新冠疫情下公共卫生事件应急管理体制存在的问题及对策建议

卓治国

摘 要：当前新冠疫情防控形势仍然严峻，如何加强公共卫生事件应急管理，提高预防和处置突发事件的能力，是保障我国社会经济全面、协调、可持续发展的重要课题。公共卫生事件应急管理体制作为城市突发公共事件应急管理的基础和核心，是政府有效预防和处置城市风险、保障人民生命财产安全的重要屏障，是提高城市预防和降低突发公共事件危害的关键。因此，提高突发事件应急管理意识，完善和创新公共卫生事件事件应急管理体制具有重大的、直接的理论价值和现实意义。

关键词：公共卫生事件;应急管理

目前，我国突发事件应急管理体制已初步建成。从中央到地方政府层面，我国已形成了在国务院统一领导，分地域、分部门、分过程对各类突发事件进行应急处置的的管理模式。城市突发公共事件应急管理作为一种非常态管理，需要在短时间内统一调配各种应急资源以及整合各相应部门配合工作，已达到面对突发事件具备相应的快速反应能力和行动能力。这就需要成立一个由各个职能部门相互协调、共同合作的应急管理核心机构。成立于2005年12月的国务院应急管理办公室是我国面对突发应急事件的最高指挥机构，它承担着国务院应急管理的日常工作和国务院总值班室工作，履行应急值守、信息汇总和综合协调职能。

一、公共卫生事件应急管理体制现状及存在问题

1、公共卫生事件应急管理统一指挥系统初步形成。现阶段我国大部分地方政府都设置了应急管理机构，主要职能是预防和处置突发公共事件。设立了城市应急联动中心作为全市最高指挥机关的应急管理机构，该中心直接隶属于市委、市政府。为有效应对突发事件，该机构有权调动相关资源及协调相关部门进行处置工作。

2、应急管理机构职能逐步健全。突发公共事件是非常态的管理过程，需要决策者较强的组织、协调和管理能力。为了有效应对突发事件，需要强化各级政府应急管理机构的相关职能，赋予其权利，明确其职责，使其有效发挥相应的协调和指挥职能。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四条“我国建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，并立即向上一级人民政府报告”。我国规定县、县级以上突发事件指挥中心由“当地政府主要负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队负责人联合组成。国务院和县级以上地方各级政府是突发事件应对工作的领导机关。”现阶段，我国应急管理机构职能已逐步健全，从事前预防、事中处置、事后恢复等职能分工较明确。

3、应急管理层级间关系初步理顺。根据《国家突发公共事件总体应急预案》规定，我国从中央到地方，按照分类分级管理、分组负责、条块结合、属地为主的要求，初步建立了纵向到底、横向到边的分类分级、属地为主的国家应急管理网络体系。中央政府这一层级主要负责影响力特别重大或超出事发地升级人民政府处置能力的突发事件。县级以上地方各级人民政府是本区域内突发事件的行政管理管理机构，负责发生在本区域内突发应急事件的应对工作。县、县以上地方各级政府部门分别设立由本区域政府部门主要负责人、驻当地中国人民解放军及中国人民武装警察部队负责人组成的突发事件应急统一指挥机构。指挥中心统一领导、管理本级区域内有关部门及下级机构开展突发事件应对工作。应急指挥中心在处置突发事件时全面履行突发事件应对职责，赋予相关部门相应的职能和职责，建立全过程管理的责任和监督体系。

二、我国公共卫生事件应急管理体制存在的问题

目前，我国已基本建立了包括应急预案、应急管理体制、应急管理运行机制、应急管理法制的“一案三制”应急管理体系。但日渐频发的突发事件凸显出我国应急管理工作还有待加强，应急管理体制的完善和创新还有进一步深入。

1、缺乏独立常设的应急协调机构。公共卫生事件往往具有突然性、紧迫性，需要决策者在最短时间内调动一切资源进行及时、有效的应对，而相关人力、物力、财力等资源往往分布于不同部门，因此，有必要建立突发事件应急协调机制。我国现行的应急体制一般由应急办统一履行相关职责，一旦危机爆发，各部门往往各行其是，缺乏一个应急协调机构来组织各部门共同行动，导致无法快速有效地应对突发事件所引发的复杂形势。

2、公共卫生事件应急管理责任和监督体制不完善。公共卫生事件应急管理中权责不等、责任无法落实是完善突发事件应急管理体制的一大短板。一是没有相关的明确责任制，没有明确相关岗位以及岗位人员应履行的责任，在突发事件处置中相互推诿、扯皮和逃避责任的事情时有发生。二是相关人员思想不到位。没有意识到突发事件的紧迫性和重要性，导致没有很好的履行相关职责。公共卫生事件应急管理监督体制不完善，主要是现今整个应急管理系统还未形成一个行之有效的应急监督体制，给应急管理监督带来了不可忽视的影响。此外，应急管理监督力度还有待加强。我国现阶段还缺乏相关的法律法规来保障相应的监督行为，突发事件的不确定性以及紧迫性要求决策者在第一时间作出快速、高效率的应对，客观上给应急管理的监督工作带来了一定影响。

3、应急办与应急统一指挥中心职能重叠。突发事件应急指挥中心与应急办之间职责不清、关系不顺，常态管理力度不足，影响了突发事件应对的效率及有效性。现阶段我国应急办的主要工作包括日常工作职责和突发事件工作职责，日常工作中的主要职责是协助政府机构处理相关工作，包括协调指导应急演练、信息发布、后勤保障、应急系统建设等。

在公共卫生事件应急管理工作中，主要是协助应急指挥中心。公共卫生事件应急统一指挥中心是根据相关应急法律在特定情况下成立的临时性机构，工作人员由各个相关部门组成。因此，突发事件的临场指挥处置的职责由应急统一指挥中心履行，这就无形中造成两者之间职责的重叠。一定程度上影响协调、枢纽职能的发挥，并且这一冲突在各级政府应急管理机构均存在，并且将随着应急办在应急管理中发挥作用日益显著而日渐凸显。

4、应急管理社会力量参与程度不高。社会力量是突发事件应对工作的重要组成部分。《中华人民共和国突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”国外发达城市突发事件处置经验和教训表明，社会团体和民众力量的参与对预防和处置突发事件具有重要作用。其次是在我国现行的应急管理体制中，政府力量起着绝对主导作用，企业组织、非政府组织、社会公民等社会力量过于薄弱。过分依赖于政府部门。

三、公共卫生事件事件處置的启示

第一，加强决策者突发事件应急管理意识。首先，树立突发事件预防为主观念。应急管理应预防为主，防治结合。管理者必须树立强烈的危机意识，增强突发事件应对工作的预见性、主动性、实效性。思想上充分认识到突发事件带来的一系列困难，在心理和物质上做好应对一切的准备。

第二，不断完善突发事件预警机制。突发事件预警机制是突发事件应急管理系统的重要组成部分，由于突发事件往往是由一些基本矛盾慢慢积累、并通过量变到质变的方式呈现出的表现过程。预警机制可以准确的、动态的监测突发事件发展的整体状况，并通过综合各种信息预测事件的发展态势，为政府部门提供及时、准确的信息。

第三，建立完善的部门机构协调联动体制。目前，我国政府各职能部门管理体系仍是树形的垂直架构，其行政理念是对上级负责，而应急管理所要求的是能够快速的应对突发事件，强调决策中心的快速反应和权力集中，这就要求应急联动指挥中心对突发事件负直接责任。

第四，加强公共卫生事件应急管理人才队伍建设。通过多方面的应急管理培训，建立一支突发事件应急管理专业人才队伍，对于有效应对和处置突发事件具有相当关键的作用。一是要加强专业救援队伍建设，提高防范处置突发事件的能力水平。二是组织培养社会大众应急管理知识，加大对一些特殊单位的专业训练，不断提高其现场工作效率，适应应急管理工作的需要。