检察公益诉讼推动重大生态环境修复治理探析

杨慧侠　刘盼盼　刘家璞

摘 要：检察机关办理重大生态环境公益损害案件，要始终秉持双赢多赢共赢理念，积极争取党委领导和政府支持。在多层级多个行政机关都负有监管职责的情况下，要统筹发挥一体化办案机制作用，根据同级监督原则，由不同层级检察机关督促相应行政机关依法履行职责。办案过程中，可以综合运用诉前检察建议和社会治理检察建议等相应监督办案方式，推动形成检察监督与行政层级监督合力，促进问题解决。同时，应协同公益诉讼检察与刑事检察职能，并与纪委监委、公安等机关有效衔接，强化公益保护综合治理效果。

关键词：行政公益诉讼诉前程序 重大公益损害 矿产资源保护 分层级监督 生态环境修复

一、基本案情

山西浑源某煤业有限公司等32家煤矿、花岗岩矿、萤石矿等矿企，分别地处恒山国家级风景名胜区、恒山省级自然保护区和恒山国家森林公园及周边（以下简称“恒山风景名胜区及周边”），在其开采和经营过程中，违反生态环境保护和自然资源管理法律法规，长期实施非法采矿、非法占地、非法排污及无证经营等行为，致使当地煤炭、花岗岩等矿产和耕地、林草资源遭受严重破坏。山西浑源某煤业有限公司矿区在未办理建设用地使用手续的情况下非法占用农用地，造成农用地大量毁坏，涉及耕地面积达9305亩，其他矿企也分別长期存在越界开采煤炭资源等违法行为，违法开采造成生态环境受损面积达8.4万余亩，经济损失约9.5亿元。

二、检察履职情况

（一）线索发现和立案调查

2017年12月，山西省人民检察院（以下简称“山西省院”）通过公益诉讼大数据信息平台收集到多条反映浑源县矿企破坏恒山风景名胜区及周边生态环境和自然资源的线索，报告最高检后，最高检挂牌督办，山西省院启动一体化办案机制，统筹推进省市县三级检察院开展立案调查。通过调取涉案地区卫星遥感图片和无人机航拍照片，初步查实恒山风景名胜区及周边露天开采矿企底数、生态破坏面积等基本情况。经委托专门鉴定机构现场勘查测绘，针对不同矿企制作现场平面图、三维建模图等，检察机关摸清了生态环境和资源遭受破坏情况并及时固定证据。初步认定案涉违法事实和环境资源遭受侵害情况。2018年9月3日，浑源县人民检察院（以下简称“浑源县院”）决定作为公益诉讼案件立案办理，此后大同市辖区内其他相关检察院也经指定管辖先后依法立案。

（二）督促履职

根据查明的违法情形及损害后果，结合行政机关法定职责，检察机关研判认为，自然资源、林草、生态环境、应急管理、水务、市场监管部门及乡镇政府等行政机关负有监管职责，且不同的矿产资源、林地权属及矿企的违法行为由不同层级的行政机关监管，其中涉及省市级自然资源部门、市县级林草部门和县级自然资源、应急管理、生态环境、市场监管等部门。多年来，上述相应的行政机关对涉案矿企的违法行为曾采取过罚款、没收违法所得等监管措施，但环境资源受损状况并未改观甚至日益加剧。

2018年8月至12月，大同市两级检察机关针对花岗岩矿、萤石矿、粘土砖矿企业实施的破坏生态环境和自然资源违法行为，根据同级监督原则，分别向负有监督管理职责的相应行政机关发出检察建议，督促对涉案矿企违法行为依法全面履行监管职责。

鉴于该案涉及矿企数量众多，违法和公益损害情形多样，涉及不同层级多个行政机关，大同市人民检察院（以下简称“大同市院”）统筹辖区办案资源，除浑源县院外，将该案相关具体线索分别指定辖区多个县级检察院管辖，云冈区、广灵县、左云县、平城区、天镇县人民检察院根据大同市院指定，先后向大同市国土资源局、林业局，浑源县国土资源局、林业局、安监局及浑源县青瓷窑乡、千佛岭乡政府等行政机关发出诉前检察建议并持续跟进，相关行政机关均按期回复，查处整治、植被恢复等整改任务都已落实到位。

山西省自然资源厅系本案中5家煤矿企业采矿许可证发证机关，对其违法行为负有监管职责。2019年1月21日，山西省院向山西省自然资源厅发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促其对涉案煤矿企业破坏资源环境和耕地的违法行为依法全面履行监管职责。同年1月29日，山西省自然资源厅函复山西省院，对被非法占用的耕地和基本农田及时组织补划工作，协调开展技术评审。该厅派员赴大同市、浑源县对接查处整治和生态修复工作并全程指导。同年3月19日，该厅书面回复山西省院，已在全省开展严厉打击非法用地用矿专项行动，并组织对破坏资源的鉴定工作，建议动用5家煤矿企业预存的5500万元土地复垦费用直接用于生态修复，联合省财政厅下达专项资金支持浑源县开展露天矿山生态修复。

为督促相关省级行政机关加大对案涉下级主管部门的行政执法监督和指导力度，2019年1月29日，山西省院向省市场监督管理局、省应急管理厅、省生态环境厅、省林业和草原局等行政机关发出社会治理检察建议，建议上述机关分别针对涉案煤矿无安全生产许可证开采经营、无环评手续非法生产、擅自倾倒堆放固体废物、违法占用林地等违法行为督促大同市、浑源县有关部门依法及时查处。上述四厅局迅即向大同市、浑源县通报情况并实地督导，在项目规划、资金筹措、技术支持、法规适用等方面跟踪指导并相互配合，确保生态修复有序推进。

鉴于案情重大复杂，山西省院在办案过程中及时就案件进展情况向最高检和山西省委请示汇报，最高检持续进行督办，山西省委常委会专题研究并成立整治浑源县露天矿山开采破坏生态环境专项工作领导小组，扎实推动相关整改工作。

（三）综合整治成效

相关行政机关收到检察建议后，均在法定期限内予以回复，依法全面履职，整治涉案矿企违法违规行为，积极推进生态修复。通过采取注销采矿许可证、拆除、搬迁等措施，使涉案矿企违法违规开采及破坏环境资源违法行为得到全面遏制，部分花岗岩矿和粘土砖矿已完成搬迁拆除或注销，对涉案5家煤矿根据违法违规情形责令逐步分批分期退出。

在该案办理过程中，检察机关根据调查核实掌握的证据，就有关公职人员不依法履行监管职责、大面积耕地被非法占用等情况进行研判，向纪检监察机关移送公职人员违纪违法线索92件，其中77人受到党政纪处分，9人被追究刑事责任；向公安机关移送涉嫌非法占用农用地等涉嫌犯罪线索31件，公安机关立案侦查35人，检察机关向人民法院提起公诉30人。

当地政府制定了恒山风景名胜区及周边生态修复整治方案，提出“一年见绿，两年见树，三年见景”的生态修复目标。截至2021年底，修复工程完成矿山生态治理面积5.39万亩，其中恢复林地耕地1.1万亩，栽种各类树木348.55万株，铺设各类灌溉管网16.525万米，累计投入10亿余元。其余受损生态也在按修复整治方案因地因势治理中。

三、本案办理重点

本案是重大复杂敏感的生态环境和资源保护领域行政公益诉讼案件，涉案矿企多年非法开采，大肆破坏恒山国家级风景名胜区等自然保护地生态环境，自然资源遭受严重侵害，在较长时期内该情况虽屡有群众举报和媒体披露，但并未得到有效解决，成为当地社会治理的一大难点，是难啃的“硬骨头”案。办理这类案件，检察机关须充分运用政治智慧、法治智慧和检察智慧，精准把握检察监督定位，在能动司法的同时积极融入社会协同治理，从本案办理过程来看，有三个重点值得关注借鉴。

（一）办理重大复杂生态环境公益损害案件必须紧紧依靠党委领导，最大限度凝聚解决问题的合力

本案矿企破坏生态问题时间跨度久远、政策背景复杂、公益损害严重、社会关注度很高，是当地政府多年想要解决却未能解决的难题，检察机关调查核实初期也面临重重困难。对此，山西省院积极争取最高检支持，在全面掌握关键证据的基礎上，第一时间向省委汇报，引起省委、省政府高度重视及大力支持，公益诉讼检察监督程序得以顺利启动。时任山西省委主要领导对本案作出专门批示，省委常委会专题研究并成立省领导担任组长和副组长的查处整治浑源县露天矿山开采破坏生态环境专项工作领导组，省领导赴浑源县实地调研案件办理情况。省市县相关行政机关在收到检察建议后积极整改，生态修复系统工程有序推进。

在这一过程中，检察机关主动将检察履职纳入推动治理的系统工程，始终坚持法律监督定位，不越位不缺位，积极融入省委统一领导下的生态治理大格局。同时，大同两级检察机关公益诉讼检察部门在办理该案过程中，强化与刑事检察部门的协同配合，对发现的涉嫌犯罪或者职务违法、违纪线索依托检察一体化机制移送刑事检察部门或根据有关规定移送纪检监察、公安等有管辖权的主管机关，刑事检察部门通过履行侦查监督、提起公诉等职能，严厉惩治破坏环境资源保护等犯罪及其背后的职务犯罪，强化了公益保护的综合治理效果。

（二）在同级监督原则下以“诉前检察建议+社会治理检察建议”方式促使行政机关上下联动推动整改

本案涉及的违法情形种类较多，如非法采矿、违法占地、非法排污、无证经营等，受到侵害的自然资源种类也较多，包括煤炭、花岗岩、萤石矿等矿产和耕地、林地、草地等。根据相关法律法规，针对不同违法情形和不同自然资源，负有监督管理职责的行政机关相应呈现多层级、多部门特点，涉及山西省、大同市、浑源县三级自然资源、生态环境、林业和草原、市场监督等部门及多个乡镇政府。对于如此复杂的整改主体，检察机关务必厘清违法情形、资源种类与行政机关的一一对应关系，在同级监督的框架内由相应检察机关实施精准监督，必要时通过指定管辖合理调配办案力量。本案中，山西省院向山西省自然资源厅、大同市院指定部分县级检察院向大同市林业局和国土资源局，浑源等县级检察院向县级自然资源、林草、生态环境、市场监督等部门分别发出诉前检察建议，确保检察监督在“同级”原则内开展。

与此同时，为更好保障省委查处整治总体部署落地见效，形成行政机关上下级联动整改的局面，山西省院向本案所涉主要行政机关对应的省级政府部门发出社会治理检察建议，这些省级部门对违法情形并不负有直接监管职责，但其对下级执法依法负有组织领导和监督指导责任。办案实践证明，这些社会治理类检察建议很好地起到了情况通报和督促的作用，极大触动了部分行政机关上下“分层而治”的格局。本案融合诉前检察建议和社会治理检察建议的做法产生了较强的层层传导整改压力的作用，为引起行政机关足够重视，从而为实现受损生态全面修复提供了强大司法助推。

（三）以检察一体化破解调查核实难题，全面掌握启动案件的“第一手资料”

本案生态破坏面积达8万余亩，涉及煤、花岗岩、萤石、耕地、林地、草地、水等多种自然资源，涉案矿企32家，且公益损害持续多年，严重复杂的生态和资源破坏情况对检察机关的调查核实能力提出较高要求，然而彼时检察公益诉讼的社会影响力还比较小，调查核实手段相对有限且刚性不足，调查初期检察官办案组进入现场极其困难，相关行政机关配合也不到位，检察机关拟采用的实地勘查、向行政机关调取执法卷宗、询问等手段难以发挥功效，收集能够支撑立案办理的生态环境损害情况、行政机关履职情况等基本证据困难重重，调查一度陷入僵局。

对此，山西省院第一时间向最高检汇报并得到大力支持，最高检技术鉴定部门运用卫星遥感技术调取了案涉地“卫片”执法数据，大同市院巧妙把握时机进行无人机航拍并同步从外围调取相关书证等证据，通过“空天地”一体化技术保障手段初步查实涉案露天开采矿企底数、生态破坏面积等基本情况。在此基础上，大同两级院立案后迅速委托专门鉴定机构进行现场勘查测绘，针对不同矿企制作现场平面图、三维建模图等，全面确定了生态环境和资源遭受破坏情况并固定证据。依托四级检察机关协同联动，公益损害事实等“第一手资料”得以获取，为争取省委省政府、大同市委市政府支持，实现检察监督及与纪检、公安实现衔接奠定了基础。

四、案件办理路径思考

实践中，一些地方“以牺牲环境利益换取经济利益” 的发展理念根深蒂固，环境资源损害问题层出不穷，“公地悲剧”一再上演，法治政府建设亟待加强。检察公益诉讼制度正是基于这样的社会治理需求应运而生，如何将这项检察职能履行好，在重大生态环境公益保护中体现制度本意，是我们应当深入思考的问题。

（一）充分理解运用检察公益诉讼在推动解决重大环境资源损害问题方面的制度优势

习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对探索建立检察机关提起公益诉讼制度进行说明，强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”［1］。可见，“促进依法行政，推进法治政府建设”是检察公益诉讼制度设计的重要出发点。检察机关提起公益诉讼作为基于检察机关法律监督职能衍生的特殊司法制度，其诉前程序设计先天具有“保障行政权自主性，提高违法问题解决效率”的特点。就本案而言，虽案情复杂、公益损害严重，但自2018年立案办理到2020年底基本实现受损生态修复历时仅2年多，充分体现了诉前程序在推进生态修复治理方面的独特优势。

涉案浑源矿企破坏环境资源情形之所以长期存在，一方面是是违法主体未能自觉守法，另一方面是相关行政机关未能严格执法，而行政公益诉讼诉前程序以成本最小、效率最高的方式实现了对二者的监督。本案中，省市县检察院通过向相应层级行政机关制发诉前检察建议和社会治理检察建议，带动省内相应部门整个条线同向发力，各司其职解决问题，以法律监督督促行政执法，体现了公益保护“行政优先”原则，保障了行政权自治，节约了司法资源。同时，相较于诉讼程序，公益诉讼诉前程序是多主体参与的开放式沟通过程，本案中，山西省、大同市及浑源县党委、政府、纪检监察、公安等均参与其中，较容易将行政监管尚未发现或不愿呈现的问题揭示出来，而这些问题往往涉及立法、执法等深层次问题，而以检察公益诉讼为纽带，参与各方以“维护公共利益”为出发点和落脚点，立足职能就相关问题达成一致意见，能够极大促进诉源治理，使案件的治理效果得以深化和扩大。此外，在办案过程中，山西省院将诉前程序中所制发的检察建议向山西省人大、省委和最高检分别进行汇报、抄送，在更高层面推动了执法不严等问题的解决，同时收到积极的普法效果，使检察公益诉讼整个办案过程成为一场生动的法治公开课。

需要注意的是，实践中多数检察公益诉讼案件在诉前成功解决，诉前程序已成为制度主体。虽然通过“非诉讼”程序实现了公益保护目的，但由司法裁判作为最终救济手段即提起诉讼仍是检察公益诉讼制度的重要保障，因而应当以诉讼标准履行诉前程序，做到调查核实程序规范、诉前检察建议精准、跟进整改到位、审查起诉及时。

（二）将双赢多赢共赢理念切实具体地贯穿于公益诉讼检察办案全过程

本案是检察机关在双赢多赢共赢理念指导下办理的具有指导意义的案例。要清醒地认识到，法律监督不是高人一等，而是要求技高一筹，特别是办理社会关注度高、影响面大的环境资源案件，要从政治的高度、政策的维度和法治的角度充分研判、准确把握，稳妥掌握监督时机和分寸，兼顾政治效果、社会效果和法律效果。为此，首先要找准切入点，赢得认同支持。重大环境资源问题一般都是党委政府和人民群众的重大关切，本案公益侵害问题是当地乃至山西生态文明建设进程中的“老大难”和“硬骨头”，是政府长期以来想要解决而尚未解决的问题。检察机关以服务大局、助力打赢污染防治攻坚战为切入点能动履职，克服重重阻力调查核实，全面掌握事实证据，以司法办案方式帮助解决治理难题，赢得党委、政府高度认同和支持，这是办好重大复杂案件的必要前提。其次要兼顾各方面效果，优化司法环境。如本案例所示，重大生态破坏治理是庞大的系统工程，靠检察机关一己之力难以实现“全面修复”，检察机关应主动融入党委统一领导下的协同治理格局，与纪检监察、公安、法院、行政机关等建立协作配合机制，在专家辅助人等专业人员的参与下就公益保护开展沟通交流和对话协商，寻求更多共识，为办案和整改营造良好氛围，努力在保护公共利益过程中引入更多力量，实现双赢多赢共赢良好局面。最后，要努力提高检察司法资源的“投入产出比”。 司法资源客观上具有“有限性”，在办案过程中，要将寶贵的公益诉讼监督资源用在“提高质效”这个“刀刃”上，用在“推进社会治理”这个关键上，在努力追求“诉前实现公益保护目的”价值追求的同时，体现好“起诉”的基石作用。在办案途径上，要选择运用司法成本小、速度快、效果好的方式实现公益诉讼检察监督功能和目标。

（三）充分发挥检察一体化机制优势

在本案的调查核实、制发检察建议、跟进监督、推动整改、进行舆论引导及与党委、人大、政府等各方面沟通协同过程中，四级检察机关始终以“一盘棋”方式统筹推进，最终实现办案成效最大化。公益诉讼检察实践证明，检察一体化机制是啃“硬骨头案”的必用法宝。

首先，发挥好检察职能一体化优势。本案破坏环境资源的主体涉及32家矿企，违法情形有越界开采、擅自改变开采方式、违法占用耕地林地、排放煤矸石污染环境、无证开采经营等十余种，破坏面积8万余亩。涉及到的检察职能除公益诉讼外还有刑事检察、民事检察、检察技术、法警以及财务和后勤装备等，与这些部门的有序衔接与协同联动影响着办案进度和治理效果。

其次，发挥好上下层级一体化优势。调查核实阶段，对于承办检察院难以解决的技术、协调等问题，上级检察机关能够调动更高层面、更大范围的技术资源并有效排除地方干扰，促成事实证据尽快收集固定。诉前程序阶段，上下级检察机关共同锚定“尽快解决问题”这个目标，各尽所能，靶向发力，分别依法采取磋商、制发诉前检察建议或社会治理检察建议等检察监督手段，带动上下层级党委、政府、公安、法院等基于同样的公益保护目标推动治理。在本案中，省级层面专门成立查处整治领导小组并在案发地组织修复生态誓师大会，集中体现了上下一体的推动效果。

最后，发挥好检察长的作用。鉴于重大公益诉讼案件较强的政治性、政策性和法律性，检察长办案在内外协调、统筹推进、化解矛盾、排除干扰等方面发挥着重要作用，本案例中省市县三级检察院检察长均为承办检察官，这种领导干部带头办理“硬骨头”案所具有的示范效应，对于强化公益诉讼治理效能、增强公益诉讼检察影响力具有重要作用。

*山西省人民检察院第八检察部三级高级检察官［030021］

**江苏省徐州市人民检察院第七检察部检察官助理［221006］

***最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官［100726］