国有企业提升招投标监督合力的创新路径探索

张国兴　原联齐　郭俊涛　周曦曦

十八大以来，随着全面从严治党的不断推进，国有企业反腐败工作取得了显著成效。但通过查处的案件来看，招投标领域的腐败问题仍易发频发，且新时期招投标违法违规行为呈现出隐形变异的新动向。因此，实现对招投标全流程监督以及对重点领域和关键环节的精准监督十分必要。本文以协同理论为框架，探索构建大监督体系，提出国有企业提升招投标监督合力的创新路径，助力提高招投标监督效能。

一、国有企业招投标监督现状

在全面从严治党和反腐败斗争不断深化的背景下，党和国家对招投标领域存在的问题高度重视，出台（修订）了一系列法律法规，国有企业在招投标监督方面做了大量的实践和探索，取得了积极成效。

一是招投标制度体系日趋完善。近期，国家发展改革委等13部门印发了《关于严格执行招投标法规制度进一步规范招投标主体行为的若干意见》，从五个方面提出了20项措施，进一步压实招投标主体责任，完善了招投标法制体系。各国有企业依据国家法律法规，制订了相应的招投标管理规定和监督管理办法，为规范招投标活动管理、强化招投标监督提供了依据。二是招投标监督管理机构比较健全。各国有企业大都成立了招投标工作领导小组，设立招投标中心、物资采购部门等专门机构负责招投标工作，纪检、审计、法务等部门共同参与招投标的监督管理，“大监督”格局初步形成。三是信息化手段普遍运用，随着国有企业招标系统信息化水平的不断提高，基本实现招投标工作业务流程化、投标便捷化、评标高效化，各类数字化手段在招投标工作的运用不断延伸。

但从目前国有企业工作实践来看，招投标监督体系仍然存在一些不够健全和完善的地方，需要不断改进与创新。

一是各主体监督责任未完全理顺。国有企业招投标监督是一种“组合式”的工作体系，各企业虽成立了采购领导小组、采监会、物资监管部等机构，但在实际工作中，这些机构之间的关系并没有完全理顺，沟通协调机制也不健全，尚未发挥出最大的监督合力。二是纪检监察机构在落实监督责任方面还缺少发力点。“三转”之后，纪检监察机构退出了招标现场监督，党委（党组）和纪检监察部门的主体责任和监督责任如何协同落实，在职能定位和权责设置方面都需要进一步探索。三是信息不对称导致目前监督手段难以充分发挥作用。招投标活动各个环节涉及主体众多，存在事前信息沟通不顺畅，事中供应商调查、专家履职等风险识别不到位，事后合同履约交付评价反馈机制不畅等问题。加之新形势下招投标违法违规行为隐蔽变异的特点，信息不对称的问题严重影响了招投标监督效能。

二、协同理论的内涵及对国有企业监督的启示

协同理论是系统科学理论的重要分支，其研究对象主要是由众多子系统共同构成的复杂系统，各个子系统之间通过信息、资源、能力交换等方式，相辅相成、共同发展，维持系统整体运行的正常秩序。协同理论主要包括协同效应和自组织效应，前者是指众多子系统之间互相协同合作从而产生“1+1>2”的协同效应，后者是指复杂系统的众多子系统遵循一定的规则自发地组织运行，产生一定的功能，并通过相互协同产生新的有序功能结构。

国有企业监督体系是由不同的监督管理主体子系统组成，包括纪检监督以及审计、财务、法务等相关职能监督。具体到招投标领域，招投标监督是涵盖招投标活动全过程的复杂系统：从纵向来看，包括事前、事中与事后全链条监督；从横向来看，涉及到纪检部门、审计部门、招投标中心、物资监管部门等不同的业务部门。要实现对招投标监督的全覆盖，就需要不同监督主体形成合力，构建各类监督贯通协调的“大监督”格局。因此，运用协同理论对国有企业招投标监督进行分析研究，具有重要的理论和现实意义。

三、提升国有企业监督合力的创新路径

通过对招投标监督现状、存在问题的系统研究，我们认为，国有企业招投标监督体系应客观检视招投标领域全流程的廉洁风险，运用协同理论，从优化政治生态、加强制度约束、完善技术赋能等三个方面着手，积极构建“生态+制度+技术”招投标大监督模式，研究建立全方位、多层次、立体化招投标监督体系的路径与方法，提高国有企业招投标监督合力，提升监督效能。

（一）强化政治引领

强化政治引领，按照党委（党组）统一领导，纪委（纪检监察组）统筹协调，监督主体各司其责的原则，形成监督执纪问责合力。

一是加强党委（党组）统一领导协调，融入公司治理体系。在国有企业内部设立党风廉政建设和反腐败工作小组、采购和招投标领导小组，建立联席会议制度，定期通报招投标工作相关情况。领导小组成员中要包括纪检监察部门的人员，党委（党组）和纪检监察部门人员要列席参加小组日常工作会议，以加强对招投标业务的日常监督。

二是纪检监察部门发挥“再监督”，督促做实业务监督。建立纪委（纪检监察组）专责监督、职能部门具体整治、上下联动推进落实工作机制，把专责监督力量与被监督单位内部监督力量贯通起来，把党内监督与其他方面监督协调起来。通过对职能部门进行日常监督和开展专项监督检查的方式，将工作的着力点放在督促职能部门抓部署、抓落实、抓执行上。纪检监察部门督促职能部门加强事前廉洁风险防控，细化落实定期会商、重要情况通报、线索联合排查、联合监督执纪等机制，发挥“监督的再监督”作用，推动各类监督主体密切沟通、形成合力。

三是落實问责监督责任，建立与职能部门联动机制。纪检监察部门要针对监督关键环节和投诉举报中反映的问题作为监督重点，建立纪检与相关职能部门的信息传递机制，形成监督合力。同时针对招投标管理中反映的突出问题组织专项治理，督促职能部门进行落实整改。加强重点领域监督，每年确定若干个资金量大、廉洁风险高、问题相对集中的重点领域，牵头开展横向到边、纵向到底的穿透式监督，深入检查揭示问题。深化以案促改，认真剖析招标案例反映出的各类问题，找出问题根源和风险点，深入开展警示教育，促进监督、整改、治理有效贯通。

（二）打造大监督体系

打造大监督体系，在各类监督之间构建贯通协调机制，推动党内监督、纪检监督、业务监督和社会监督有效衔接、协同贯通，实现招投标监督的上下贯通、条块结合，对招投标流程的监督全覆盖。

一是聚焦发现问题，明确整改范围。纪检监察部门通过查办案件、巡视巡察、审计以及群众举报等发现招投标过程中的相关突出问题，及时向相关业务部门发送问题通报和整改建议书，督促其立行立改、建章立制。

二是聚力解决问题，严格整改程序。各级党组织承担领导责任，同时联动同级纪委（纪检监察组）承担监督责任，尽快落实解决问题。针对不同问题的种类范围，严重程度等，出台相关的措施。

三是督促贯彻落实，强化追踪督办和反馈。纪检监察部门可对整改事项单独建立台账，并进行跟踪督办。各级业务部门要将整改情况向同级党委（党组）和纪委（纪检监察组）反馈，由纪委（纪检监察组）和党委（党组）向上报告。对于整改成效显著的要适时组织开展宣传，用好整改成果。

四是将监督工作融入到公司治理的各个环节。通过定期召开协调会，实现横向、纵向的信息共享，纪检、审计、法律、财务等联为一体，聚焦生产经营过程中的各类风险点、倾向性问题、违规违纪问题，监督更具有针对性。树立“管业务必须管监督”的理念，将监督贯穿到招投标业务的各个领域和环节，事前、事中、事后阶段都纳入到监督范围。

（三）建立常态化保障机制

一是预警提醒机制。邀请专家成立招投标工作综合评价组，对重大项目、异议举报多发的招标项目、实际支付金额与中标金额差距较大等项目进行综合评价，考量其合理性、规范性、公平性及经济性，提升风险防控能力。

二是考核评价机制。完善述责述廉制度，要求领导干部报告本人组织开展招投标工作情况、亲属子女及相关利益人办企业以及参与招投标情况，接受监督；健全绩效考核制度，将招投标廉洁风险防控考核納入到绩效考核体系中，使其与员工收入挂钩，通过考核、激励、惩处等措施，倒逼招投标监督工作责任落实。

三是监督问责机制。通过多维度“画像”实现对一把手监督，并通过群众监督发现问题，及时进行整改。定期组织部门之间的相互检查、相互监督，让监督和再监督成为一种常态，把从严监督的作风贯穿于各项工作的全过程。纪检监察部门依据党纪党规，运用监督执纪“四种形态”，实现教育预防和执纪问责，实现对关键人的监督。

四是容错纠错机制。坚持遵纪守法、坚守底线的原则，综合考虑各方面因素，准确研判、妥善处置招投标过程中收到的投诉、举报等问题，积极开展失实检举控告澄清正名工作，严厉惩治诬告陷害行为，激励保护干部干事创业积极性。

（四）运用信息技术为监督机制赋能

信息技术已成为推动各项措施落地的重要手段。针对招投标活动参与主体多、实施流程长、时间跨度大、信息难集中等特点，运用信息技术手段为监督机制赋能显得尤为重要。

事前阶段，建立招投标廉政风险预警系统，充分利用信息系统对招投标过程中的问题进行分析研判；事中阶段，打造标准化、智能化、规范化的招投标平台，确保公平公正公开；事后阶段，利用采购管理、合同管理、财务支付等系统，对招投标结果运用、合同履行等信息数据进行跟踪，开展监督评价，实现项目闭环管理。借助现代化信息管理工具，及时、准确跟踪了解招投标项目进展、项目收入、成本核算及利润等信息，为招投标监督决策提供有力支撑。

国有企业招投标监督是一个系统性工程，各国有企业在招投标监督方面进行了许多有益的实践和探索，形成了一系列理论和制度成果。在新发展阶段，还需要进一步理顺各监督主体责任，构建协同监督机制，加强业务监督、纪检监督贯通协调，提升招投标监督合力，形成更大范围、更长周期、更深层次的“大监督”格局。

（作者单位：国家能源集团国际工程咨询有限公司）