完善跌倒老年人社会援助机制的对策建议

兰花

跌倒是我国65岁以上老年人伤害死亡的首位原因。老年人一旦跌倒后果严重，轻则行动不便、疼痛不已，重则住院抢救、落下残疾乃至失去生命。有研究表明，我国每年2000万老年人至少发生2500万次跌倒，直接医疗费用超过50亿元人民币。老年人跌倒问题除了涉及本人，还涉及家庭成员、医疗机构、社区管理、设施环境等多个方面，是一个普遍性、社会性问题，在获得充分的社会援助下，老年人跌倒是可防可控的。随着我国社会老龄化程度不断加深，跌倒老年人社会援助机制建设日益成为需要我们重点关注的问题，也是社会保障学研究的重要课题之一。目前我国已初步建立跌倒老年人社会援助机制，但在运行中存在诸多不足，现就完善跌倒老年人社会援助机制提出三点对策建议。

一、加快完善老年人跌倒预防机制

我国老年人口预计到 2050 年将达到峰值4.8 亿人，占我国总人口的31%，届时每10个中国人中就至少有3位老年人。庞大的老年人群体由于身体机能衰老等多种因素最终都将面临跌倒这个普遍性、社会性问题，如果国家没有对未来形势进行预判，没有提前做出制度安排，整个社会用于治疗跌倒的医疗资源以及后期投入生活照料的人力资源都将相当可观，老年人群体晚年生活质量也将面临极大下降。因此，为防止老年人家庭悲剧的发生，“预防优先”的理念必须成为政策制定的重中之重。我国比较重视老年人跌倒的预防工作，目前出台的相关政策措施在整个跌倒老年人社会援助机制中数量相对较多。例如，2011年9月，卫生部发布了《老年人跌倒干预技术指南》（以下简称《指南》），界定了跌倒的含义，从公共卫生角度总结了国内外老年人跌倒预防控制的经验，提出了详细的干预措施和方法。2019年6月，国家体育总局体育科学研究所群众体育研究中心、中国疾病预防控制中心慢病中心、国家卫生健康委北京老年医学研究所等7家专业机构联合发布了《老年人防跌倒联合提示》，呼吁全社会重视跌倒对老年人健康和生命的严重威胁，提出了预防跌倒的有效方法。2019年12月，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了《养老机构服务安全基本规范》（以下简称《规范》），《规范》规定了养老机构服务安全的基本要求、安全风险评估、服务防护、管理要求等内容，划出了养老机构服务的安全“红线”。2021年10月，工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》，在“强化信息技术支撑，提升产品供给能力”部分内容中指出要“开发适用于养老照护的多模态行为监测技术、跌倒防护技术”。同年12月底，民政部围绕《规范》发布了8项养老机构服务行业标准，其中包括《养老机构老年人跌倒预防基本规范》，要求养老机构评估环境风险和跌倒风险，采取环境设施预防、防跌倒教育、老年人用药观察、功能锻炼等措施，预防和减少老年人跌倒。这些技术指南及行业标准的相继出台十分有助于养老机构及万千家庭加强老年人跌倒预防的管理，降低老年人跌倒率，提高老年人生活质量。

然而，目前各部门出台的相关政策措施数量仍然偏少、层级偏低，政策协同性不够，部分重要预防政策依然缺失，例如，《规范》只对养老机构形成约束，而我国大部分老人是采取的居家养老模式，跌倒场景一半以上都发生在家中；《指南》虽然能够指导居家老人预防跌倒，但基本不具备行业约束力，发布后也并未得到大力宣传，且缺乏诸如居家适老化环境改造等后续配套政策，使得它在发布十多年来发挥预防老年人跌倒的效果并不理想，比如，2021年5月，多家媒体报道袁隆平院士的离世与跌倒有直接关系，引发社会大量热议。又如，笔者了解到，仍有大量老人因未能及时预防跌倒而产生严重后果，例如，在四川省泸州市管辖范围内的蓝田镇石岭街道（原石岭村），近年来仍有多名老年人陆续因跌倒导致瘫痪甚至去世。

面对老年人跌倒预防严峻形势，建议加快完善老年人跌倒预防相关政策。一是加强顶层设计，尽快出台预防老年人跌倒的纲领性、约束性文件，着眼未来提前布局，协调各部门形成合力。二是加强对现有政策的补充及新政策的制定。根据《指南》介绍，老年人跌倒预防工作至少涉及公安、宣传、发改、监察、住建、交通、农业、卫生、工商、质检、法制、教育、司法、文化、新闻出版等多个部门，各个部门均可充分发挥自身优势，单独或联合发布针对老年人跌倒预防的相关政策措施，填补目前老年人跌倒预防多个领域内的政策空白，比如出台对于未来新建住宅在防止老年人跌倒的无障碍设施建设标准方面的规定。三是加强政策宣传解读及试点经验交流。多项研究显示，社区宣教对于跌倒发生率有明显降低作用，还能降低跌倒致创伤率。因此，建议多渠道加大对《指南》等文件的宣传力度，例如通过开辟电视专栏、社区宣传栏或是通过社区医生走进社区宣讲等多种方式，尽力扩充老年人及其家人关于跌倒原因、跌倒后果及跌倒后处置办法等系列知识，并纠正一些认知偏差。例如，蓝田镇石岭街道的一部分老年人认为摔倒后的瘫痪只是一种疾病，而并不是摔跤引起的，因此摔跤问题在当地老年人中并没有引起太多重视。同时，还应加强对试点地区经验的总结。早在2006年我国疾病预防控制中心慢病中心就选择在中国上海市长宁区和河南洛阳市设立了老年人跌倒的干预试点，北京市通州区也获批成为民政部、财政部第三批国家级居家和社区养老服务改革试点地区。这些试点地区的宝贵经验亟待大面积交流推广，让更多的区县、社区获得先进模板，少走建设弯路。

二、积极提高老年人跌倒紧急援助机制处置效率

目前我国已针对老年人跌倒紧急救助问题推出了相应法律法规。例如，我国于2021年1月正式实施的《中华人民共和国民法典》在其第一百八十四条中做出规定：因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任，為见义勇为扶助跌倒老年人行为提供了法律支撑。同时，我国也已建立一套基本的老年人跌倒紧急救助机制，老年人在跌倒后，轻度受伤靠家人搀扶，重度受伤则送医院救治，通常由家人拨打120急救电话，急救提供者一般为120急救系统，救治主要依靠医院。鉴于120急救资源时常面临紧缺，部分城市如北京市为一部分老年人家庭开通了紧急援助“一键呼”服务，在家中安装一部大字体、大音量的适老化“一键呼”设备，老人们不仅能通过简便的操作一键直通120急救中心，还能享受居家护理、家政服务、家电维修等多种养老服务。

然而，目前老年人跌倒紧急援助机制实施主体比较单一，整个紧急援助过程主要被看作是医学行为来探讨而缺乏社会参与，过度依赖120急救系统，紧急处置效率也不够高。根据南昌市急救中心龚勤峰等研究者的研究显示，尽早的专业救护和治疗可以减少不必要的二次损伤及合并症的发生。实际上老年人跌倒后，消防部门、居委会、社区卫生站、养老驿站、小区物业、社区志愿者都可以参与到救援当中，120急救系统如遇路况不好或当日送医需求量大、运力紧张情况，还有可能延误救治最佳时机。随着我国老龄化程度的快速加深，未来老年人跌倒处置机制运行仅依靠120急救系统可能会达不到最佳救治效果，汇集多方智慧、专业、高效、及时的紧急救援能帮助老人减少损害，使得老年人不至于因为一次意外摔倒进入二次乃至多次摔倒的恶行循环，最终为自己、家人和社会带来沉重的负担。同时，经了解，“一键呼”服务虽然极大满足了老年人的安全需求，然而这项服务并未大范围普及。例如西城区有一部分老年人家庭是单位牵头联系相关部门给予安装，而海淀区一部分社区则明确规定只为80岁及以上年龄段的老年人进行安装。家住北京市海淀区已有84岁高龄的严老就没能及时了解并享受到“一键呼”服务，一次跌倒使她既失去一只眼球，还由于摔倒受伤卧床，后期服用康复药物导致体重发胖到200多斤，行动变得极为不便且更容易摔倒。每当严老摔到在地时，老伴无法单独将其抱起，实在没办法时就求助年龄比自己稍小的老年邻居来帮忙扶起严老。严老的儿子住在较远的地方，每次从得知母亲摔倒赶往取车点再驱车到母亲家已耗费大量时间，无法及时给予母亲援助。对于长期生活在不停扶起摔倒妻子状况中的老伴，他提出自己最大的心愿是：“社区里要是能就近组织一个志愿者服务小队就好了，实在不行我愿意花钱雇人来及时扶一把都行。”

对于上述情况，建议积极提高老年人跌倒紧急援助机制处置效率。一是建议进一步帮助老年人及家人拓宽获取紧急援助服务渠道，按照摔倒伤害程度等级寻找相应的援助服务提供者。鼓励建立社区热心志愿者组织或由年轻老年人组成的“老老相助”志愿者组织，提供临时性援助，志愿者提供的帮助可计入“时间银行”，将来用于志愿者本人养老时兑换相应服务。允许并积极鼓励社会成立专业援助服务公司，颁布相应政策，给予监督管理。鼓励社区医生或养老驿站专业康复人员上门提供医疗指导和援助。也可借鉴瑞典等国经验，建立一个功能齐全的家政服务网，设家政服务区，为老年人全天候提供包括个人卫生、安全警报、看护、送饭等日常生活服务，国家根据老人申请及老人身体状况提供实地评估，审核通过后有偿收取一部分费用，视老年人情况决定服务频次。二是大力促进智能穿戴式设备等数字化设备的开发应用，对“一键呼”“孝心眼”、声纹报警器等设备进行全国推广，详细指导老年人及其家人使用，以便在老年人跌倒时第一时间检测摔倒情况，开展远程指导帮扶。同时，考虑到农村居住环境活动范围较大，固定设备在应急救助时可及性较差，建议将“一键呼”植入手机或移动穿戴设备中供老年人随身携带。三是建议做好紧急援助服务日常准备工作，例如定期检查消防应急通道是否堵塞，电梯、走廊是否经改造适宜搬动、运送受伤老人等。

三、大力建设跌倒老年人后续照护机制

老年人跌倒后致伤率较高，尤其当造成髋骨骨折后，老年人极易卧床休养，基本失去生活自理能力，且后续需要投入一系列医疗资源及照顾、康复服务，才能维持老年人的基本尊严和生活质量。目前我国跌倒老年人后续照护机制已初步建立，有的地区对于当地摔倒后导致贫困的老年人提供一定资金补贴，有的地区对本地区的老年人居住环境进行了适老化改造，便于老年人恢复身体。对于家庭购买保姆阿姨提供养老照顾服务的情况，为规范行业行为，2019年6月，国务院办公厅印发了《关于促进家政服务业提质扩容的意见》，随后在今年5月，国家发展改革委、商务部又联合印发《促进家政服务业提质扩容2022年工作要点》，以提高社区家政服务便利高效性，大力推动家政行业职业化发展。

总体来说，我国跌倒老年人后续照护机制整体运行偏弱，相关政策比较零散。在跌倒老年人照护人力资源方面，大部分老年人跌倒受伤出院后都是在家休养，由家人或保姆承担起跌倒老年人照顾及康复的主要职责。但目前我国养老家政服务行业规范程度不够，养老照护人力资源紧缺，优质服务资源价格较高且“一员难求”。上文中提到的严老家长期处于不停更换保姆状态，遇不到服务态度令人满意的、具备一定专业照护技能的保姆是其次，更严重的是由于对保姆和家政公司缺乏有力约束，保姆会不时以各种理由辞职，使得严老的老伴长期处于缺人照护的焦虑之中。在跌倒老年人环境适老化改造方面，康复期的老年人获得居家适老化改造服务也不够便捷，很多老年人及其家人不知应从哪里获取居家适老化改造服务。例如，严老家卫生间一直未经改造，当家人发现她摔倒在狭小的卫生间里无法动弹时，只能和保姆一起拽着她的双脚用力一点一点往外“掏”，严老在卫生间肮脏的地面贴面而行的画面让人不忍直视。家住西城区89岁高龄的独居老人郭老在自家阳台上摔倒受伤后曾第一时间向笔者求助，因为他和他的女儿都不知应在哪里能获得安装家庭安全扶手的服务，最后由笔者从某购物网站上筛选出能够提供安全扶手的个别商家，再与社区居委会联系，约好安装工人上门才最终进行了安装。

鉴于上述情况，建议大力建设跌倒老年人后續照护机制。一是针对跌倒老年人照护人力资源短缺问题，借鉴日本介护保险制度相关内容，在我国尽早建立养老照护保险制度。在养老照护保险制度支持下，老年人可以选择在多种情景下养老，尤其在受伤失能后，能就近、便利地获得生活照料，获取正确的用药指导，且根据自身经济状况来选择服务档次，服务也能受到严格的规范和监督。二是针对老年人康复问题，尽快开展居家适老化环境改造，丰富获取康复辅助设备的信息渠道。国家可以对安装相应设施例如家庭安全扶手给予一定的补贴，也可推行有偿安装。积极开发跌倒后康复相关生活设备，例如排便、洗澡一体床等。积极为跌倒老年人寻求获取信息的渠道，及时满足跌倒老年人的康复需求，让老年人在跌倒后的康复期可以积极参与家庭生活，重拾生活信心，避免让老年人的某一次跌倒变成人生中的最后一次躺下。

（作者单位：国家发展改革委社会所）