坚持系统观念 推进中心镇高质量建设和发展

李忠壹 生忠军 周婧

摘 要：推进中心镇高质量建设和发展是一项复杂的系统工程。要坚持系统观念，注重中心镇建设的系统性、整体性、协同性，协调各要素之间的联系，优化系统结构，提升系统功能。推进中心镇高质量建设和发展既要有顶层设计，又要开展好基层探索。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以乡村振兴战略为引领，以高质量发展为主题，坚持理论与实践相结合，根据实际情况，突出主导产业，优化功能布局，科学制定规划，全面推动中心镇高质量建设和发展。

关键词：系统观念;中心镇;乡村振兴;产业兴旺;人才队伍

中心镇是指区位优势较好、基础设施较完善、发展潜力较大，具有一定经济实力、对周边具有一定辐射力的县（区）域重点镇，其发展目标定位为小城镇，功能定位为承担县城副中心职能，并赋予部分县级管理权限。党的十九届五中全会提出“坚持系统观念”，这是以习近平同志为核心的党中央总揽全局作出的战略部署、提出的明确要求。系统观念要求从事物相互联系的各个方面及其结构和功能进行系统化和整体化思考，全面地系统地分析问题和处理问题。中心镇建设要坚持系统观念。坚持系统观念，要运用系统思维，把握中心镇建设过程的系统存在、系统联系和系统规律，从有机整体和动态发展上，把握中心镇建设的内在规律、结构优化和功能提升。坚持系统观念，要全面地审视中心镇建设过程中存在的各种问题，不断探索破解这些问题的机制和方式方法等。坚持系统观念，要加强地方党委对中心镇建设工作的领导，相关部门各司其职、相互配合，市、县、镇三级发挥各自优势，全社会协同配合、合作共建，统筹资金、政策、机制、组织等各方面的资源要素，全面系统建设和发展中心镇。

一、坚持系统观念推进中心镇高质量建设和发展的理论逻辑

理念是行动的先导，科学理念促进发展。推进中心镇高质量建设和发展，要从系统观念出发，贯彻新发展理念，坚持深化改革开放，坚持以需求、问题、目标为工作导向，系统推动中心镇高质量建设和高水平发展。

（一）坚持系统观念高质量建设和发展中心镇

坚持系统观念，统筹谋划、系统推进。中心镇是开放的、复杂的有机系统。马克思主义认为，事物之间是作为系统而存在的。从系统论出发，把中心镇作为有机系统看待，重点研究系统、要素、结构和功能等方面，并处理好要素与要素、要素与系统、系统与环境之间的关系。在建设过程中，要综合考虑中心镇的区位条件、资源禀赋、产业基础、人口分布和交通网络等系统要素，以乡村振兴为引领，以高质量建设为主题，统筹城乡、区域协同，从产业结构更合理、发展环境更优越、区位优势更凸显三个方面着手，高水平规划、高标准建设，优化产业结构、明确功能定位、构建新发展格局，发挥中心镇带动周边镇、村发展作用，形成县域经济发展的新动力。

贯彻新发展理念，突出发展的鲜明主题。在中心镇建设过程中，要贯彻新发展理念，明确中心镇建设特色产业、开放经济、智慧城镇、法治环境、生态文明的发展理念。习近平总书记指出：“创新是引领发展的第一动力。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。”中心镇建设要坚持创新发展，所谓创新，不是为了创新而创新，而是在深入调研、了解实际情况，深刻认识发展规律的基础上，让中心镇建设符合新发展阶段的新要求。中心镇建设要坚持协调发展，既要统筹考虑中心镇作为一个有机系统，其各要素之间的关系，也要考虑中心镇的产业特色、功能定位等，系统集成、协同推进。“绿水青山就是金山银山。”中心镇建设要坚持绿色发展，在发展中不以牺牲生态环境为前提，为当地老百姓打造生态宜居的美丽村镇。中心镇建设要坚持开放发展，推动对内对外开放，拓宽合作渠道，提升对外开放的层次。中心镇建设要坚持共建共享共同发展，重点研究如何推动农村公共服务均等化问题，积极推动城镇基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，建设全体人民共同富裕的中心镇。

坚持全面深化改革、全方位扩大开放。如果把中心镇作为系统，那么改革就是系统发展的动力，开放就是系统与系统、系统与环境间联系的前提。深化改革是促进发展的手段，人民群众有所呼，改革就要有所应。中心镇建设要坚持深化改革，以增进人民福祉为出发点，以群众需求、公平正义为导向推进改革，在建设过程中哪个领域、哪个环节阻碍整体发展，就是改革的重点。在深化改革中要处理好全部和局部、整体推进和重点突破、顶层设计和“摸着石头过河”、胆子要大和步子要稳这几对关系。此外，中心镇建设过程中还要打造对内对外开放新阵地。中心镇作为乡村振兴的新引擎，在开放方面，不是需不需要开放的问题，而是如何开放的问题。要坚持系统开放、双向开放，“引进来”与“走出去”相结合、对内开放和对外开放相结合，推动一二三产业联动开放。

（二）以需求、问题、目标为导向高质量建设和发展中心镇

以需求为导向，明确发展基础。需求导向主要解决为了谁建设中心镇的问题。习近平总书记指出：“为人民谋幸福，是中国共产党人的初心。我们要时刻不忘这个初心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”我们党的一切工作都是以最廣大人民根本利益为最高标准，努力让人民过上幸福生活。中心镇建设也要抓住为什么要建设、为谁建设、发展为了谁这个根本问题，明确中心镇建设的重点方向和基本原则。中心镇建设和发展要以当地群众的需求为导向，坚持建设为了群众、发展为了群众，发展成果惠及全体人民。

以问题为导向，明确发展方式。问题导向主要解决怎样建设中心镇的问题。科学把握差异性，因地制宜，实地调研中心镇及县域经济发展基本情况，根据中心镇发展的实际，找到面临的深层次的问题，贯彻新时代乡村振兴的实践要求，结合所在县（市）整体布局，围绕产业发展、开放经济、智慧城镇、法治环境、生态保护、重点项目、基础设施等方面，提出解决相关问题的有效方法，明确建设好、发展好中心镇的科学路径。

以目标为导向，明确发展方向。目标导向主要解决建成什么样的中心镇的问题。以乡村振兴为总抓手，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制，加快推进农业农村现代化。以建设小城市和县域副中心为目标，建设具有特色的中心镇，打造发展县域经济的新增长极，推动县域经济高质量发展。在不同的建设和发展阶段，都要具有明确的阶段性目标和建设任务，一步一个脚印、脚踏实地建设好中心镇。

二、找准中心镇高质量建设和发展中存在的问题

全面审视、找准中心镇建设和发展过程中存在的突出问题，是进一步推进中心镇高质量发展的必要条件。当前，在推进中心镇高质量建设和发展的过程中还存在着一些亟待解决的问题。

（一）建设资金不足、专业人才短缺

中心镇建设资金不足与缺乏融资渠道。资金是中心镇建设的“源头活水”。“巧妇难为无米之炊。”目前相关县级和镇级财政资金与高质量建设中心镇的资金需求有一定差距，需要采取融资的方式补充。但县、镇存在融资渠道狭窄、金融手段单一的问题，主要以银行信贷为主，并且时有银行贷款紧缩。一是由于近年来经济下行压力和疫情影响，乡镇企业盈利水平不稳，时有逾期还款的情况，引起了银企之间的不信任，有的企业达不到贷款所需的抵押担保条件，导致银行不愿贷款、不敢贷款。二是乡镇企业中缺乏了解金融政策、熟悉金融业务的人员，缺乏金融手段综合运用的技术和经验。相当一部分企业负责人只懂市场营销，不重视金融作用。三是融资信息不對称。银企之间没有通畅的沟通渠道，加之银行对中小微企业信息难以及时掌握，导致融资信息不对称，银行一般会出现慎贷行为。

基层单位编制不足与乡村人才流失。人力资源是中心镇建设的核心要素。但现实情况是，与中心镇发展相适应的专业人才匮乏。一是基层单位编制不足。当前，一些基层单位在开展人才引进工作时，往往受到编制瓶颈的制约，导致部分高学历、高职称和急需紧缺人才难以顺利引进落户，在一定程度上影响了地方发展的后劲。二是乡村人才流失较为严重。由于乡村地区的生活条件、工作环境相对较差，发展空间不大、工资待遇较低，导致人才流失较为严重。城市就业和发展机会较多，很多大学生毕业后选择留在城市工作，寻求更大的发展机会，除非是考乡镇公务员或事业单位、国企等，很少有大学生毕业后选择到乡镇就业，这样就会形成人才流失和发展受限的恶性循环，导致乡镇在发展过程中，缺乏人才这个核心要素的支撑，从而引起连锁反应，科学文化、城市建设等其他方面也发展缓慢。

（二）产业结构不够优化、产业链条尚未形成

产业结构不够优化。产业对于经济发展的作用，就像筋骨对于人的作用，产业这个“筋骨”不强，经济也强不起来。目前中心镇产业主要存在特色不够明、层次不够高、布局不够合理等问题。一些地方产业项目推进缓慢，发展方式依然粗放，大项目、好项目储备不多，产业关联度高和拉动力强的新项目少;缺乏特色产业园区，产业配套基础设施薄弱，尚不能满足产业发展配套需求;科技创新企业少，科技创新能力不强。一些中心镇农业基础设施薄弱，农产品缺乏竞争力。种植业和养殖业仍以粗放型为主，缺乏深加工企业，产业链条不完善，农产品附加值不高，带动力不足。

产业链条尚未形成。所谓产业链，就是要形成相互联系、环环相扣的关联产业链条，产业的紧密程度和链条的长度（完整度）决定资源配置效率，是产业聚集和转型升级的关键。一些中心镇产业存在关联不够紧密、产业链条较短、产业模块较单一、融合层次较浅等问题，亟待加强引导、加快发展。由于中心镇缺少大型企业，没有形成龙头企业集聚效应，产业带动性不强，产业链条尚未完全形成。尽管个别产业链条已初步搭建，但在研发、生产等核心板块仍暴露出产业链纵向深度不足、细分不精、产业集聚效应不强的缺点。

三、坚持系统观念推进中心镇高质量建设和发展的实践路径

（一）立足要素禀赋打造特色产业镇

打造生态宜居的特色产业镇。产业兴旺是中心镇建设的重中之重。产业强则经济强，产业兴则百业兴。一是产业发展要依法依规推进、以保护生态环境为前提。以推动高质量发展为主题，形成产业差异化发展格局，按照“宜工则工、宜农则农、宜商则商”的原则，中心镇可以结合本地发展实际，利用特色资源推动县域产业发展和产业集聚，打造特色产业中心镇。二是通过交流合作优化产业布局。促进跨区域共同发展，须以共建产业园区为载体，推进产业项目落地、加强人才交流和技术合作，促进传统产业转型升级，推动产业布局优化，吸引相关企业选择适合发展的中心镇投资兴业，推动旅游、教育、医疗和养老等项目及农产品的对接。

打造特色鲜明的产业聚集园区。一是打造特色产业园区。围绕特色产业，做好产业规划，以产业园区建设拉长产业链，推动产业集聚，优化产业布局。二是系统推进农业产业园建设。加快建设农业产业服务功能中心、绿色农业大棚种植展示中心、育苗中心、农旅休闲体验区等，推动农产品初加工、精深加工和副产物综合利用加工“一体化”发展。三是高质量开发文旅产业园区。中心镇文化产业发展可依托历史遗迹、非物质文化遗产、特色村落和民俗文化等，建设文旅融合的特色产业园区，优化旅游产业布局，提升旅游服务质量。

（二）统筹城乡发展，构建人才队伍

加快推动城乡融合发展，促进资源互用、产业互动，推动城市资金、人才等生产要素进入乡镇。实施“城镇结对子”共建计划。由市[概指直辖市、设区的市（包括副省级城市、计划单列市、地级市），下同]政府统筹安排，结合各中心镇地理位置和特色产业，以“一对一”或“多对一”的方式推进区和县结对子，从而达到城区助力县域发展的目的。城乡之间要互为市场、互相服务，加强农产品流通与城镇市场对接，吸引城市居民到乡镇消费。如大量城市居民希望亲近大自然，喜欢利用工作闲暇、周末和节假日到乡村采摘水果蔬菜、品尝绿色天然美食、感受村风民俗等，因此中心镇可以挖掘和整合本地文旅资源，创新文旅融合模式，拓宽文旅融合路径，打造县域经济新的增长点。针对城乡文旅资源的差异性和互补性，可统筹开发文旅融合的历史线路或构建“旅游+N”模式。历史路线就是整合全市文旅资源，按照历史发展脉络，形成以时间为轴的旅游线路;“旅游+N”模式就是围绕不同的特色产业，形成具有主题特色的旅游路线。

构建引进和培养相结合的人才机制。制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于文件落实。落实文件的关键在于人才。一是加快引进人才。从市县级相关部门选派优秀年轻干部到中心镇挂职。围绕中心镇农业特色与主导产业的发展需求，积极对接科技部门农村科技特派行动专项计划项目。加大乡村教师和医卫人员培养力度，提高基础教育和医疗卫生质量。积极鼓励医学院校毕业生到乡村工作，提高医卫人员福利待遇;积极落实好高校公费师范毕业生到乡村任教，在教师职称评定、工资待遇等方面给予优待，确保“引得来、留得住”。二是加强农业农村人才队伍建设。加强职业教育和继续教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。鼓励人才向乡村流动，不断建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。依托高校、科研院所和龙头企业，开展农村实用人才带头人和大学生村官示范培训，组织各类技能培训，开展种养、加工、销售等全产业链培训，培育农业科技人才。

（三）加强软硬环境建设

推动农业特色品牌和商业体系建设。一是加快农业品牌培育，加强品牌营销推介，打造一批“土字号”“乡字号”农业特色品牌。打造镇电商产业园，发展网红经济，推动品牌知名度提升，以品牌吸引国内外有识之士前来投资兴业、合作经营。二是加快中心镇商业体系建设，推动农商文旅各业态融合发展。可以建设“三农”主题博物馆、文化馆等，传承乡村手工艺、曲艺、民俗节庆等文化遗产。

优化营商环境。一是真抓实干、服务企业。基层干部要牢固树立抓营商环境就是抓经济发展的强烈意识，脚踏实地、真抓实干，不断优化营商环境，为企业真做事、做实事，提升服务效率和水平。二是加强调研、身到心到。基层干部应注重实地调研，深入企业，了解企业所需所想所盼，不要端着、待着、看着，也不要怕担责任，要行动起来，放下架子、放下身段，在堅守法律底线的基础上，全心全意帮助企业解决实际问题，让企业敢来、愿意来乡镇投资兴业。

建设智慧中心镇。一是推动智慧城市和数字乡村建设。由市政府统筹规划建设智慧城市和数字乡村，分类分级推动新型智慧城市和数字乡村建设，推进城乡数据大脑建设一体化。二是提供智慧便捷的公共服务。鼓励社会力量参与“互联网+公共服务”，搭建科技创新服务平台，通过与知名学校和大型医院合作实施远程教育、远程医疗等，提升乡村教育、医疗等公共服务水平。在中心镇开展“互联网+政务服务”试点，提升政务服务效能，推动电子政务专网向乡村延伸，让数据多跑路、群众少跑腿。

（四）创新投融资机制和模式

提升运用综合金融工具的能力。搭渠引“活水”，融资促发展。一是引导社会资本投入中心镇建设。积极落实农业农村部办公厅等部门联合印发的《社会资本投资农业农村指引（2021年）》文件精神，对标文件中鼓励投资的重点产业和领域，引导社会资本投入中心镇建设，聚焦重点领域、关键环节，通过社会资本拉动相关产业迅速发展。二是完善银行机构服务“三农”体系。贯彻落实《乡村振兴促进法》相关要求，政银联动推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等农村中小金融机构回归业务本源，更加聚焦服务乡村企业、服务“三农”。支持各商业银行及县级分支机构加大普惠金融力度，扩大对“三农”经营主体的信贷规模。三是在县域建立多层次资本市场。探索设立专项政府引导基金，发挥财政资金杠杆放大效应，以引导社会资本支持中心镇建设和发展，重点支持特色（农业）产业园区和产业链发展;探索申报省级政府依法发行用于现代农业设施建设和乡村建设的政府债券;多渠道推动中心镇涉农龙头、重点企业股权融资，丰富农产品期货品种。

探索基础设施项目融资模式。一是运用TOT模式盘活基础设施存量资产。TOT是国际上较为流行的项目融资方式，是指政府部门或国有企业将已建好项目一定期限内的经营权或产权为融资标的，引导更多的社会资本投入基础设施建设。如水库、自来水和供暖运营、污水处理、城乡环卫、景区等，都可采取这种模式盘活现有存量资产，为中心镇建设和发展提供资金支持。二是采取EPC+F模式。EPC+F模式即“工程总承包+融资”，是指由政府或政府授权的项目业主负责选择投资建设人，并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资或协助项目融资，待项目竣工后，再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。推动政府或政府授权项目采取EPC+F模式，可进行融资租赁、材料设备出口信贷等多渠道融资，帮助县、镇政府筹集建设资金。同时，要用规范的PPP流程去推进EPC+F模式，避免成为类BT项目、避免变相的政府举债。

四、结语

推进中心镇高质量建设和发展要坚持系统观念，把中心镇作为有机系统，统筹谋划、整体推进、加强协同，处理好系统、要素和环境之间的辩证关系，优化系统结构，发挥核心要素人的作用，提升中心镇整体功能。首先，中心镇建设和发展的关键在于广大基层干部。基层干部要政治坚定、真心为民，实事求是、真抓实干。要提升综合素质和服务群众能力，积极学习党的方针政策，吃透和落实好上级政策，释放政策红利;要树立法治思维和大局意识，打造国际化、法治化发展环境。其次，中心镇建设要一张蓝图绘到底，坚持政策的延续性，不要东一榔头、西一棒槌。按照经济学思维，如果方向正确，半途而废就是极大浪费。最后，中心镇建设要将借鉴成功经验和自身实际相结合。“他山之石，可以攻玉。”在中心镇建设过程中既要低头干，也要抬头看。多向其他中心镇取经，借鉴成功经验，但也不能人云亦云、依葫芦画瓢，要结合自身特色和发展实际，推动中心镇高质量建设和发展。

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[责任编辑：王芳玲]