制发高质量诉前检察建议的若干思考

肖喜伟

摘 要：制发检察建议书是行政公益诉讼案件办理过程中的一个关键节点。参考湖南省衡南县人民检察院督促衡南县交通运输局整治G322国道棉花山路段交通安全隐患行政公益诉讼案件办理实际，检察机关应客观全面调查核实，依法合理提出建议，并将与行政机关的沟通贯穿始终。基层检察院应在高度重视的基础上强化业务学习与接受考核，在实践中提升取证能力和文书制作水平，内外同频共振强化建议落实力度。

关键词：行政公益诉讼 诉前检察建议 要点 完善

一、基本案情及办案过程

2021年1月25日，湖南省衡南县人民检察院（以下简称“衡南县院”）一公益诉讼承办人代表衡南县院在某镇听取县人大代表对衡南县院2020年度工作报告草案意见，某代表提出G322国道棉花山路段常年事故多发、交通拥堵，她多次反映仍未解决。其发言引起承办人的高度警觉。1月29日，承办人邀请衡南县交通运输局、衡南县公路建设养护中心等单位派员到棉花山路段现场初步调查，使用无人机和执法记录仪取证。该路段地形坡陡坡长、弯大弯多、路窄拥堵，当地百姓称之为“手肘弯”来形容弯之急、坡之陡。拐弯处被山体阻隔视线，会车视距短，易发事故;长车拐弯不便加重拥堵。现场来往物流货运车辆、客运车辆、私家车辆以及外市区的车辆较多，路边多处可见不少驶出路面的车辙、废弃的汽车保险杠与灯罩等零件。

承办人了解到G322国道衡南县棉花山所属路段系原S317省道升级而成，是通往衡阳东片、郴州安仁以及连接京港澳高速公路的重要交通要道和枢纽，来往的大型物流货运、客运及私家车辆较多，车流量大，2018年日平均车流量6766辆、2019年日平均车流量5416辆、2020年日平均车流量6035辆。每年引发交通事故多达90件以上，造成大量人员伤亡和财产损失。仅2018年至2020年期间，该路段发生交通事故276件，造成人员受伤56人、死亡2人、财产损失115万元（以上数据不含未经交警部门处理的事故部分），严重影响公共交通安全和效率，损害社会公共利益。

经初步调查，衡南县院于2021年2月1日对县交通运输局以行政公益诉讼立案。同年4月12日，经上级检察机关批准[1]，衡南县院向县交通运输局公开宣告送达检察建议书。收到检察建议书后，县交通运输局高度重视，立即向衡南县交通运输领导小组报告。同年4月14日，县交通运输领导小组召集交通、公路建设、交警、发改、林业、国土、财政、所属镇村等单位召开“棉花山路段安全隐患处置工作会”，部署具体工作。当月增设交通警示标志及其他辅助设施。5月11日，棉花山路段改造设计方案出台并讨论通过。7-8月，县交通运输局先后组织完成测绘、设计批复、立项以及林业、国土用地审批、项目选址、财政评审等工作，并于8月26日开始切削山体，10月完成山体切削、兴建挡土墙、拓宽路肩等工程量，投入使用后最大化消除道路交通安全隐患，为百姓安全出行、商贸物流通畅保驾护航。

该案被最高检作为公益诉讼五个典型案例之一于2022年3月在全国两会期间展播，办案中制发的诉前检察建议被湖南省人民检察院评为2021年度湖南省检察机关公益诉讼十优检察建议。

二、制发检察建议的几点思考

（一）客观全面调查核实，多种证据并重

行政公益诉讼案件中，调查是否客观、全面，锁定被监督行政机关是否精确、证据链是否完整，直接关乎诉前检察建议书质量。承办人开展调查时主要重视两方面的工作。一是重视公益被侵害的资料调查。前述人大代表说老百姓反应很强烈，那么在网络如此发达、网络舆论影响巨大的当今社会，会否有人在网络上反映？基于此，承办人在2021年1月25日会后返程途中通过手机联网检索，发现有网民在中国衡阳新闻网等网络媒体发布“G322国道棉花山路段经常堵、上午堵下午回程还是堵车、救护车都来了”的帖子。承办人到衡南县公安局交警大队调取该路段事故发生的数量、类型、人员伤亡、财产损失等证据，到保险公司调取该路段事故理賠情况，到县公路建设养护中心调取近3年经过该路段的车流量和车辆类型。二是重视现场踏勘。除了在现场看到该路段坡陡坡长、弯急路窄、长车拐弯不便、路边不少废弃的车灯、保险杠之外，承办人还观察通过该路段二轮摩托车、三轮摩托车、小轿车、大货车、长车等各类交通工具的大致占比和密度，并向过路车辆、周边村民了解拥堵、事故情况。

（二）基于客观实际，依法合理提出建议

经过资料收集、调取证据、现场踏勘、走访群众，公共利益被侵害的基本事实已能明确，而后就是对适格主体提出内容合理、具有高度必要性和可行性的检察建议内容。一是直接倾听交通参与者的声音。与交通参与者直接对话，获取第一手资料。鉴于大货小客的司乘人员经常从这个路段经过，对这个路段的交通状况有最直接、最深刻的体会，对如何破解拥堵、事故常发的困境，也有一些思考和经验性看法。因此，承办人除了向过路群众和周边村民了解基本情况，还专门听取跨县、跨市、甚至跨省的大货车、长车驾乘人员的感受以及对解决问题的看法。二是借助专业机构的力量。经过踏勘现场，承办人感性认识到造成事故多发的原因除部分系车辆超速之外，拐弯处山体阻隔对向车辆视线、路肩宽度不足是重要原因。经委托公路工程咨询技术公司测绘发现，该路段设计时速为30千米/小时，公路规范要求会车视距为60米，但因山体阻隔产生视线盲区，实际视距只有40米。会车视距不足，留给驾驶员的反应时间不够，就容易发生事故。三是精准确定监督对象。应该将县交通运输局还是县公路建设养护中心（原县公路局）作为立案及检察建议书送达的对象？承办人认真梳理法律、法规和“三定”方案发现，衡南县国、省、县、道的建设和维护均由县公路建设养护中心承担，其系县交通运输局下属的正科级事业单位。《公路法》第8条第2款规定县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，其第4款规定县级以上交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责，在县交通运输局没有将该行政管理职责决定由县公路建设养护中心行使的前提下，承办人决定将县公路建设养护中心的上级行政机关——县交通运输局作为立案及诉前检察建议书发送的对象。最后，综合现场踏勘结果和专业意见，衡南县院向县交通运输局提出了移除山体、加宽路肩等建议内容。

（三）将沟通贯穿建议制发前后并持续跟进监督

若想取得好的办案效果，离不开检察建议书送达前后与被监督行政机关的沟通，以及持续进行的整改效果评估。一是检察建议书制发前的沟通，有利于了解行政机关的态度和履职难点，为下一步检察建议的提出乃至提起诉讼打基础。《人民检察院公益诉讼办案规则》规定立案后7日内将《立案决定书》送达被监督行政机关，为沟通、磋商创造了机会。检察建议送达后，承办人定期跟进了解行政机关的履职动态。在两个月整改期限届满后，即便尚未进入现场施工阶段，但鉴于县交通运输局已经在逐步实施测绘、设计批复、立项、林业、国土用地审批、项目选址确定、财政评审等工作，衡南县院决定延长审查起诉期限1个月，后来报请衡阳市人民检察院同意再延长审查起诉期限1个月。二是结案后的跟进回访，确认整改效果。最后一次延长审查起诉期限是到9月12日届满，鉴于施工队已经在8月26日入场开始切削山体，至9月10日左右，山体基本被切除，但护坡尚未砌好、排水沟未挖、草皮未铺设，衡南县院认为县交通运输局已经在实质性履职中，符合结案条件，遂依法终结审查。案件终结审查不代表监督终止，承办人持续跟进整改进度，直到10月份施工完成投入使用后。

三、完善建议

（一）强化思想认识，加强业务学习与考核工作

一是思想上高度重视。检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的利器，质量不高的检察建议从个案和短期视角看，影响的是个案或者单项检察业务的口碑，但从全局和长期视角来看，将可能直接影响整个检察系统的权威和检察职能的实现。基层院应将检察建议工作作为检察机关服务保障大局、推动社会治理的重要抓手，强化组织领导;检察长对检察建议工作负总责，加强统筹部署和督促落实。二是强化业务学习。通过集中学习和自主学习、规范性文件与案例研学相结合的方式，强化检察建议相关学习培训。基层院承办人日常与上级院法律政策研究室和公益诉讼检察部门联络，及时学习新的文件规定、获取新的文书模板，悉心学习上级院印发的优秀检察建议文稿，从负面典型中吸取教训，积极参与文书竞赛、办案比武等活动，以赛促学。三是强化检察建议指导考核。市州院可借鉴衡阳市院的做法，建立法律政策研究室对全市检察建议书的（月）提示、（季度、年度）报告制度。市州院除了充分发挥综合统筹职责以外，通过常态化、案件化开展检察建议文书备案审查工作强化“一对一”指导，将下级院检察建议备案情况、文书质量纳入年底考核指标当中。综合考虑文书质量、回复采纳情况、社会效果等因素，评选优秀、反面检察建议，分予通报表扬、批评。

（二）实践中把好“四关”提升取证能力和文书制作水平

一是把好术业专攻关。监督的权威不是来自监督地位，而是来自被监督者的尊重。要想办理好行政公益诉讼案件，承办人必须吃透相关领域的专业知识和熟稔拟监督行政机关的职权职责，厘清拟监督的主体。法律、司法解释、法规（含行政法规和地方性法规）、规章（含部门规章和地方规章）、“三定”方案、权利责任清单等相关文件规定了行政机关具体有哪些职权职责，以及具体的依法履职方式、程度，在此基础上逐项查摆其是否有违法行使职权或者不作为行为。有了这些资料储备，承办人在与被监督行政机关沟通、询问证人时，可以提高沟通、询问效率，展示办案人员的专业素养，同时可以为行政机关的整改提供合法、务实的参考性意见，对行政机关是否“实质性履职”作出主客观统一的评价。

二是把好调查取证关。承办人不仅要对拟监督行政机关违法行使职权或不作为调取证据，同时要对其已经履职的部分调取证据，做到全面真实，不因其部分违法行使职权或不作为而对其全盘否定，并客观体现在检察建议书中。衡南县院的做法是，取证前先做好预案，明确需要取证的步骤、内容、使用的设备，预判可能面临的问题，即便不准备书面取证预案，也提前将这些问题考虑清楚。一般来说，不是当场取得证据的话，应尽量把对证据的内容、形式要求、回复期限在调证文书里明确，通过充分沟通让被取证单位（人）精准理解对证据的要求，确保取证目的顺利实现。承办人也可以提前设计好表格，把所需要取证的内容包含到里面，取证时按表格填写即可，提高效率。注重现代科技手段的运用，例如将大数据应用平台、无人机航拍、快速检测设备等运用到办案实务，提高调查取证质量和效率。

三是把好文字格式关。检察建议书是重要载体，展现承办人和检察机关的业务水平和专业素养。承办人要以制发的每一份检察建议都做到体例和法律用语规范、遣词造句严谨、监督依据充分、释理说法详尽、建议内容有较强的操作性、文书排版美观、标点符号使用精准为目标。此外，建立检察建议书双重检查制度。不具备部门交叉检查条件的，可以参考衡南县院的做法，公益诉讼检察部门内部设置校稿岗位，承办人甲制作的检察建议书由承办人乙检查，反之亦然，多一道核稿，就少一些瑕疵。

四是把好沟通交流关。（1）检察机关在发出诉前检察建议前可以就案件事实、履职情况、法律依据、建议内容等方面听取被监督行政机关的意见，减少行政机关的抵触，有利于实质性地化解问题，取得较好的整改效果。承办人在与行政机关沟通时，保持谦抑、相互尊重、彰显专业素养很有必要。（2）加大检察建议书送达后的跟踪落实力度，积极通过电话询问、实地走访、不定期会商等方式强化跟踪回访，督促被建议单位落实整改。虽然检察机关和行政机关被法律赋予不同的地位和权利义务，但在检察公益诉讼中，行政机关与检察机关的目的是一致的，即推进我国法治建设，推进社会治理现代化进程，为经济社会高质量发展贡献力量。公益诉讼承办人不仅要与行政机关、人民法院打交道，还要与党委、政府、企事业单位、社会团体、公益组织发生工作往来，必须要有较强的沟通协调能力。

（三）着眼文书之外，内外同频共振强化建议落实力度

一是巧用内力。（1）探索“检察建议+听证”模式，监督检察建议的落实。熟练掌握最高检案件听证规则和公益诉讼案件听证办法，积极在认定检察公益诉讼违法事实、法律适用、整改措施、整改效果评估等环节引入听证，邀请人民群众、人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界参与监督，将公开听证与检察建议工作有机融合，有效提升检察建议的公信力、说服力。（2）积极适用公开送达方式送达检察建议。本案的检察建议书公开送达，既对县交通运输局施加压力，同时也为其化解了阻力。对有重大社会影响、关系百姓民生或者有普遍教育意义的案件，检察机关应将检察建议书实行公开送达，扩大监督的覆盖面，获得广泛的支持度。

二是借好外力。（1）建立落实检察检察建议抄送制度。衡南县院与县人大常委会建立检察建议月报送制度，每月初报送制发检察建议书和回复整改情况，县人大常委会对不及时回复的机关可以启动质询、特定问题调查，形成整改合力。对于涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性的检察建议书，可以抄送同级党委、政府、纪委监委或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等，争取理解支持、督促整改。（2）纳入考核。衡南县院积极向县委汇报，得到政府支持，于2020年度将行政机关“一把手”和行政机关对调查取证的配合度和检察建议书的回复整改情况纳入考核，通过关联行政机关的整体绩效考核、影响其“钱袋子”和其“一把手”的提拔来提升其支持力度。（3）线索移送。明确对不落实检察建议导致国家利益和社会公共利益出现重大损失和损失进一步扩大的，检察机关应当及时通报监察机关，由监察机关依法追究有关人员责任。

*湖南省衡南县人民检察院第五检察部主任[421199]

[1] 因该领域当时尚不属于检察公益诉讼法定领域，故在制发該检察建议书前报请上级院同意。