更好统筹能源发展和安全的思路和对策

苏铭

习近平总书记反复强调，当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，安全是发展的前提，发展是安全的保障，必须贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进。能源发展和安全攸关国计民生和国家安全，统筹能源发展和安全是国家统筹发展和安全的重要组成部分。新发展阶段下，必须深刻统筹能源和安全面临的新要求，以更有效的思路和对策更好支撑国家发展，降低国家安全风险。

一、统筹能源发展和安全的新内涵

能源是人类文明进步和国家繁荣发展的重要物质基础和动力，攸关国计民生，事关生态文明建设成败，对于促进经济社会发展、增进人民福祉、建设清洁美丽世界至关重要。党的十八大报告提出了全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，系统概括了国家发展的主要方面。能源发展，其目的就是要支撑和保障国家发展，主要体现在支撑经济建设、保障民生服务以及促进生态文明建设等三个方面。

党的十八届三中全会确立了总体国家安全观，完善了国家安全体系，既涵盖政治安全、国土安全、军事安全等传统安全，又覆盖经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等非传统安全，后者又以经济安全为核心。能源安全攸关国家安全。能源安全，部分隶属于资源安全问题，更多是经济安全的重要一环，又与社会安全和生态安全等紧密相关。随着能源安全理论认识不断深化，能源安全可定义为当前与未来国民经济与社会发展的能源需求，在时间、数量、价格、品质等四个方面满足的程度，以及国家消除能源威胁与风险的能力。能源安全问题既包括战略安全问题，指的是进口依赖或“卡脖子”、资源不可持续、生态环境持续破坏等具有长期风险或影响的问题，又包括运行安全問题，指的是经济社会运行中出现的能源供应中断或区域性、时段性紧张、能源价格大幅波动等问题。

因此，统筹能源发展和安全，是国家统筹发展和安全的重要组成部分，其内涵是能源发展在支撑经济建设、保障民生服务、促进生态文明建设过程中，能够处理好与经济安全、社会安全、生态安全等的关系，做到时间不中断、数量有保障、价格可承受、品质愈清洁，从而更好支撑国家发展，降低国家安全风险。

二、新发展阶段对统筹能源发展和安全提出了新要求

党的十八大以来，我国确立了“五位一体”总体布局，将生态文明建设提到全新高度，推动实施了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，长期以来能源供应不足这一主要矛盾基本得以解决，能源结构明显优化，统筹能源发展和安全已取得显著成效。一是经济支撑度显著增强，能源消费弹性系数降至0.43，全国能源整体供应有保障，区域性、时段性供应紧张成为能源供需矛盾的主要方面。二是民生保障度大幅提升，2015年底实现全部人口均用上电，“压非保民”成为政策出发点，基本实现民生用能不中断。三是价格适宜度明显提高，国际油气价格大幅回落，全社会用电成本显著下降。四是生态友好度明显改善，煤炭占比下降超过10个百分点，清洁利用水平显著提升，污染物排放量大幅下降。五是风险防控度有所增强，尽管油气对外依存度仍在攀升，但石油战略储备能力大幅提升，海外油气权益产量接近2亿吨当量。

“十四五”时期，我国开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。习近平总书记指出，新的征程上，我们必须统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，敢于斗争，善于斗争，逢山开道、遇水架桥，勇于战胜一切风险挑战。因此，完整认识和准确把握新发展阶段、新发展理念、新发展格局对能源发展和安全的新的更高要求，是更好统筹能源发展和安全工作的根本前提。

（一）更好统筹能源发展和安全，需要在保障经济发展用能安全的基础上，有力支撑现代化强国目标实现

从上世纪90年代起，我国逐步成为油气进口国，目前石油和天然气对外依存度已分别超过70%和40%。大量油气进口在支撑我国经济建设的同时，也带来了巨大的安全风险。未来一段时期我国油气对外依存度还将保持高位，面对复杂多变的国际能源地缘形势，亟待进一步提升油气安全风险防控能力。长期来看，我国推动能源主体由化石能源向非化石能源转变，有望从根本上提升能源自主保障能力。但同时，新能源产业链中锂、镍、钴等关键材料、核心设备及底层软件同样存在“卡脖子”风险，需要逐步加以重视。再者，产业强，才能国家强。近年来，我国光伏、风电、锂电池等新能源装备产业已具备国际竞争力。美国认为“必须在可再生能源领域与中国竞争，才有可能在中美的长期战略竞争中取胜”，并以各种借口对我国新能源技术装备出口加以限制。为此，必须在保障传统能源安全供应的同时，进一步提升新能源产业链供应链韧性，才能确保今后更好发挥能源产业重要支柱作用。

（二）更好统筹能源发展和安全，需要在保障民生用能安全的基础上，更好满足人民美好生活需要

一方面，党的十八大以来，随着以人民为中心的发展思想的树立，能源发展必须把保障和改善民生用能、提高能源普遍服务水平作为优先目标，牢牢守住民生底线，确保不再出现“拉闸限居民用电”“气未通而煤炉已拆”等问题。另一方面，随着人民生活水平不断提高，对舒适性、清洁型、便利性高的优质能源服务需求与日俱增。目前，我国居民生活用电、用气占全社会用电、用气量比重已分别增至15%、17%左右，并逐步成为全社会新增用电、用气量的主力之一，也使得夏季制冷、冬季取暖的用电用气量明显加大、负荷大幅攀升。而且，居民对电、气等能源供应的连续保障预期不断提高，特别是冬季取暖用能需求不可中断、刚性更强。为此，更好满足人民美好生活对优质能源服务的需求，将成为能源高质量发展的重要内容，也是化解新时代我国社会主要矛盾的必然要求。

（三）更好统筹能源发展和安全，需要在保障生态安全的基础上，更好支撑美丽中国建设目标和碳达峰、碳中和目标的实现

改革开放前30年，长期高强度的化石能源开发利用对我国生态环境造成了严重破坏，能源排放的二氧化硫、氮氧化物等多年保持在2000万吨以上，也是细颗粒物（PM2.5）的最主要来源，还导致了大量二氧化碳排放，经济社会发展一定程度上是以牺牲生态安全为代价的。党的十八大把生态文明建设提上新高度，“十三五”期间能源转型发展力度加大，助力了生态环境质量总体改善。面向未来，我国提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、2035年基本建成美丽中国、努力争取2060年前实现碳中和等长远目标，对能源转型发展提出了更高要求。为此，必须加快能源清洁低碳转型，推动能源高质量发展，才能持续改善生态环境质量，助力生态文明建设不断迈上新台阶。

（四）更好统筹能源发展和安全，需要以能源发展和安全为纽带，协调好经济、社会和生态等建设和安全的关系

过去，能源发展存在保经济、保民生和保生态之间的选择和权衡，导致三者难以兼顾，出现过一些不协调问题，能源的经济性、安全性和清洁性甚至被认为是“不可能三角”。未来，必须更多发挥好统筹作用，先立后破，稳妥推进，处理好能源转型发展和安全保供的关系，逐步建立以新能源为主体的新型电力系统，逐步建构起清洁低碳、安全高效的现代能源体系。新型电力系统和现代能源体系的构建成型，将有望协同推动经济高质量发展和平稳运行、民生用能服务质量持续提升、美丽中国和碳達峰碳中和目标的实现，从而将“不可能三角”变为“包容性三角”。

三、更好统筹能源发展和安全须处理好四大关系

社会主义现代化强国建设目标实现离不开能源安全稳定供应保障，碳达峰碳中和目标如期实现的关键在于能源绿色低碳转型发展。更好统筹能源发展和安全，必须坚持系统观念，处理好短期和中长期、化石能源和非化石能源、国际和国内、政府和市场的关系，在确保能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型，以能源绿色低碳转型夯实能源安全保障基石。

（一）处理好短期和中长期的关系

在碳达峰碳中和战略目标下，能源绿色低碳转型发展大势不可逆转，要时刻保持战略定力。但是，历史上的能源转型变革均表明，能源绿色低碳转型将是一个长期渐进的过程。在此过程中，必须要时刻守住能源安全底线，避免短期能源不安全事件导致能源绿色低碳转型长远目标的可能偏移。

（二）处理好化石能源和非化石能源的关系

长远看，非化石能源是统筹能源绿色低碳转型和能源安全保障的必然选择。以煤为主的基本国情表明，近中期化石能源的主体地位难以改变，长远也有望与非化石能源一起筑牢能源安全屏障。必须把握和处理好不同时期不同能源品种的地位作用及相互关系，实现能源各品种优化组合和多能互补发展。

（三）处理好国内和国际的关系

能源是全球性商品，能源绿色低碳转型是全人类共同的事业。面对世界百年未有之大变局，既要立足国内，将能源的饭碗牢牢端在自己手里，又应持续深化国际合作，增强海外油气、煤炭等资源进口多元化水平和安全保障能力，深入推进“一带一路”绿色产能合作，不断提升我国新能源产业链供应链掌控力和竞争力，开创能源国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（四）处理好政府和市场的关系

能源绿色低碳转型和能源安全均具有公共物品特性，需要政府和市场两手发力。必须更好发挥政府作用，深化能源相关领域治理体系改革，加快建立健全有效激励约束机制，明晰各主体的权利责任，明确市场价格信号，进而真正让统一能源大市场在资源配置中起决定性作用。

四、更好统筹能源发展和安全须提升六大能力

面对新形势和新要求，必须坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，确保能源持续稳定供应、价格水平稳定可承受、民生保障能力持续增强、绿色低碳程度不断提高，以能源清洁低碳、安全高效发展，支撑更高水平的平安中国建设目标实现。

（一）增强一次能源综合生产能力

把握经济社会高质量发展对优质能源需求持续增长的趋势，坚持立足国内，提升国内能源资源供应能力，推动能源自给率稳中趋升。做好优质煤炭资源接续，推动原油和天然气稳产增产。加快西南地区水电基地建设，安全稳妥推动核电项目建设，因地制宜开发利用地热能。处理好清洁能源开发与国土空间规划关系，加强锂、镍、钴等资源勘探开发力度，大力提升风电和光伏发电规模。

（二）夯实化石能源兜底保障能力

先立后破，把增强化石能源的供应保障能力作为近中期确保能源安全的核心措施，在非化石能源大发展起步阶段、能源系统储调能力尚未完全建成之前，确保化石能源成为能源保供的“压舱石”。重点加大先进煤炭产能释放，加大煤电灵活性改造力度，鼓励煤电到期延寿做应急备用，提升国内外天然气供应水平，切实优先保障民生供电、供气需求。

（三）提升电力系统灵活调节能力

构建新型电力系统，必须把提升电力系统灵活调节能力作为必要条件和前提条件。充分利用市场化方式，有序推进抽水蓄能、煤电灵活性改造、燃气发电、新型电化学储能等各类电力储能设施建设，发挥需求侧削峰填谷积极性，加大电动汽车车网互动，从供需两侧共同发力，同时注重电网基础设施安全防护，实现电力供应稳定可靠。

（四）强化产供储销协同运行能力

坚持系统思维、坚持问题导向，加强供需之间、能源品种之间、部门之间的协调平衡，进一步完善煤炭、天然气和电力运输通道和输配网络，重点增强天然气、石油、煤炭、电力等储备的运行调节功能，健全能源交易市场、推进价格市场化，打通关键堵点、促进有效衔接，形成产供储销统一部署、有效衔接、机制灵活、保障有度的完整体系。

（五）提升薄弱地区安全保供能力

坚持底线思维、坚持统筹协调，“全国一盘棋”妥善处理好整体与局部关系，高度重视日益频繁的极端天气对能源产供储销的影响，重点解决发展不平衡、不充分的问题。强化应急协调保障、确保民生需求，对产供储销体系存在短板的薄弱地区重点加以防控，形成各方合力、加快补齐短板、守住安全底线，切实提升薄弱地区安全保供能力。

（六）增强战略风险防控化解能力

充分利用“两个市场”“两种资源”，做好战略风险研判，加强风险防控和化解能力建设。维护战略通道安全，扩大战略及商业石油储备规模，适度参与海外优质油气资产并购，发挥国内煤制油气战略技术储备作用。增强新能源产业链供应链韧性，提前谋划好锂、镍、钴等金属矿产资源的全球产业链合作布局，加大对新能源核心材料、关键技术、重大装备及软件等产业链薄弱环节的投入，壮大新能源国际合作关系网络和产业竞争力。

五、更好统筹能源发展和安全应推进四大改革措施

第一，建立健全能源安全保障责任体系。保障能源安全是全社会的公共产品，需要各方共担责任。强化企业合同签订履约责任，明晰地方保供应、稳运行主体责任，健全高层次协调机制，形成上下协调一致、区域互济互保、有效市场与有为政府相结合的能源安全保障格局。

第二，健全能源安全预测预警及应急保障机制。充分利用大数据、智能化技术，深入分析投资、贸易、产业、气象、水利等多因素对能源生产、供应和需求的影响，建立全国能源安全监测预警平台。组织建立由部门、地方以及相关市场主体共同参与的能源预测预警会商机制。完善国家、区域、省及市县多级能源安全应急保障预案。

第三，逐步建立与新型电力系统建设相适应的市场机制。新型电力系统环节多、主体复杂，必须更多依靠市场机制维持其安全稳定运行。围绕提升发电有效容量充裕性，加快研究建立覆盖各类电源的容量电价机制。更好发挥需求侧互动调节作用，完善惩罚性电价、分时电价、阶梯电价政策，健全电力需求响应市场化机制。加快建立全国统一电力市场，完善跨省跨区电力输送价格形成机制，健全电力市场价格体系。

第四，加快建立化石能源绿色开发利用支持机制。随着能源低碳转型进程加速，化石能源投资不足成为全球性突出问题。应加快完善安全、环保、绿色投融资等标准，对化石能源绿色开发、清洁利用等提供可预期的长期支持。着眼于提升煤礦、煤电产能裕度和产出弹性，制定价格、金融、财税等“一揽子”政策支持体系，使其既在可再生能源出力不足时发挥兜底保障作用，又为可再生能源加快发展保驾护航。

（作者单位：国家发展改革委能源所）