“有形之手”树信心

李艳华 邓杰 王勇

信心比黄金更重要。20年前的“9·11”事件给当时民航带来的最大影响莫过于“失去信心”。摩天大楼上的滚滚浓烟和飞机撞击大楼时的火球成了全世界爱好和平的人们挥之不去的噩梦，也从根本上动摇了乘客乘坐飞机的信心。

信心比黄金更重要。21年前的“9·11”事件给当时民航带来的最大影响莫过于“失去信心”。摩天大楼上的滚滚浓烟和飞机撞击大楼时的火球成了全世界爱好和平的人们挥之不去的噩梦，也从根本上动摇了乘客乘坐飞机的信心。美国的标志性建筑物轰然倒塌，机上及地面人员共 2977 名无辜者殒命。民航飞行器被用作恐怖袭击的工具，并以此实现更多打击目标的突袭事件，令世界瞠目，超过了所有人的想象。一时间，美国人失去了往日的安全感。袭击事件发生后不久，时任美国总统小布什在对国会的演讲中正式提出将进行“反恐战争”。“9·11”事件改变了美国，也改变了世界。

信心降至冰点

这种大规模突袭事件给民航运输带来的负面影响也是空前的，使民航安全的信心降到了冰点，航班与旅客人数骤减，美国原本每年140万架次的航班数减少了40%，上座率降至30%左右，甚至出现了一班飞机只载一位乘客的极端情况。事件发生一周后， 美国民航业宣布的裁员总数达到近7万人。2001年，在美国民航业共120万名从业人员中，有十多万人相继失业。航空公司的航班量大幅减少，客座率大幅度下降，银行和保险公司对航空公司缺乏信任，机场亏损，安检部门备受指责，航空运输的安全性受到了前所未有的质疑。

为了摆脱如此困境，以美国联邦航空局（FAA）为首的政府部门出台了许多政策和法律法规挽救处于危难之中的航空公司，并重新树立起对民航“安全性”的信心。

纵观美国民航业的历史，美国政府对于航空运输的政策安排体现出阶段性特征：1978年以前，以管制政策为主，而后至20世纪90年代以市场引导政策为主;20世纪90年代后期尤其是2001年“9·11”事件之后，综合性战略政策成为主导，出台法律法规、加大资金投入等手段来帮助机场和航空公司渡过难关，非经济管制包括安全管制成为民航政策的重要组成部分。

大量资金注入

事件发生10天后，美国国会参众两院通过了援助民航业的法案，以帮助受到恐怖袭击事件沉重打击的美国民航业渡过难关。时任美国总统布什签署了该法案，表示这项法案将为确保美国商业航运系统的安全，在短时间之内恢复稳定提供急需的财力资源。根据这项法案，布什政府向美国民航业提供50亿美元的直接援助，以弥补恐怖袭击事件对民航业造成的损失;另外，政府还将为民航业提供100亿美元的贷款。

美国政府要求进行民航安全设施设备的更新和安全人员的培训、更换，并由政府“买单”予以资金支持。一是美国交通安全管理局授权航空公司在机票中额外收取每航段2.5美元的客运附加费，以应付增加的安检支出的需要。

二是于2002年出台了“新安检需求紧急资金”法案，为217个机场提供了1.75亿美元的资金，加强安检的安全保障。

三是由国会拨款5亿美元用于加固民用航空运输飞行器的驾驶舱门，并安装录像监视器，明确了授权进入驾驶舱的人员资格，并要求飞机在飞行中始终锁闭机组人员舱和乘客舱的隔门，以保障飞行员绝对安全。

四是由美国运输安全管理局与Boeing-Siemens公司签署了一份5年13.7亿美元的合同，授予该公司在美国的机场安装爆炸物探测器，减轻机场和航空公司的安全成本支出负担。

五是在2002-2006年间每年增拨5000万美元用于先进航空安全技术的研究、开发、测试和评估，通过技术手段保障安全，恢复民众对乘坐航空运输交通工具的安全感。

另外，美国政府還考虑到银行和保险公司对航空公司的怀疑和“退避三舍”，因此决定由政府出面为航空公司提供部分负债保护。与之相比，由于欧盟禁止其成员国向航空公司提供政府援助，“9·11”后不久，比利时航空、法国的海外航空公司等都进了破产名单。

全方位立法保障

恐怖袭击事件发生后，美国国会出台了《航空与运输安全法》，成立美国交通安全管理局，该部门接管民航安全事务，隶属于美国国土安全部。同时，该法案要求各个机场于2002年12月31日前将爆炸物探测系统（EDS）部署完毕，并确保机场有足够数量的爆炸物探测设备，以确保安全。在此期间没有安装爆炸物探测系统的机场要采取一次性措施。

立法机构还要求更换私营安保公司那些未经受训的机场安检人员，取而代之的是28000名合格的联邦安检人员队伍，对民航机场安全予以人员保障，而这一部分资金投入需从航班机票和机场收费中抵扣。

在旅客权利保护方面，2001年底，美国国会通过了《航空公司竞争和旅客权利法案》和《航空公司旅客公平待遇法案》。在航空设施方面，通过了《国际航空设施法》，该法案为车辆检查、飞机加油、飞机清洁以及机场禁区雇员审查制定了新标准，强调了空管设施和机场停放飞机的安全，还要求使用噪音紧张程度分析和生物测定技术，采用指纹阅读器和虹膜扫描器等，以识别危险分子、阻止其乘机，并严格检查进入禁区的机场职工。

机场改造计划

在增加对航空公司的扶持之外，美国政府也加大了对机场的投入，具体做法就是增加了机场改造计划（AIP）的资金支持。

AIP的原型是一项历史悠久的用于规划和开发国家公用机场的计划，最早可追溯到美国联邦政府在第二次世界大战结束后不久向州和地方政府单位提供赠款的援助计划——联邦援助机场计划（FAAP）。1970年，随着《机场和航空发展法案》的通过，在FAAP的基础上，联邦政府制定了一项更全面的计划——规划补助计划，该计划为机场规划和机场发展援助计划两个方面提供补助。

1982年，随着《机场和航路改善法案》的制订，联邦政府取消了规划补助计划，推出机场改造计划（AIP）取而代之。该计划涉及机场安全、安保和环境等方面的改进，机场方可以获得AIP资金，用于机场的改善或修复项目，在某些特定情况下，也可用于航站楼、机库和非航空业务的开发。

AIP的资金主要来自机场和航空信托基金，该基金由用户费、燃油税和其他类似收入来源支持。自该计划实施以来，AIP已被多次修订。为走出“9·11”事件给美国民航业带来的阴霾，联邦政府于2003年颁布了《航空再授权法》，将2004年AIP的资助额增加到34亿美元，并计划于2007年将资助金额逐步增加到37亿美元。此后在2008年和2009年，联邦政府又依据《AIP扩展法》对AIP的资助额进行了调整，授权的资助额分别为33.95亿美元和33.85亿美元。

1996-2009年，AIP计划累计资助了384.46亿美元，涉及2.5万个项目，按照平均计算每年投入约27.43亿美元，显然“9·11”事件后这一项目的投入是显著增加的。

另外，由于安全的需要，空管专业技术人员的缺口逐步增大，FAA推出政策，调整原先的空管人员招募培训计划，并利用奖金激励政策，鼓励即将退休的空管人员延长工作期限，缓解基于安全需要的专业人员的不足。

他山之石

通过“9·11”事件的系列举措回顾，我们可以看出，美国政府始终把航空运输业作为国家重要的战略部门来定位。在民航业面临恐怖袭击带来的紧急困境时，美国政府、国会能通过资金注入和系列立法手段进行有力扶持，体现了美国国家上下对民航业作为国家战略部门定位的高度一致。

同时，美国在“9·11”后的系列立法支持手段也值得借鉴。一般来讲，立法过程会程序繁杂，但是，美国在“9·11”事件发生后不久，即2001年11月19日就颁布了《航空与运输安全法》。该法主要强调增设运输安全机构即增设运输安全局（TSA），专门负责各种运输方式的安全，隶属于美国运输部安全管理局，独立接手航空安全事务 。在2001年底又颁布了《航空公司竞争和旅客权利法案》，对机场区内的作业和安全要求设立了新的标准。

事过20余年，美国虽然还未走出那漫天灰烬 ，但是强有力的配套政策，保证了美国政府通过“有形之手”强力恢复市场信心，使其今天仍然处在全球航空运输业的领先地位，继续发挥着美国民航在国家中的重要战略作用。