系统推进检察工作高质量发展的实践路径

李军

摘 要：高质量发展是检察机关肩负党领导下的全面依法治国重要任务的必然要求。检察机关应立足法律监督机关的宪法定位，准确把握检察工作高质量发展新的实践内涵，做到锚定“国之大者”，坚持能动履职，落实一体化、数据化要求，系统处理好政治与业务、全面与精准、治罪与治理、基层与基础、党建与队建五对辩证关系，以自身高质量发展服务保障经济社会高质量发展。

关键词：全面依法治国 高质量发展 能动履职 辩证关系

最高检将2022年确定为检察工作“质量建设年”，根本目的在于以习近平法治思想为指引，全面深化落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），统揽检察工作高质量发展，切实发挥检察机关法律监督作为党和国家监督体系重要组成部分的价值作用，履行助力国家治理体系和治理能力现代化的职能，服务保障经济社会高质量发展。

一、高质量发展是检察机关肩负党领导下的全面依法治国重要任务的必然要求

“质量建设年”确立检察机关“强作风、重落实、提效能”的导向，提出了检察政治建设和履职能力水平整体提升的基本要求。正确把握政治性和业务性相统一这一检察工作的内在属性，以两者互促互融、相辅相成全面提高检察办案“全生命周期”政治思维、政治智慧与法治思维、法治方式的融合度，有助于最高检“质量建设年”各项决策部署最大限度实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

（一）高质量发展是检察机关坚持党的绝对领导，厚植党执政根基的政治所需

1.由检察机关内蕴的红色基因所决定。人民检察制度从1931年诞生至今，虽然经受诸多曲折、质疑和挑战，但其中国特色社会主义的本质没有改变，党领导下的国家法律监督机关的地位没有变，国家法治建设、政法工作和司法工作有机组成部分的性质没有变。“坚持党的绝对领导，是检察机关法律监督工作的最高原则、最大优势”［1］，对于检察工作高质量发展具有决定前途命运和发展路径的至关重要的作用。

2.由检察机关面临的形势任务所决定。检察机关想要在全面依法治国的系统工程中能动作为、努力跟上，就必须紧紧依靠党总揽全局、协调各方、总体设计、统一布局，以系统思维、法治思维、强基导向推动工作高质量发展，真正做到监督有用、配合有力、制约有效。

3.由检察机关承担的职责使命所决定。检察机关作为党领导下的司法机关和监督体系的重要组成部分，不仅承担着在检察职能范围内将党的依法执政理念体现到依法治国各个环节的责任，还肩负着保障由党的主张转变为国家意志的法律能够被全面准确充分贯彻落实的任务。

（二）高质量发展是检察机关贯彻落实习近平法治思想，助推全面依法治国的法治所需

1.检察机关以制发检察建议的直接监督和行政诉讼监督的间接监督为两大抓手，紧盯行政司法类、行政审批类争议、行政行为附带规范性文件审查、行政执法人员和行为违法监督等领域，探索数据共享等新型行刑衔接机制，推动监督全环节纳入法治政府建设评估指标体系，将源头治理和系统治理、依法治理紧密结合，有助于推动权责统一、权威高效的依法行政体制和法治政府建设。

2.“质量建设年”有助于全面提升检察机关在刑事、民事、行政等诉讼活动中监督纠正职权性违法行为的能力，真正发挥法律定纷止争功能和终结矛盾纠纷的作用。

3.通过深化人民监督员、检察公开听证、开放式检委会等机制、阵地建设，落实“谁执法谁普法”“建立以案释法制度”的责任，有助于带动全社会尊法学法守法用法的良好风尚。

（三）高质量发展是检察机关适应、跟上依法能动履职要求的现实所需

1.依法能动履职离不开高质量的理念引领。检察理念作为检察监督办案的先导，重点解决两个方面的问题。一是检察机关政治性和业务性的关系，这一关系既是全面依法治国进程中党法关系在检察单元的集中反映，又决定了检察机关如何厉行监督，助力执法司法制约监督体系建设。二是检察事业发展单点突破与协同并进的关系。“全面协调充分发展”“监督与办案相统一”等理念则为“四大检察”“十大业务”统筹规划、整体部署、协调推进、互为支撑，发挥检察一体化提供了理论和实践支持。

2.依法能动履职离不开高质量的素能支撑。一要抓好“关键少数”，提升检察领导干部运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。二要抓专业化建设，优化专业知识和技能学习平台建设，落实好领军人才培养、人才库建设、法律职业共同体同堂培训等制度，注重发挥专业化办案团队优势。三要抓基层建设，围绕“脱薄争先”目标，落实好“重心下移、检力下沉”要求，加大人、财、物等资源的倾斜力度，补强关键一环的薄弱一扣。

3.依法能动履职离不开高质量的管理保障。科学管理体现在管理理念的科学，紧扣检察监督办案规律，以最大化提升工作质效为目标，充分释放检察人员能动履职的潜能。科学管理体现在评价指标体系的科学，最高检统筹贯通“案-件比”、检察官业绩考评办法等指标体系，树立鲜明的规范导向、业绩导向。科学管理还体现在智能化建设的科学，一方面，以智能化的数据展示、分析，精准呈现影响制约办案质效的人员管理和案件办理问题，为决策提供参考依据，对检察权規范运行进行制约监督；另一方面以智能化辅助办案为重点和支撑，全面提升检察人员办案效率，减轻信息检索、案件信息录入、人工纠错等工作负担。

二、《意见》赋予检察机关高质量发展新的实践内涵

《意见》要求检察机关以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展，为检察履职赋予更重政治责任、法治责任和检察责任。

（一）政治性和人民性相融，锚定检察履职“国之大者”坐标方向

讲政治是检察机关的底色和根本。检察机关作为党领导下的人民民主专政的国家政权机关，首先是政治机关，必须把讲政治摆在第一位，始终坚持人民立场，满足新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求。检察机关讲政治就是要明确检察工作的终极目的是为人民服务，所有的工作都要贯穿以人民为中心的发展思想。在全面依法治国的时代背景下，检察机关从政治大局出发、从人民关切出发，全面加强和改进各项检察工作，充分运用法律智慧和政治智慧输出高质量的检察产品，努力让人民群众在公平正义等方面有更多获得感、幸福感、安全感，这就是检察履职的政治性和人民性相融，这就是“国之大者”。

（二）能动与溯源互通，确立法律监督促进深度治理目标任务

《意见》从9个方面就监督协作机制建设、职能拓展，监督效能提升等明确提出意见，法律监督需要迅速完成定位转型。

其一，从被动监督向能动监督转变。打破以往的诉讼监督局限，突出依法能动履职，破解检察机关不敢监督、不会监督问题。解决被监督者不愿接受监督的问题，改变监督线索匮乏的现状，通过大数据手段等打破信息藩篱，实现系统化、融入式监督。

其二，从单一作战向整体推进转变。改变以往探索式、零星开展的机制建设，选准突破点从上至下铺开。以2021年10月最高检会同公安部建立完善侦查监督与协作配合办公室为例，在工作机制上实现对立案、侦查活动的实时、全面监督，省市县（区）三级检察机关也实质化推进了这项工作。

其三，从监督办案向社会治理转变。注重从一个监督案件入手，见微知著解决一类问题。及时以检察建议等手段提示风险点，并将触角延伸至事前风险规避，督促相关部门改进工作、促进源头治理。及时发布指导性案例、典型案例等，回应社会关切，引领社会风尚。

其四，从“软监督”向刚性监督转变。《意见》第13条赋予了检察监督“刚性”，规定检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，有权依法调阅被监督单位的卷宗材料或其他文件，询问当事人、案外人或者其他有关人员，收集证据材料，有关单位和个人有协助配合义务，且明确了检察机关在监督中发现党员涉嫌违犯党纪或者公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪线索的移送要求。

（三）一体化与数据化共促，明确检察发展跨越共进重要依托

充分建立发挥检察一体化机制效能。树立“在办案中监督、在监督中办案”理念，畅通纵向一体化机制建设，形成上下一体协同共进的检察管理模式。检察机关上下一体的内部管理体系是否科学、导向是否准确，事关检察事业发展能否真正高质量发展。因此，找准关键点、“指挥棒”至关重要。比如建立完善全员、全面、全时考核，形成正向激励，不断激发依法能动履职的主动性创造性。又如检察机关大力推进的“案-件比”司法质效评价标准，努力从办案起始环节压减“内生案件”，减少因工作粗疏造成程序空转。

同时，大数据的运用已经成为世界大势。增强大数据战略思维，既是对未来检察工作新模式的整体性、全局性、前瞻性考量，更是当下检察工作高质量发展的系统性、关键性、创造性要求。大数据深度运用带来的是检察监督办案的时代转型。检察大数据监督的最终目标，是走通个案到类案、再到治理的法律监督闭环，这是新时代检察监督的全新方式和重要抓手。

三、全方位系统化推进检察工作高质量发展的现实进阶路径

《意见》明确要求新时代检察职能的履行必须准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，置身于服务构建新发展格局的大潮之中。檢察机关应充分认清法律监督工作的时代要求和实践内涵，重点处理好与高质量发展息息相关的五对辩证关系，以系统思维优化检力资源配置，抓重心、盯重点、求突破，不仅做好犯罪追诉者、无辜保护者，更要当好社会治理的促进者，法治精神的倡导者和司法文明的引领者。

（一）处理好政治与业务的关系

一方面要心怀“国之大者”办好自己的事。把群众身边“小案”置于党执政根基、检察机关口碑的高度去认识、办理，综合考虑天理国法人情，用“如我在诉”的换位思考，切实办好每一个具体案件，坚决杜绝程序了结、机械司法、就案办案。主动更新刑事司法理念，深入落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，以同步录音录像、开展量刑建议工作等为抓手深化认罪认罚从宽制度适用，最大限度分化犯罪、减少社会对立，同时狠抓诉源治理，用好综治类检察建议、法律监督年度报告、白皮书等，以治标促治本。坚持以人民为中心，落实群众信访“件件有回复”职责，充分发挥公开听证、行政争议实质性化解、刑事和解、司法救助等优势，及时化解社会矛盾。持续做实民企平等保护，保持企业合规在全国的先行地位和创新优势，探索完善第三方监督评估机制实质化、专业化、规范化方案，既促进监管人“真监督”“真评估”，又有效规避寻租风险，确保企业“真整改”“真合规”，防止合规整改变味走形。积极防范化解经济金融风险，保障资本市场安全。加大对洗钱犯罪、逃税骗税犯罪、典型网络犯罪、反不正当竞争等的惩治力度，注重分析监管活动漏洞和薄弱环节，依法监督完善。

另一方面，在检察履职中“以小见大”，不止步于个案的办理，要善于通过个案打通类案，通过类案发现并解决社会治理的难题，构建检察履职源于社会实践，又反哺于社会治理的工作闭环。针对苏州数字经济时代产业创新集群建设的发展方向，苏州检察机关深入贯彻落实最高检《关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》，通过出台《关于依法能动履行检察职能服务保障苏州数字经济时代产业创新集群建设的实施意见》、以法律监督聚合行政执法、司法力量打击侵犯知识产权犯罪。同时，依托知识产权检察办公室、长三角生态绿色一体化发展示范区知识产权保护中心高质效运转，整合知识产权刑事、民事、行政检察职能，破解司法标准不统一等问题，集中推出一批具有示范引领意义的典型案例，深化知识产权综合保护。

（二）处理好全面与精准的关系

“全面协调充分发展”对于“四大检察”“十大业务”的发展走向具有重大而深远的意义，但基层检察院受人、财、物资源所限，必须结合自身实际，在全面所要求的质量和精准所要求的质量的两种关系的处理中建立动态平衡、辩证统一、突出重点的检察工作模式。其一，数量的变化直接为群众所感知。从群众身边“小案”中“见微知著”，发现更多隐藏在案件背后、事关民生福祉的深层次问题，推动从源头上化解矛盾、加以解决，并且促进从体制机制层面做到防患未然、实现“诉源治理”。其二，数量必须建立在高质量之上。只重数量、不重质量或以个案为主、吹毛求疵式的监督难以满足当前执法司法制约监督体系建设需要，最高检提出的建立在海量数据基础上，以大数据筛查、比对、碰撞发现问题的“办一案、牵一串、治一片”式监督才是高水平、高质量的监督。其三，质量导向的数量积累更显作为。要克服检察履职精度不够或唯考核论的功利主义所造成精力分散、盲目扩张、形式主义等问题，将有限的检力资源攥指成拳，集中到对服务大局有益、对人民群众有益、对促进检察事业长远发展有益的工作中去。

（三）处理好治罪与治理的关系

检察机关办案不仅要实现特殊预防，用惩戒的手段，通过认罪认罚等制度设计，真正让被告人发自内心地认罪悔罪、不敢再犯，也要实现对社会公众的一般预防，通过贯穿整个诉讼过程的法治教育、道德教育，使人民群众感受到公平正义就在身边，从而信任法律、信仰法律。治罪和治理的基點都在“案”。首先，要以“办理一案”产生“治理一片”的情理法共鸣。注重考虑社会公众的普遍认知和感受，义正辞严地讲清法理，循循善诱地讲明事理，感同身受地讲透情理，让当事人和社会公众既感受到法治刚性的一面，又体会到德治柔性的一面。其次，要立足“办理一案”营造“治理一片”的宣传氛围。检察宣传要紧跟办案节奏、实事求是、及时发声，在第一时间让群众听到最权威的声音，看到最真实的情况。要以案例为基础，善于借助典型案例等形式，利用案件本身的影响性、故事性，把检察促进治理的故事讲好讲透。要注重宣传的方式方法，从“表达者思维”向“受众思维”转变，把宣传的重点从检察机关的“独角戏”转至各方协同的“大合唱”。最后，透过“办理一案”拓展“治理一片”的监督成效。注重“后办案环节”的延伸，以高度的责任感和敏锐度强化对社会关注、上级督办、新类型或者具有典型意义等案件的经营，针对普遍性、趋势性问题，寻求体制机制层面的根治。

（四）处理好基层与基础的关系

地级市检察院在基层检察院建设和“脱薄争先”中承担着一线指挥部的作用，是检察一体化机制的主线实践者。苏州市检察院深刻认识基层院建设对于提升检察战斗力的基础性作用，推出“特色建院，品牌强院”的基层院建设工作品牌，融夯实工作基础与强化基层院建设为一体，指导十家基层院结合区位实际、立足自身发展打造各具特色工作品牌，形成各美其美、美美与共的良好局面。一方面，苏州市检察院提出“地级市院要有地级市院的样子”，不简单挥舞考核和提拔任用的“大棒”，当甩手掌柜，放任基层院野蛮生长，而是通过强化院领导挂钩联络、薄弱工作常态化针对性帮扶、主动与地方党委协调解决困难等方式，在关键时刻、重点领域拿主意、定方向，身体力行指导基层院建设。另一方面，苏州市检察院赋予“特色”“品牌”更丰富、更深刻内涵，以根植区位、传统，跳出苏州检察看苏州检察、打好品牌建设“持久战”和提升品牌凝聚力、感召力等理念，厚重基层院“特色”“品牌”内涵，支撑基层基础的永续发展提升。

（五）处理好党建与队建的关系

解决党建和队建“两张皮”，关键在扭住“人”这个牛鼻子不放。一是以职业荣誉感感召人，将党建队建的注意力集中到鲜活的个体上，增强全体检察人员的主人翁意识，明确小我的责任，激发干警对于检察人员身份的认同，对从严治检的敬畏，对检察事业、法治事业高质量发展的信心。二是以检察文化塑造人，以一流检察文化增强检察人员的荣誉感与使命感，充分发挥检察文化教育人、鼓舞人、引领人的价值作用，把爱岗敬业内化为全体检察人共同的精神追求，把无形的文化软实力转化为有形的检察战斗力。三是以专业化培养锤炼人，加强平台建设，使专业化办案团队、法学社、列席检委会参与重大疑难复杂案件研讨等平台制度化、常态化运转，拓宽全体检察人员尤其是新生检察力量的视野，加强思辨能力，夯实法学基础，提高实务水平；加强实战演练，选取典型重要、疑难复杂案例，给相关团队、人员压担子，采用办案、监督、治理的全流程项目化办理模式，实现对团队、人员的充分历练；加强上下一体，整体统筹指导检察人才培养，通过各种平台把具有潜质的人选出来，对选出来重点培育的好苗子，要强化考核和动态跟踪管理，统筹发挥好检察官业绩考评和全市检察机关考核办法的作用，定期晒出成绩单，奖励先进、激励后进，注重将考核结果充分运用到人才梯队建设和选拔任用上。

*江苏省苏州市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官［215004］

［1］ 张军：《坚持以习近平法治思想为指引 加强新时代检察机关法律监督》，《求是》2022年第4期。