立足资源保护 促进转型发展

张慧

以国家公园为代表的各类自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分，是国家软实力和国家形象的重要载体，在维护国家生态安全中居于核心地位。1982年，国务院正式设立风景名胜区保护地体系。随着《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，风景名胜区被划为自然公园一类。国家林业和草原局公告（2021年第20号）发布林业行业标准——《自然保护地分级分类》，于今年5月1日正式实施。该标准将自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类。其中，自然公园依据自然生态系统或地质遗迹以及人文与自然融合的特征可分为自然人文、自然生态两种类型。自然人文类专指风景名胜区；自然生态类是指森林、草原、湿地、荒漠、海洋、地质等自然公园，可按分类特征统一命名为“XX”自然公园。

2020年9月1日，自然保护地优化整合中，风景名胜区体系明确予以保留，其整合优化暂时停止，今年7月，风景名胜区整合优化工作重新启动。在风景名胜区整合优化工作有序推进的重要时刻，我对湖南省风景名胜区管理现状进行了调研和整理，分析与思考，希望能对风景名胜区管理与发展提供借鉴与思路。

一、湖南省风景名胜区管理基本情况

风景名胜区分为国家级和省级。目前，湖南省共有风景名胜区71处，其中国家级22处，省级风景名胜区49处。包含世界自然遗产2处（武陵源、崀山），国家遗产5处（南岳、紫鹊界梯田—梅山龙宫、万佛山—侗寨、里耶—乌龙山、炎帝陵－桃源洞），批复总面积约68.12万公顷，占全省自然保护地批复面积19.27%，占全省国土面积3.22%。其中，风景名胜区总数与贵州省并列全国第二。国家级风景名胜区数量与浙江省并列全国第一，国家自然与文化双遗产数量居全国第一，省级风景名胜区数量位居全国第四，是名副其实的风景名胜资源大省。

自1982年南岳衡山作为第一批国家级风景名胜区获得国务院批复设立以来，湖南省风景名胜事业严格遵循“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的十六字方针，历经40年发展，在保护自然文化遗产、改善城乡人居环境、维护生态安全、弘扬湖湘文化、推动社会经济发展等方面发挥了极为重要的作用，主要有以下几个方面的特点：

（一）风景名胜区是维系湖湘生态屏障的重要区域

湖南省风景名胜区分布形成“三山为屏障、四水入洞庭、资源聚五区”的格局，具体是：以湘资沅澧四大水系为主脉，以幕阜－罗霄山脉、武陵－雪峰山脉、南岭山脉为屏障，形成了以洞庭湖湖泊濕地风光、平原地貌、早期农耕文明遗迹等景观为主的洞庭湖资源聚集区；以江南丘陵地貌、潇湘八景、滨江风光、南岭生物基因库为主要特色的湘江资源聚集区；以喀斯特地貌、丹霞地貌、雪峰山、南岭植物基因宝库为主要特色的资水资源聚集区；以喀斯特地貌、湘黔商贸走廊历史遗迹为主要特色的沅水资源聚集区；以张家界地貌、喀斯特地貌，武陵山生物基因库为主要特色的澧水资源聚集区，共五大区域。湖南省两处世界自然遗产地武陵源独特的石英砂岩峰林地貌代表着特定地质构造部位、特定新构造运动和张家界奇峰外力作用下形成的举世罕见的独特地貌；崀山丹霞地貌代表着区域大陆性地壳发育到特定阶段的标志，记载了白垩纪以来区域地壳演化历史，被地质专家们誉为“丹霞之魂、国之瑰宝”。

（二）风景名胜区是传承湖湘文化的重要载体

风景名胜区不仅有效保护了自然生态环境，而且传承了璀璨的中国文化，对中华民族的宇宙观、价值观、审美观产生了极其重要的影响。一是中华文化的历史见证地。炎帝陵、桃花源、岳阳楼、南岳衡山、蔡伦故里等重要历史遗迹记录承载了厚重的文化历史，是中原文化向南传播的过渡地带，是中华文化的重要组成部分。二是江南民俗、民族文化的宝库。虎形山-花瑶、凤凰、边城-古苗河等风景名胜区展现出的花瑶挑花、瑶族长鼓舞、苗族古歌等堪称民族艺术上的杰作；张谷英、高椅、李家大院、荫家祠堂、通道侗寨、德夯苗寨等一批传统村落的遗存保护，展现了中国传统古建筑工艺之精美，体现了人与自然的和谐统一。三是近现代革命圣地和重要纪念地。湖南省风景名胜区包含了“湘鄂川黔革命旧址”“红二军团指挥部旧址”“长沙会战”旧址、“平江起义旧址”等一批红色革命纪念圣地；同时也保存了毛泽东、刘少奇、任弼时、蔡锷、粟裕、贺龙、罗荣恒等一批伟人先烈和近现代革命家、思想家的故里。

（三）风景名胜区是发展社会经济的重要引擎

风景名胜区不仅具有生态保护功能，同时也兼具了观赏、游憩功能。近年来，湖南省的风景名胜区发挥风景名胜区和世界遗产的旅游服务功能，已成为湖南省全域旅游发展的重要载体，公众旅游休闲的重要目的地，为湖南的“美丽经济”作出了重要贡献，带动地方精准脱贫和社会经济发展。从旅游功能布局来看，至2021年底我省11处5A级旅游景区全部在风景名胜区范围内，全省139处4A级景区中，属于自然文化资源和革命纪念地的有75处，全部列入了省政府批准公布的《湖南省世界遗产与风景名胜区体系规划（2012—2030）》，其中有72处已列入风景名胜区范围。同时，据初步统计，湖南省风景名胜区中涉及红色旅游纪念地的有29处，涉及生态旅游示范项目区域的有47处。从旅游创收上看，不少地方旅游收入是其支柱产业，例如张家界武陵源、南岳衡山等。目前全省有35处风景名胜区有门票管理收入，其中国家级风景名胜区17处，在国家级中占比77.27%，省级风景名胜区18处，在省级中占比36.73%。在风景名胜区范围内开展特许经营的景区共有25处，占比35%。自疫情发生以来，各风景区严格落实上级疫情防控政策要求，实行门票管理的景区通过分时段预约、限制人数等方式实行游客量管控，旅游收入收到一定影响。从带动社会经济发展方面来看，风景名胜区是湖南省一道亮丽的风景线，是名副其实的“旅游名片”。

（四）形成了自上而下较为健全的管理体制

风景名胜区发展40年来，已形成了申报、规划、保护、建设、监管督察等一整套管理制度，湖南省在国家政策法规的指导下，也形成了比较完善的风景名胜区管理体系。一是推进法制建设。积极推进了“一山一水一条例”的风景名胜区立法工作。在国务院《风景名胜区条例》指导下，我省于2011年颁布了《湖南省风景名胜区条例》。武陵源、崀山、南岳衡山、岳麓山、韶山等10个国家级风景名胜区和湄江省级风景名胜区先后制定了专门的保护条例，其他风景名胜区所在地方政府也先后制定实施了风景名胜区保护管理的政策规章。同时，为指导行业科学发展，省人民政府批复实施了《湖南省世界遗产与风景名胜区体系规划（2012—2030）》。二是推进管理体系不断完善。目前全省71处风景名胜区中有57处设置了独立的管理机构，占比80%，14处暂未设立管理机构，占比20%。管理机构属性有政府型机构、协调议事型机构、政府派出型机构、因机构改革待定属性等等。三是严格实施建设管控。全省上下形成规划“源头管”、项目“重点管”和巡护“日常管”的管控体系。积极推进风景名胜区总体规划和详细规划编制这一基础性工作，省级层面自2012年以来，结合国家反馈的遥感监测疑似图斑，每年实施全省风景名胜区执法检查“全覆盖”行动，下达问题清单和整改通知书，有效遏制了违法建设行为。同时，严格履行风景名胜区内重大建设项目选址核准制度，对重大建设项目重点管控。国家级风景名胜区管理机构基本做到了日常巡护，组织联合执法队对风景名胜区内居民建房、乱砍滥渔等行为进行有效管控。

二、风景名胜区管理工作存在的问题

在多年的发展中，风景名胜区的各项工作取得了长足进步。但各风景名胜区因地方经济发展水平、重视程度不同，加之部分风景名胜区所在地政府重申报轻保护、过度追求经济效益、区内土地权属复杂、景观资源类型多样、政策资金保障不到位等原因，导致国家级、省级风景名胜区之间发展不平衡，出现了一系列保护管理方面的问题，具体体现在以下几个方面：

（一）管理体制不顺畅

一是空间范围上存在重叠。风景名胜区条例中除限制与自然保护区交叉重叠外并未禁止与其他保护地交叉重叠。有的风景名胜区设立之始就将资源禀赋较好的其他保护地纳入，有的风景名胜区在编制规划时，因多种因素导致编制内容精确度不够，缺少专业的矢量化数据，致使风景名胜区出现边界落地有误差、与其他保护地范围重叠等问题。全省共有52个风景名胜区与其他自然保护地存在交叉重叠情况，占风景名胜区总数的73%。重叠面积约为25.80万公顷，占批复总面积的37.87%。

二是管理机构上职责存在交叉。“一套人马几块牌子”的现象较多。全省71个风景名胜区管理机构中，有18个存在职责重叠情况，占比达25%。

三是监管手段较为疲软。国务院条例明确要求风景名胜区所在地县级以上人民政府设置风景名胜区管理机构，但全省风景名胜区管理机构87%以上为事业单位，由此带来的是执法主体实施统一管理的法律地位不明确、管治职能较弱等问题。

四是机构改革尚未完全到位。风景名胜区原为住建部门主管，2018年整体转隶至林草部门管理，但还有省级部分风景名胜区管理机构未明确。目前湖南14处未设立独立管理机构的风景名胜区中，7处省级风景名胜区明确由县林业局代管而非主管；有3处省级风景名胜区由乡镇代管；3处省级风景名胜区由多个部门分区域管理，县林业局为协调机构等，以致以上风景名胜区管理及项目上报等工作处于无上级主管机构管理状态。

（二）规划编审工作待加强

一是规划编制尚未全覆盖。至2021年底，全省71个风景名胜区中44个风景名胜区总规已获得国务院或省政府批复，批复率62%，11个已上报尚未批复，16个风景名胜区的总规在编或未编中。

二是规划审批程序复杂、协调难度大。以国家级风景名胜区为例，总规需经县、市、省逐级审查上报至国务院，编制审批时间普遍在5至10年，总规时效性难以体现，影响规划实施效果。风景名胜区规划内容需协调好与经济社会发展、国土空间、生态环境、水资源、文物、历史文化名城名镇名村、宗教活动场所、旅游等方面的规定与要求，处理与各规划的关系，并分别落实到风景名胜区总规的各项规划内容中，涉及发改、财政、自然资源、生态环境、住建、交通、水利、文旅、民宗、文物等多个部门，总规审查时常因职能部门意见不统一而停滞。

三是规划编审面临新政策新要求。一方面随着《指导意见》的出台，风景名胜区划为自然公园，按“一般控制区”管理，之前的功能分区标准也将迎来新的变化。另一方面，根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，风景名胜区规划将被归类为自然保护地专项规划，面临着与新的国土空间规划衔接等问题。

（三）项目建设管控待强化

在实际管理过程中，由于上位法规对重大建设项目工程项目类别和各级审批监督责任主体界定不明，导致项目申报和审批的弹性空间较大，存在责任监管的盲区，主管部门审批权与监管权难以厘清，规划中的各类项目难以得到有效监管。主要表现在：一是管控对象待明确。国务院《风景名胜区条例》或其他规范性文件均未对风景名胜区内重大建设工程项目的界定给出完整、清晰的法律依据。国家条例仅明确规定“缆车、索道等重大建设工程”。随着国家发展战略的变化，道路交通、电网、能源工程等基础设施的飞速发展，乡村振兴战略全面铺开，亟待明确重大建设项目类别，对风景名胜区内的项目建设进行有效管控。二是责任主体待优化。国家和省关于风景名胜区的法规政策未明确市、县主管部门的监管职能，没有上位法律管理依据，导致地方监管缺位。三是景城、景村协调发展矛盾仍然存在。大多风景名胜区范围内都存在乡镇，且存在一些城市型风景名胜区，涉及大量原住居民。同样作为国务院行政法规的《村庄和集镇规划建设管理条例》对于风景名胜区内的村庄、集镇规划的管理没有作出衔接和协调的相应规定，景区的资源保护影响了原住居民生产生活，矛盾得不到妥善解决。最突出的問题就是村民建房难以实现有效管控。

（四）资源保护手段较落后

一是自然资源本底资料不全。对风景名胜区内动植物数量、类型、种群分布、群落特征等情况不清，对珍稀旗舰物种无法做到实时监测和及时抢救。二是自然资源保护意识不强。部分风景名胜区按照城市园林造景的方式，简单粗暴地引进外来乔木、灌木，培育本土植物的工作仅停留在规划文本中，限制外来物种没有落到实处，城市化、人工化势头蔓延。三是保护监管手段科技含量低。由于风景名胜区范围大、地理环境复杂、交通条件优劣不一，且风景名胜区监管的电子化、信息化程度远远落后，导致风景资源的保护管理具有特殊困难性。以信息化建设为例，国家级风景名胜区基本搭建了信息监控平台，但监测设施、监测站点和监测手段有待完善和改进，省级风景名胜区基本未建立信息化监管平台。

（五）保护管理资金短缺

一是财政投入严重不足。中央层面，转隶之前，中央补助资金来源于国家发改委牵头的五年计划文化旅游提升工程实施方案。该方案于“十二五”和“十三五”时期共给予湖南6个国家级风景名胜区资金补助，合计2160万元。住房城乡建设部于2014年取消了原有针对国家级风景名胜区保护资金的专项补助（总金额2000余万元，根据工作需要每年分配到全国各省的国家级风景名胜区，补助金额十分有限。目前为止，国家和省级对世界自然遗产也没有专项保护性资金投入。二是地方保护经费配套难以到位。风景名胜区多处于“老少边穷”地区，地方财政有限，《条例》规定的风景名胜资源有偿使用制度未建立，景区自身“造血”功能不强，造成风景名胜区只能“以山养山”“以水养水”，不仅公益性难以体现，区内生态修复、资源监测、标志标牌、景区道路、综合防灾设施、信息系统等基础设施和生态资源保护工程投入和建设也相对滞后，风景名胜资源难以得到有效保护。

三、对策建议

风景名胜区整合优化工作重新启动，结合湖南省实际情况和管理经验，立足保护着眼发展，提出以下风景名胜区管理工作的建议，为解决自然公园类保护地的共性问题和个性问题提供决策参考。

（一）科学决策，推进风景名胜区整合优化

自然保护地优化整合早已进行，悬而未决的风景名胜区整合优化也于今年7月启动，风景名胜区整合优化规则与两部一局《关于加强生态保护红线管理的通知》（试行）已出台，改革的顺利实施将有效推动自然保护地保护与发展。据目前政策，除风景名胜区外的自然保护地都必须纳入生态红线，风景名胜区属于特殊类型的自然保护地，可以部分不纳入生态红线。此次风景名胜区整合优化启动将彻底解决风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠问题。各地政府可根据整合优化规则审慎决策，是保留风景名胜区还是其他自然保护地。依规论证、合理调整，科学确定范围边界，力争通过整合优化解决风景名胜区历史遗留和发展矛盾问题。

（二）顺势而为，理顺管理体制机制

风景名胜区设立40年，已形成了申报、规划、保护、建设、监管督察等一整套管理制度。充分利用风景名胜区整合优化成果，按照“一个保护地一套机构一块牌子”要求，理顺现有国家级、省级风景名胜区与各类自然保护地关系，解决多头管理的问题。同时尽快健全自然保护地省、市、县三级管理体系，将风景名胜区管理工作纳入市、县林业系统工作中，明确和强化市、县林业部门的监督管理职责。进一步摸清管理机构编制、人员结构等管理情况，为风景名胜区机构与其他保护地的整合优化提供决策依据。

（三）立足保护，优化调整规划体系

一是做好规划修编的实施指导。加强科学论证强化保护与发展，明确风景区规划修编的基本原则。因整合优化，风景名胜区总规特别是国家级风景名胜区总规已停批多年，对风景名胜区保护与发展带来较大影响。风景名胜区整合优化完成后，有调整的风景名胜区面临总规修编。目前，《风景名胜区条例》面临修改，建议根据《指导意见》，结合现有的相关规范，修订风景名胜区总规、详规的编制规范、审查标准和成果内容等，适当调整总规编制年限，立足保护将生态保护、生态修复措施作为必备内容。风景名胜区总规内容应以提供可欣赏、可游览的风景资源，保护生态系统、动、植物资源为主，辅以分区保护、土地利用限制、建设规模控制、分区保护、机构人员设置、监测科研等工作目标，达到保护和利用风景资源，保护生态系统的目的。二是加强与国土空间规划的对接。目前，全国范围内正在开展各类自然保护地优化整合工作，风景名胜区的范围和功能分区将发生改变，同时，部分风景名胜区规划面临修编。应强化风景名胜区规划成果在国土空间规划中的统筹布局，对于已经国务院或省政府批复的风景名胜区总体规划，为强化风景名胜区规划的落地性、权威性及法定性，建议国土空间规划吸纳风景名胜区规划的成果；对于新修编的风景名胜区规划，建议按照新的国土空间规划编制规范，编制或调整风景名胜区专项保护规划。各风景名胜区规划成果应直接纳入县市国土空间规划，实现一个规划一张蓝图。三是进一步明确风景名胜区矢量边界。风景名胜区勘界立标是实施国土空间管控、依法开展保护管理的基础工作，整合优化预案一旦获批，应该按照国家林业和草原局办公室印发的《自然保护区等自然保护地勘界立标工作规范》，做好勘界立标及风景名胜区边界矢量化工作。

（四）兼顾发展，规范项目建设管理

风景名胜区是特殊类型的自然保护地，具有重要生态、科学、文化和美学价值，自然与人文景观高度集中。历史街区、传统村落、传统古建筑、人文荟萃，体现了人与自然的和谐统一 。据风景名胜区管理十六字方针，风景名胜区实施“严格保护”、但其根本是为了“永续利用”，风景名胜区不是不能进行项目建设，前提是依据规划，科学选址，按程序审批进行有序建设。

一是尽快界定重大建设项目类别。提出风景名胜区内建设项目管控的分级分类管理办法，界定风景名胜区内重大建设工程项目分类和一般建设项目分类，借鉴风景名胜区现有的重大建设项目选址核准制度，研究制定《风景名胜区建设项目管理规定》等相关制度或规范性文件，明确省、市、县三级项目建设审批的职能职责，采取分级审批，层层压实责任，建立“谁审批、谁负责”的监管机制，提出对建设过程与后续管理的监管措施。二是出台风景名胜区内村民建房引导管控措施。风景名胜区内村民建房管控一直是焦点与难点，目前湖南省共有11处风景名胜区出台了与村民建房相关的管理办法，其中国家级风景名胜区7处，省级风景名胜区4处，但大部分景区觉无法可依，步履艰难。建议研究制定系统规范得风景名胜区内村民建房导则，引导地方合理管控原住民建房的规模和风貌，促进人与自然和谐发展。

（五）着眼长远，实现风景资源生态价值

一是开展资源摸底。加强风景名胜区智慧化建设，全面摸清风景名胜区内生态资源的保护对象、保护层级和保护措施，采取传统实地走访、BIM技术、卫星监测等多种方式开展资源普查工作，纳入当前正在建设的林草监测信息化系统，对风景资源管理实施实时监测、动态管理。二是强化科研交流。加强与相关高校、科研院所的研究互动，开展深度合作。研究探讨生态系统修复、动植物保护、科学监测等科研课题，将课题研究成果作为规划管理制度设计的重要参考依据。三是发展生态产业。发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，结合乡村振兴战略，探索生态产品价值实現机制，大力发展生态农业、生态旅游业。管理机构可以扶持有利于提升风景名胜区品牌的农业生产活动，如紫鹊界梯田—梅山龙宫风景名胜区中的梯田景观，并利用风景名胜区的品牌和外来游人多的优势条件，发展景区特色农产品，如洞庭湖-岳阳楼风景名胜区的君山银针茶、崀山风景名胜区的脐橙、东江湖风景名胜区的柑橘等。四是加强生态修复与补偿项目实施。结合《湖南省“十四五”自然保护地专项规划》，适度提高生态补偿标准，参照自然保护区对核心保护区内生态公益林补偿标准，争取将风景名胜区内的生态公益林补偿标准提高。

（六）统筹兼顾，提升风景名胜区能力建设

一是加大资金投入。建议设立世界自然遗产和风景名胜区保护监测专项资金，用于风景名胜区资源保护和科普宣教服务设施建设，重点在规划编制、生态修复、基础设施、保护监测、科教传承、管理能力建设等六个方面加大投入。二是探索建立特许经营制度。大力支持符合已批规划的特许经营行为，同时要对开发经营行为进行必要的规范及约束，实施“谁受益、谁保护”，从省级层面对风景名胜资源的利用进行指导规范。三是加大基础设施投入。参考自然保护区、森林公园和湿地公园等保护地固定的保护监测工作，提升风景名胜区资源监测水平，加强对风景名胜区内野生动植物、地质遗迹、水文水质、大气环境、历史遗迹等重要景观资源和生态环境的监测及相关设施设备建设；同时，提升风景名胜区游览服务设施水平。包括必要的风景名胜区道路、巡护道路等符合规划的道路基础设施改造；涉及科研科考、游人游览的安全防护设施、围护设施；供水、供电、污水垃圾处理、公共厕所等基础设施和环卫工程。开展游客容量及预警、综合防灾监测系统及相关设施设备建设。四是加强人才队伍建设。一方面是要加强现有行业队伍的专业技术培训，及时宣贯新政策、新要求、新标准；另一方面是要壮大风景名胜区管理人才队伍，借此机构改革时机，适时引进专业人员，提高管理机构管理能力。

（本文作者单位湖南省林业局）

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