行政非诉执行检察监督的实践案例探讨

韩辉　王万全

摘 要：在司法实践中，行政非诉执行存在一些争议问题，如不同情形下行政机关向法院申请强制执行的期限如何计算、行政机关逾期向法院申请非诉执行后是否还有其他救济方式、检察机关是否有必要对某些违法行政行为开展“穿透式”监督等。针对以上问题，一是建议区别不同情形计算申请行政非诉执行的起算点，即区分行政相对人是否在法定期限内提起行政复议或行政诉讼等情形;二是违法行为损害了国家利益或者社会公共利益，行政机关逾期申请非诉执行也属于有正当理由，应当得到法院的司法审查;三是依托社会治理类检察建议，督促对行政违法行为开展类案治理，真正实现行政非诉执行监督“三个效果”的统一。

关键词：行政非诉执行 检察监督 期限 救济方式 穿透式监督

行政非诉执行监督是法律赋予检察机关的一项重要职责，是适应全面依法治国的新要求，也是践行以人民为中心的发展思想，发挥行政检察“一手托两家”功能作用的客观需要。[1]笔者以近期本院办理的行政非诉执行监督案件为视角，聚焦监督办案实践中的疑难、复杂、突出问题，坚持问题导向，厘清监督要点，结合司法实践提出相关对策建议，以期通过案例总结分析更好地指导司法实践、提升办案质效。

一、基本案情

2021年3月8日，某综合行政执法局执法人员在巡查时发现钟某青未经许可在某村的涉案土地上建造房屋，执法人员制作现场笔录、拍照，并于当日立案调查。3月9日，执法人员对钟某青进行询问，3月11日，某资规局作出162号函，确认钟某青建房的涉案土地为永久基本农田，无任何审批手续。3月12日，海南某测绘公司出具测绘报告，确定涉案建筑违法占地面积为112.69平方米。3月23日，某综合行政执法局作出行政处罚事先告知书，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第77条规定，对钟某青作出限期自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原貌，责令退还非法占用的土地112.69平方米的行政处罚，并向钟某青送达。钟某青向某综合行政执法局书面提出陈述申辩书，并提供个人建房申请书、报建申请审批表、农村居民建房用地申请意见，说明其建房前报村委会取得同意，但尚未取得镇政府的审批同意。4月1日，某综合行政执法局作出139号处罚决定，限钟某青7日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原貌，责令退还非法占用的土地，并向钟某青送达。4月13日，某综合行政执法局向钟某青发出催告书，限钟某青收到催告书3日内履行139号处罚决定，139号处罚决定给予钟某青的法律救济途径的时间为：“在收到本处罚决定书之日起六十日内向某县人民政府申请行政复议，或收到本处罚决定书之日起六个月内直接向某人民法院异地管辖提起行政诉讼。”

2021年4月22日，某综合行政执法局向某人民法院申请行政非诉强制执行，5月14日，某人民法院举行了听证，法院经审查认为，某综合行政执法局作出的行政处罚决定，在行政执法主体、执法权限、事实证据和法律依据方面虽然合法，但处罚决定给予行政复议期限为60日和行政起诉期限为6个月，不符合法律规定。因4月2日，某综合行政执法局向钟某青送达处罚决定，行政复议期限届满应为6月1日，行政起诉期限届满应为10月2日。所以某综合行政执法局于4月22日向某人民法院申请强制执行，显然给予钟某青的法律救济时间尚未届满，该处罚决定尚未生效。某综合行政执法局向某人民法院申请强制执行，程序存在违法，可能损害被执行人合法权益，不符合法律规定，某人民法院裁定不准予强制执行。

二、关于行政非诉执行监督案件的焦点分析

（一）行政机关向法院申请非诉执行的期限计算

没有强制执行权的行政机关作出行政处罚决定之后，当事人在法定期限内不申请行政复议，也没有提起行政诉讼，同时也没有履行行政决定，此时行政机关需要申请法院强制执行，但是对于申请法院强制执行的期限问题，实践中行政机关往往把握不准。如根据《土地管理法》第83条规定，行政机关责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，行政相对人有15日的诉讼期间，期满后才可以申请法院强制执行。但有些办案人员认为，这与《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第53条的规定不一致，《行政强制法》规定当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，才可以自期限届满之日起3个月内向人民法院申请强制执行。而又有些办案人员认为，《中华人民共和国行政复议法》规定行政相对人申请行政复议的期间一般为收到行政决定之日起60日内，在诉讼期限小于行政复议期限的时候，为保护行政相对人的诉讼权益起见，要等到行政复议期满，才能向人民法院申请强制执行。此外，行政机关按照《土地管理法》作出行政处罚决定，但错误告知了行政相对人诉讼救济期限，正如本文案例，这个时候如何确定行政机关申请行政非诉执行的期限？若期限把握不准，法院往往会以仍在行政相对人诉讼期间内或者超过申请强制执行的期限为由裁定不予受理，造成行政处罚决定得不到司法處理，甚至影响行政处罚决定的落实，损害行政执法权威。

（二）逾期向法院申请非诉执行之后，是否还存在其他救济方式

《行政强制法》第53条作为第五章“申请人民法院强制执行”的第一条法律规定，为没有强制执行权的行政机关申请法院执行的期限做了简明扼要的概括，但是实践中没有行政强制执行权的行政机关往往因为对该条文没有理解清楚，有时会逾期申请，法院在进行司法审查后自然会裁定不予受理，对于此一行为，如何救济，行政机关存在不同的理解。有些办案人员认为可以再重新立案一次，重新作行政处罚，再向法院申请强制执行。有些办案人员则认为不管行政机关第一次作出的行政处罚是否得到执行，就同一行为再次作出行政处罚，明显违背了行政法上“一事不再罚”的原则。还有观点认为，如果是侵害了公益，就算行政机关未及时申请存在违法行为，也可以依托公益诉讼督促行政机关继续履职，通过其他方式消除对公益的损害。有文件规定检察机关在开展行政检察过程中，可以依托“穿透式”监督，对行政机关发出检察建议，从而消除行政机关的违法行为[2]。对于超期申请非诉执行的问题，无论理论界还是实务界争论都比较大，在处理超期申请非诉执行的问题上也出现了各式各样的做法。

（三）对违法行政行为穿透式监督的必要性

本文案例中，不仅法院存在一定的违法行为，行政机关也存在一定的违法行为。对于法院的行为而言，行政相对人诉讼权利期间未届满就申请法院强制执行，法院可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第155条第1款第6项的规定，直接裁定不予受理，而不必再进入审查程序。另外与本文案例类似的其他几宗案件存在有些裁定不予受理，有些裁定不准予强制执行的情况，法律适用不统一。对于行政行为而言，首先行政机关错误地告知行政相对人诉讼权利救济期限，其次在法院不予受理之后，为尽快消除违法行为，又依据《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省查处违法建筑若干规定》的规定，通过向县级人民政府申请，由县级人民政府指定相关行政部门开展拆违工作的方式进行拆除。对于行政违法行为有没有必要通过穿透式监督予以纠正，存在不同的观点。有些检察人员认为应该纠正，因为《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）强调，“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。既然《意见》已经明确检察机关对行政违法行为的监督职权，遇到行政机关违法就应该坚决监督。而有些检察人员则认为，在严格保护耕地和全省农村乱占耕地建房问题专项整治工作的大背景下，因为行政机关已经将上述占用耕地的违法建筑予以拆除，实现了实体上应然的目的，如果再监督，实在没有必要。检察机关不可能监督法院再受理行政机关的监督申请，再由法院按照“裁执分离”的相关规定裁定由某一行政机关执行，或者法院自行组织拆除，因为被执行标的已经被强制拆除。同时被执行人知道行政行为违法才造成本人房屋被拆除，往往会引发新的矛盾纠纷，诉求法院确认行政行为违法从而寄希望于获取行政赔偿，然而因行政赔偿保护的是行政相对人的合法权益，对于违法占地、违法建筑这种是不予赔偿的，行政相对人在得不到赔偿后往往走上信访的道路。如此，对于从应然上应予以拆除的房屋，因为程序上违法，造成行政机关的行为被法院认定为违法并引发新的社会矛盾，损害了行政执法权威，监督实无必要。

三、对办理行政非诉执行案件的几点对策建议

（一）正确理解行政机关向法院申请非诉强制执行的期限

《行政强制法》第53条是在行政诉讼法第97条规定的基础上，专门对没有行政强制执行权的行政机关，向法院申请非诉执行的一个程序性概括，这可以说是一个基础。依据该条文，笔者认为行政非诉执行申请期限主要有以下三种情况：（1）自行政决定法定起诉期限届满之日起算3个月内。在法律没有规定复议前置的情况下，如果起诉期限长于复议期限，起诉期限届满意味着复议期限届满;如果起诉期限短于复议期限，需要在复议期限届满后才能申请强制执行。（2）行政相对人在规定期限内申请了行政复议，但接到行政复议决定书后，在规定的15日或者“除外”期限内既不提起行政诉讼，又不履行行政决定、复议决定确定的义务的，在行政复议决定法定起诉期限届满之日后起算的3个月内。（3）对于有关单行法律作出特殊规定的，应适用特殊条款的规定。如根据《土地管理法》的相关规定，行政相对人可以在接到行政决定之日起15日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不履行确定义务的，自行政决定法定起诉期限届满之日起3个月内，可以依法申请人民法院强制执行。囿于对《行政强制法》第53条错误的理解，有些执法人员认为，土地管理法规定的起诉期限为15日，要等当事人的复议期限过了才能申请非诉执行，最终法院以未在法定期限申请非诉执行为由，裁定不予受理。《行政强制法》第53条明确不在法定期限内提起行政复议或者行政诉讼，是“或”的关系，不是“并”的关系，这是法律逻辑上的一个关键词语，《土地管理法》明确了特殊的诉讼期限，就要以这个特殊的诉讼期限期满为起算点再计算3个月为法定申请期限。本文案例中给出行政相对人的权利救济期限是一个错误的期限，但是综合行政执法局作为国家机关，文书发出之后就产生了公信力，法院完全可以依据未过救济期限作出不予受理的裁定。

（二）逾期向法院申请非诉执行之后，依法拓展其他救济方式

逾期向法院申请非诉强制执行，属于怠于申请强制执行中的一种，还包括没有强制执行权的行政机关未依法申请强制执行，检察机关可以对其进行广义上的监督。对于逾期向法院申请非诉强制执行的，法院是否应当受理？笔者认为，根据《解释》第156条的规定，如认定有正当理由的，法院应予受理。何为正当理由，福建省人民法院与福建省人民检察院关于行政诉讼第五次会议纪要中，认为存在损害国家利益或社会公共利益，人民检察院发出检察建议的，属于正当理由，人民法院此时应当受理。笔者也认可此种观点。《行政处罚法》第75条明确规定：“行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。”对于损害国家利益或者社会公共利益的情形，就算是逾期申請非诉执行，在检察机关监督的情形下或者自身发现问题的情形下，通过及时纠正行政处罚行为，消除侵害国家利益或者社会公共利益的情形，未尝不是一件好事。

（三）依托类案检察建议促进对违法行政行为的集中治理

检察机关行使法律监督职能，目的是保障法律的正确统一实施，从而维护国家法制统一，确保全面依法治国的顺利推进。但过强的司法审查会产生行政权力受限、行政成本增加、行政效率降低等负面效应，因此难以成为推动公共行政部门提升行政绩效和推动行政变革的积极力量。[3]这就如“双刃剑”一样，“穿透式”监督做得好，在促进行政机关依法行政、建设法治政府、参与社会治理等层面层层发力。[4]做得不好，监督效果不说，有可能是“荒了自己的地，种了别人的田”，监督效果将大大折扣。如果是某一个行政违法行为，我们采取违法行为监督，笔者认为效果并不好，回到本文的案例中，标的物已经被拆除，复议申请已经过了时效，纠正行政行为违法的空间已经失去，有时还会引发新的矛盾纠纷，行政机关也会觉得棘手，不符合“双赢多赢共赢”的理念。但是如果是类案，还是有发出社会治理类检察建议的必要性的，依托检察建议，提醒行政机关改进工作方式，避免再次出现如此多的违法情形，这样监督的效果，才能达到发挥类案检察建议和专项监督活动在集中解决一类问题、促进一行业或领域突出问题治理中的作用，弥补行政检察监督案件规模小的先天不足，增强案件影响力。[5]这即是行政检察“一手托两家”的实质效果，既维护了司法公正，也监督和促进了依法行政。[6]

*海南省东方市人民检察院第四检察部主任、一级检察官[572600]

**海南省东方市人民检察院检察委员会委员、第六检察部主任、一级检察官[572600]

[1] 参见杨春雷、万春、姜明安：《全国检察机关十大业务系列教材——行政检察业务》，中国检察出版社2022年版，第135页。

[2] 参见海南省人民检察院、海南省自然资源和规划厅：《关于建立行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制的若干意见》第7条第4款：省人民检察院发现申请执行的行政决定确有错误的，或者因怠于申请超过法定申请期限，人民法院裁定不予受理的，可以依法向省自然资源和规划厅提出检察建议。

[3] 参见郭苏建、向淼：《从行政吸纳到简政放权——法治政府建设的双重逻辑及其转变》，《探索与争鸣》2018年第10期。

[4] 参见张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021年第10期。

[5] 同前注[4] 。

[6] 参见应松年：《新时代行政检察未来发展六点思考》，《检察日报》2019年9月9日。