌握实施情况，保证项目建设质量的同时不出现违法违规、破坏生态、债务风险等问题[3]。

6.2 进一步发挥民众作用式

本试点采用项目设计、施工总承包的EPC模式实施，但区域民众作为全域土地综合整治最直接的受益群体，政府部门要充分发挥村集体组织和民众的作用，对于实施过程中技术难度低的工程和后期管护工程，应进一步鼓励加大当地民众的参与力度，增加其获得感和生活幸福感。

6.3 进一步做好结余资金使用计划

根据实施方案测算，项目实施后有数百万元结余资金，政府部门应以规划为指导，做好结余资金使用计划，将结余资金用于试点区域各村的民生基础设施、公共配套设施建设提升以及村集体增收发展。

6.4 進一步做好土地文章

紧跟政策形势，挖掘新增耕地潜力;加大建设用地指标盘活力度，根据不同情况针对性做好招商定位，形成可招商的“项目库”;继续做好土地文章，进一步探索调整土地结构、优化三生空间布局、促进产业发展、助力乡村振兴的路径及模式。

7 结束语

本文通过对浏阳市永安镇全域土地综合整治试点的工作路径进行研究，浏阳市人民政府充分发挥了全域土地综合整治的平台作用，以永安镇试点探索了市政府统筹组织、平台公司出资、镇村配合、相关部门指导的工作模式;坚持规划引领，为试点明确了主题定位及空间布局;在试点没有专项资金的情况下，盘活资金来源，并提供了前期启动资金;通过EPC模式实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复及乡村历史文化保护等工程。建议本试点在后续监管、民众参与、结余资金使用、土地资源盘活等方面进一步加大工作力度，为探索全域土地综合整治试点路径提供浏阳样本。

参考文献/References

[1] 曾柳絮，宾联明.全域土地综合整治工作浅谈[J].国土资源导刊， 2020， 17（04）： 93-96.

[2] 朱菁，马思琪，洪尉凯， 等.全域土地综合整治导向下村庄产业振兴发展路径探析——以甘肃省显胜乡蒲河村为例[J].西北大学学报（自然科学版）， 2022， 52（04）： 602-616.

[3]陈印军，易小燕，陈金强，等.藏粮于地战略与路径选择[J].中国农业资源与区划， 2016， 37（12）： 8-14.