美国私营监狱是一门什么“生意”？

孟庆莉

近期，美国以政府购买服务名义，将公共监狱承包给私营企业运营的畸形现象，引起世界范围内的关注，招致各界广泛谴责和批评。

实际上，美国监狱管理一直是让各级政府头疼的事情。作为全世界人均关押犯人最多的国家，美国各地大大小小监狱的特点是“犯”满为患，因此还专门有一个词把这种过度泛滥的监禁称为大量监禁。

目前，美国的1566个州管监狱，102个联邦监狱，2850个地市级监狱，186个专门关押滞留移民的拘留所，以及82个印第安人属地监狱有在押犯将近两百万人。

美国监狱的私有化

美国监狱私有化的形式是多种多样的，归纳起来有两种主要方式。一种是私营监狱，即由私人企业完全独立运营的监狱，或如果私营监狱还有多余的床位，可以租赁给政府拥有的公共监狱。另外一种是外包，这是美国监狱私有化最为普遍的形式，普遍操作是政府把一些维持监狱日常运营的部分分包给私营企业。其本质上是公共监狱，由政府管理，但部分或全部服务承包给私人企业运营，如转移押送犯人，提供监狱餐饮、医疗、电信电讯等服务，经营监狱出售食品及日用品的杂货商店，提供劳教培训等。不管哪种方式，美国监狱私有化都对整个监狱的管理和操作结构产生了巨大影响。

1984年，位于田纳西州的美国矫正公司成功地获得了第一份政府允许其经营私营监狱的合同。从2000年起，美国私营监狱服刑人员增长了32%，而全美总体监狱服刑人员增长数是3%。其中，增长幅度最大的两个州分别是亚利桑那州（将近5倍）和印第安纳州（3倍多），其次是俄亥俄州（2.5倍多），北达科他州（2倍多）和佛罗里达州（2倍多），再次是蒙大拿州（1倍多），田纳西州（1倍多）和佐治亚州（1倍多）。有一点值得说明的是，私营监狱是美国政府用于扣押移民的重要基地。根据2019年统计，81%的被扣押移民都是被关押在私营监狱里的。

尽管美国私营监狱数量迅速增长，但其占总监犯人口的份额相对很小并整体呈现下降的趋势。根据2019年美国司法部的统计，遍布美国30个州的158个私营监狱关押了大约11万多名服刑人员，不到美国所有公共监狱关押服刑人员的8%。

美国各个州私营监狱的地理位置分布也有着很大的差异性。如美国有20个州没有任何私营监狱，而在蒙大拿州，47%的监狱是以盈利为目的的私营监狱。私营监狱数量最多的是得克萨斯州，有43所。2012年间，私营监狱关押服刑人员达到最多，高达137220人，现在下降了16%。2021年，美国总统拜登签发总统令，计划逐步取消联邦监狱外包给私营企业。

私人监狱缘何兴起？

私人监狱一直是个备受关注的课题，其兴起与发展源于以下似乎是优势的“优势”。

总体来看，私人监狱对于纳税人来讲相对花费较低。当然，私营企业相对政府部门而言，对资源的调配，如价格管控等，具有一定的灵活性。私营企业可以迅速寻找最佳方案，提高操作效率，实施节约成本措施等。换句话说，他们能用较少的费用管理监狱。有研究表明，私人监狱与公共监狱相比，某种程度上，能节省大约20%的成本。

私人监狱的运营也有助于减少政府规模。因为监狱运营责任转嫁到了私营部门，这也减少了纳税人的纳税成本。而且，私人监狱的运营会对地方社区带来经济利益，有私人监狱运营的社区会产生新的税收，创造新的就业机会，这些同时会刺激当地的消费并促进地方经济的发展。

许多公共监狱系统的运作容量远远超过原本设计容量水平，如加利福尼亚州的公共监狱系统曾经是超负荷运作，超过37.7%的设计容量。后来，最高法院规定后才得以改善。私人监狱的灵活性允许其把某一地区的监狱服刑人员转运到另外的地区，以便更好地控制每个监狱的服刑人数，这样既缓解了监狱过于拥挤的问题，同时也不影响盈利。

另外，私人监狱会有效地降低累犯率。有一项对阿肯色州私人監狱的研究，跟踪调查了650名从私人监狱刑满释放人员，5年后，只有20%的人员会再次犯罪。整体调查结果显示，许多地区的私人监狱会降低50%的累犯率。

私人监狱还有一个优势，就是可以有其他用途。私人监狱的灵活性运作使其可以合理利用闲置的空间，如果没有那么多犯人，空置的部分可以稍加改造，为社区提供其他的用途，这样不致浪费已经投资过的资源。许多私人监狱被用作专门为移民提供临时住所及关押非法移民的临时拘留所，从2002年到2019年的17年间，关在私营监狱里的被扣押移民数量增加了739%。

再来说说劣势。美国私营监狱以及监狱私有化过程中滋生的腐败问题一直是学术界讨论不休的话题，有关私营监狱成效的问题一直以来更是学术界不断争议的课题。私营监狱基本不收押花费成本高的犯人，许多私营监狱都有机会来挑选或选择关押什么样的犯人。高风险的重刑犯监管和关押成本较高，这类犯人基本都被押运到公共监狱，由纳税人来承担这些高成本，而私营监狱只关押相对危险性低，犯罪性质不是很严重的犯人，他们只管盈利就好。研究表明，亚利桑那州的公共监狱关押的暴力犯罪的犯人是私营监狱的七倍，关押的高风险犯人是私营监狱的三倍。

由于美国私营监狱雇佣的监狱工作人员相对少于同等规模公共监狱雇佣的监狱工作人员，所以暴力事件时有发生，尤其是狱警与犯人之间的暴力冲突，要高于50%。私营监狱中犯人与犯人之间的暴力袭击事件也通常要高于公共监狱的60%。这当然要归咎于警员不足，在有的私营监狱中，一个狱警要管理120名犯人。私营监狱运营商还会通过给工作人员支付低工资，降低员工福利待遇等手段以达到利润最大化的目的。

此外，大部分私营监狱分布在遥远的中西部，私营监狱的服刑人员交换项目会导致服刑人员与家人相隔几百甚至几千英里之遥。这导致了服刑人员几乎切断了与外界的联系，迫使他们不得不依赖内部系统来满足他们各种各样的需求，这是服刑人员出狱后重新进入社会的最大障碍。所以私营监狱就是“纯粹”地将犯人关押在那里，对于他们日后重新进入社会，成为对社会有用的人帮助不够。

被“养肥”的相關产业

更为恶劣的是，私营监狱是腐败的滋生地。私营监狱要想盈利就首先必须有犯人，有研究表明，同样的判决，私营监狱服刑期比公共监狱延长7%的服刑期，这和私营监狱是以盈利为目的是密不可分的。也有研究表明，有的私营监狱运营商与当地司法系统勾结，在法庭判决时，有意延长犯人的刑期或加罪以达到延长刑期的目的。但值得一提的是，这些研究所采集的数据基本都是基于1989—2008年所发生案件或事件的案例研究，所以不足以用来说明现状。

虽然私人监狱只关押了不到8%的服刑人员，然而，美国监狱私有化却对过度泛滥的监禁有着重大影响。美国司法体系涵盖下的大量监禁养肥了各种与监狱产业相关的私营企业，这里仅举电信电讯服务和监狱的杂货商店为例。

美国公共监狱都把电信电讯服务分包给私营公司经营，监狱里的电子产品收发信件、电子邮件、短信等都要被收取相应的费用。如监狱服刑人员通常每发一条短信的费用是0.202美元（约合1.36元人民币），与家人通话有的要支付1美元每分钟。因此，在监狱里，服刑人员的电子产品消费是一大块“肥肉”。有一项调查表明，一家监狱电子产品服务商对下载一首歌曲的定价是1.85美元，这远远高于亚马逊、谷歌等的定价。在伊利诺伊州的一个监狱里，服刑人员每年花在下载音乐上的费用是83.9万美元。

监狱服务私有化将监禁转嫁到服刑人员及其家人身上，无形中增加了社会成本。再拿监狱的杂货商店为例。即便是公共监狱里面的杂货商店，私营公司的经营也是随处可见。政府管制与私人经营管理的界限很模糊。有些调查表明，在某些州，犯人每年人均花在杂货商店的费用在1000美元左右，而监狱以外普通人的这项费用是500美元左右。

为什么花这么多钱？看一看犯人都买哪些东西，就不觉得吃惊了：大部分钱都是花在买食品上了。这也从另外一个侧面反映出监狱的伙食是多么恶劣。不仅是分量少，而且也没有合理搭配的营养。尽管监狱的杂货商店可以做一些热量的补充，当然是要多花钱，但即便是这样，食品的质量也难能保证。

众所周知，垄断滋生腐败。美国监狱的食品供给都让为数不多的几家企业垄断了——19家企业为伊利诺伊州的监狱提供了91%的服务和货源。再有就是生活必需品方面的供给与消费。有一个例子很有趣：资料显示，根据对马萨诸塞州一个监狱的调查，该监狱每年人均用于购买香皂的费用是22美元。美国监狱管理局规定每名犯人每周给发一块香皂，可为什么犯人还要自掏腰包购买香皂呢？难道是他们的钱多得花不出去了吗？显然不是。

上述监狱私有化所带来的一系列问题绝非美国仅有。资料显示，1987年间，全球私营监狱服刑人员数量仅仅是3100人，到了1998年，11年间，这一数量增加到13.2万人。澳大利亚私营监狱服刑人员数量占总监狱服刑人员比例最高（约18.4%），其次是英国（约16.9%），再次是新西兰（约10%）。加拿大曾经有过三所私营监狱，但到了2006年已经全部关闭。美国总统拜登于2021年签发总统令，称将逐步取消联邦监狱外包给私营企业。但这项总统令不包括被扣押的移民。换句话说，凡是有关移民扣押业务的，联邦监狱仍然可以外包给私营企业。