社会治理背景下物业管理区域建设和应用

张寅 袁庆锋 毕争鸣

摘要：社会治理工作正逐步从传统的社区治理，向新型的以物业管理区域为基础，基于共有权和共同管理权的物业管理活动转移。物业管理区域的划分是开展物业管理活动的条件;物业管理区域的合理划分，一方面能够提升物业服务水平，明确不同所有权边界，保护业主相关权益;另一方面能够便于房地产行政主管部门实施管理。分析物业管理区域的划分标准和划分依据，论述依托不动产权籍调查成果数据，使用多源数据整合方法生产物业管理区域数据的流程。讨论数据在物业管理、网格化管理等领域的应用，认为随着数据建设覆盖度的提高、系统服务成熟度的提高，物业管理区域数据的应用面肯定会更为广泛，深入到人口统计、卫生防疫、城市规划等方面。

关键词：物业管理区域;数据生产;物业管理;网格化管理

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）05-0071-07 收稿日期：2022-04-06

作者简介：张寅，无锡市曦晨测绘有限公司，注册测绘师，工程师。

袁庆锋，无锡市曦晨测绘有限公司，注册测绘师，高级工程师。

毕争鸣，无锡市曦晨测绘有限公司，工程师。

基金项目：无锡市科学技术协会软科学研究课题（KX-21-C006）。

1 引言

1.1 社会治理

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。一方面，《决定》强调“创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。另一方面，《决定》要求“创新社会治理体制，改进社会治理方式，加快形成科学有效的社会治理体制”。

2017年，《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出“城乡社区是社会治理的基本单元”。2021年，《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》（以下简称《通知》）指出居住社区（住宅小区）是居民生活的主要空间，是基层社会治理的重要内容。并且突出了住宅物业管理，认为物业管理事关群众生活品质，事关城市安全运行和社会稳定。从城乡社区到住宅小区，再到物业管理，社会治理的对象逐渐明确细化。《通知》从多方入手，包括政府、企业、业主，以期提升物业管理服务水平，完善基层社会治理体系，实现更好地为人民群众服务。

有效的社会管理和社会秩序维护，不仅需要政府高效的自上而下的治理，更需要市民自觉的自下而上的自治。政府和社会发挥各自的组织优势，形成合作共治模式，共同管理社会和社区公共事务。物业管理和业主委员会的实践正是这种“合作共治模式”的体现。

1.2 物业管理

根据《物业管理条例》，物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。

社会基层是物业管理开展的地方，管理活动贴近群众，接受服务的主体多元，向物业单位提出的诉求多样。所以，物业管理是对社会治理改进和创新的切入点和落脚点之一，其作用基础而有效。物业管理区域是物业开展工作的空间，也是居民进行生产生活的场所，更是政府实施社会治理的单元。

1.3 物业管理区域

通过物业管理，能够改善区域内工作和生活环境，能够提高城市管理水平。对于一个城市，具有树立良好形象，完善城市功能的作用。简单地说，物业管理区域就是实施物业管理的一个特定空间范围。

在法律层面，现行立法对物业管理区域没有明确定义。现有研究认为物业管理区域由相对独立的物业群组成。区域具有一定的规模，且具有公共性。物业管理区域一般由业主委员会管理，或者委托物业服务公司管理。

物业管理区域的划分关系到业主权力，包括对物业的管理权、维修基金的使用权等。然而在实际工作中存在划分主体和标准混乱的问题。物业管理区域的划分确定区分所有权部位的空间范围和位置，影响业主权益，并且反映小区实际物业管理状况，进而决定业主委员会设立等问题。

所以，物业管理区域的划分对物业管理有重要意义，是实施物业管理活动的基础工作。物业管理区域的合理划分，一方面能够提升该区域物业的服务水平，一方面能够明确不同所有权边界，保护业主相关权益，另一方面能够便于房地產行政主管部门实施管理。

从经济实体的角度，城市住宅小区物业管理区域实体就是以城市住宅小区物业管理区域为地理区分，基于建筑物区分所有权所形成的小区业主共有财产和共同管理权所包括的全部物业组成，具有独立核算盈亏、具有法人资格的经济组织。为适应《民法典》中的相关规定，需要对物业管理区域作划分，确定物业管理范围和涉及的房屋、设备设施，所以实践中需要明确划分的标准和依据。

1.4 智慧物业建设

《通知》指出要加强物业管理服务能力的建设，特别指出智慧物业方向。《通知》引导提供物业服务的企业使用新兴技术，建设智慧物业管理服务平台，提升管理服务水平。通过平台，采集房屋基础信息、配套设备设施使用情况、业主委员会信息、物业服务企业信息等数据;利用平台，汇总生活服务、城市管理等方面的数据。

智慧物业的建设在文献中多有论述。在公众参与、政府回应等方面，传统社区治理存在明显不足，金炜玲等研究基于政务热线大数据探索数字化社区治理模式的实现路径。李玉琳等研究基于数字孪生的智慧园区物业管理，采用多种新兴技术，如云计算、物联网、BIM运维、大数据等，整合和统一园区的逻辑架构、管理平台，实现园区的高效运营管理。陈瑶讨论BIM 技术具有的可视化、协调性、模拟性、优化性、参数化等特点，对传统物业管理的应用价值。

然而，现有的研究缺乏在社会治理背景下，结合智慧物业建设，讨论物业管理区域的数据建设和新技术的应用。

1.5 多源空间数据整合

物业管理区域划分工作是实施和开展物业管理活动的基础之一，区域需要与区域内的房屋、设施、场地等关联起来。然而，物业管理区域涉及构筑物、建筑物等的数据散布在房产测绘成果、房产楼盘表、地形图等数据和信息系统中。建立物业管理区域与它们的联系就需要用到多源空间数据整合技术。

多源空间数据整合是将同一地区不同来源（主题）、不同格式（种类）和不同时空尺度的空间数据整合起来。过程中，需要消除不同数据模型中空间对象的描述差异，消除不同分类分级标准中空间对象的属性差异，消除不同采集目的中空间对象的粒度差異，以及空间对象的几何位置差异。多源空间数据整合是一种使源数据在尺度、粒度、现势性等方面有进一步提升的空间数据处理技术。

物业管理区域建设不仅是区域图斑的数据生产，更是将区域与相关空间数据整合的工作。物业管理区域要发挥作用，需要将区域与其范围内的房屋、配套设施设备、相关场地等关联起来。这些构筑物和建筑物在GIS中使用某种类型的几何对象表示，并赋予相关的属性信息。这样的关联工作就是多源空间数据整合的主要任务。

综上所述，在以人民为中心的发展思想指导下，物业管理区域的建设是加强和改进住宅物业管理的重要工作。物业管理区域更是作为保障和改善民生、创新基层社会治理的基础数据。此外，对于现有的物业管理信息系统，物业管理区域的引入会带来地理信息数据和系统平台的接入。GIS对于传统的物业管理人员是陌生的。故而，需要在建设物业管理区域数据的同时，探索物业管理区域的使用场景，包括物业服务范畴内的，更包括社会治理背景下的相关应用。

2 物业管理区域

2.1 划分标准

《物业管理条例》第9条第2款对物业管理区域的划分标准做出原则性规定。指出，划分应当考虑区域内的共用设施设备的分布和使用情况，以及涉及建筑物的规模、社区建设情况等因素。

《江苏省物业管理条例》第2章对物业管理区域的划分做出具体规定，给出划分原则，明确考虑因素。其中，第7条第1款规定，物业管理区域的划分原则为有利于实施物业管理。划分时需要考虑的因素包括规划条件、建筑物规模、共用设施设备、业主人数、自然界限、社区布局、社区建设等。

2.2 划分依据

《江苏省物业管理条例》对物业管理区域的划分依据做出规定。第7条第3款指出，物业管理区域由建设单位划定，区域范围的依据为建设用地规划许可证的红线图，具体划定时需要结合共用设施设备、社区建设等因素。并且对于物业的配套设施设备使用情况做出一般的规定，当共用时，应当划为一个区域;当能够分割、独立使用时，可以划为多个区域。

对于物业管理区域的划分，王占强认为，一方面，划分的基础为共同所有权，依据为共同使用土地或者共有设施设备。另一方面，考虑街道居委的布局，着重社区建设情况，并兼顾其它因素。同时，他也指出各小区现实情况不同，不合适规定何种标准主导区域的划分，需要结合具体情况，权衡利弊后进行划分。这些需要考量的情况包括共用设施设备分布、建筑物规模大小、社区建设成熟程度等。

颜雪明认为物业管理区域的划分原则包括：（1）以行政机关批准的建设区域为准，即住宅小区的红线范围。（2）分期建成的小区，可以逐期合并为一个区域。（3）区域内，存在多种类型、容积率、居住群体的建筑，可以划分为多个管理区域。（4）已有区域内，部分区域具备单独管理条件的，经相关业主协商、主管部门批准，可以划分为多个区域。

宋安成，卫依娜认为在确定物业管理区域时应该综合考量小区的建设情况、建筑物规模、共用设施设备的管理与维护、社区布局等多方面的因素。他们特别提出，即使部分区域能够独立且封闭，但配套设施的使用和维护不能与现有区域分割的，不宜在现有区域中划分多个物业管理区域。

结合生产经验和文献资料，研究认为需要针对不同住宅小区，结合住宅小区的实际情况进行划分。生产中，一般新建小区以规划红线范围为边界设定物业管理区域。实际工作中也会发现社区配套设施在区域外的情况，需要将配套设施与区域进行手动关联。对老旧新村小区的物业管理区域设定，主要依据实际物业管理情况、主管部门对物业管理的划分等。

3 调查与生产

3.1 权籍调查

物业管理区域数据的生产依托不动产权籍调查成果数据。不动产测量单位在权籍调查、不动产测量的基础上形成不动产权籍调查成果数据，并籍此构建权籍调查数据库。权籍调查数据库主要包括地物要素数据、楼盘表数据等，其中与物业管理区域数据生产相关的地物要素包括房屋幢、宗地等如图1所示。实际生产中，以宗地范围替代规划红线范围。当两者不一致时，结合实际情况确定区域边界。

3.2 数据生产

数据生产的流程如图2所示。生产单位以主管单位提供的区域划分描述，结合宗地范围、实地调查情况等，进行物业管理区域设定，形成区域图斑。

工作中，使用多源空间数据整合方法，依赖幢编号、自然幢、宗地三者的拓扑关系，以宗地为单位，整合房屋幢、区域图斑和楼盘表数据，形成物业管理区域数据。物业管理区域数据包括区域内各种用途的房屋幢要素数据、各幢房屋的户室信息等，能够帮助物业管理单位和业主明确配套设施设备的位置，以及各幢房屋的区分所有权部位。

物业管理区域数据向主管单位建设的智慧物业管理服务平台同步，由平台向物业管理单位提供数据服务。

4 应用与讨论

4.1 物业管理

物业管理区域为物业管理在安全生产管理、社会治安防控等方面，发挥着重要作用。

物业管理区域是居民生产生活的重要场所，在房屋使用安全管理方面，物业管理区域数据能够定位房屋位置，明确房屋设计用途，汇集房屋资料，为房屋合理使用提供依据，并能为房屋安全鉴定提供基础数据。在设备设施管理方面，可以依据数据中提供的公建配套房屋、户室等的位置和功能，制定设备设施的管护计划。在消防安全管理方面，能够通过定位区域内消防设置的分布和消防登高场的位置，为设施的检修、消防作业的实施提供支持。

在社会治安防控方面，物业管理区域能够为安防控提供数据支持。将非街面的治安事件通过门牌号码定位到房屋幢，进一步地通过房屋幢与物业管理区域的隶属关系，将治安事件汇集定位至物业管理区域。这样汇集到区域的治安事件汇总，能够为社区治安事件的分类管控提供数据支持。

此外，实际工作中，经常遇到业主委员会、城市管理局等单位或组织向权籍测绘单位调取房产测绘档案的需求。其主要的原因是：一方面，业主委员会与物业管理单位，在认定公共部位、共有经营性物业、公用设施等的问题上存在不一致;另一方面，城市管理局发现建筑存在违法改建、改造的情况，需要核对原始成果。这些问题的解决或需求的满足，可以通过物业管理区域数据的应用解决。

生产完成后的物业管理区域数据，通过主管单位建设的智慧物业管理服务平台，向物业单位、业主委员会、城市管理局等单位组织提供数据服务。服务向使用者提供区域的空间位置、范围等信息，并且包括区域内涉及房屋的位置、数量、类型、用途等。这样也就解决了认定公共部位、共有经营性物业、公用设施等的问题。此外，在房屋幢编号的支持下，可以调取相应房屋幢的权籍调查数据，查看房屋的房产分层分户平面图、建筑施工平面图等，满足城市管理方面的需求。

4.2 网格化管理

面对逐渐增加的公共管理难题，日益增长的基层维稳压力，社会管理技术发生革新，网格化管理作为一种新型社会治理方式逐渐兴起。网格化管理的首批试点城市包括上海、北京等，试行过程中取得良好效果。试点城市积累的网格化社会管理和服务经验迅速得到全国范围的推广。

网格化社区管理模式，就是在现有街道和社区划分的基础上，根据工作需要和相关标准，把辖区再划分为若干个网格，以此作为责任单元、工作载体和服务平台。网格化管理就是借助信息技术，实现社会管理的层级化、精细化，实现社区管理服务的动态化和长效化。

实行网格化管理的前提是进行管理网格的合理划分。过程中，需要综合考虑区域范围、房屋设施、人口规模、管理能力等因素，科学划分服务单元，实现社区管理的全覆盖。物业管理区域数据包含的区域范围、房屋幢、户室等信息可以有效支撑社区网格的划分，并且物业管理区域与社区网格应是一种被包含的关系。换言之，社区网格应在物业管理区域的基础上划分，并以物业管理区域为调整的基本单元构成社区格网，以明确地划定管理边界，详细地统计管理对象，合理地评估管理成本。

以近年疫情防控为例，社区防控的基本范围是社区网格，再由网格细化的各个小区。这样的层级架构与前文叙述的社区网格和物业管理区域关系是一致的。在社区格网内物业管理区域数据建设完备的条件下，能够估算网格内涉及的房屋幢数，并细化到每幢的户数。由此，在人员、物资的调配上以区域内的户数为基数，可以进行可靠的估算和度量，避免造成资源调配的不当。

在人口普查方面，利用与物业管理区域关联的楼盘表数据，可形成人口普查的基础数据。在对不同区域进行人口抽样统计时，可以根域不同物业管理区域各房屋幢总层数的不同，进行分层抽样。举例而言，每层户数相同的情况下，对高层住宅的抽样个数必然要多于多层住宅。

此外，城市公共设施的规划方面，可将设施的规划服务范围与物业管理区域相关联，以评价设施分布的合理性。城市公共设施的规划是以人口规模为主要指标制定的，但设施规划位置的合理性需要结合服务范围内的人口总数、设施的可达性等进行评价。利用物业管理区域数据，可以获取区域内的基本户室数，进而对人口做一个估计。通过设施的路径可达性分析，得到能够覆盖的物业管理区域，进而得到一个服务人口的估算值，也就得到了设施分布合理性的评价。

物业管理应用和网格化管理应用应当是现阶段物业管理区域数据的基础应用。随着数据建设覆盖度、系统服务成熟度的提高，物业管理区域数据的应用面肯定会更为广泛，深入到卫生防疫、人口普查、城市规划等方面。

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