加强基层消防监管力量的若干措施探究

吴军

摘要：以浙江省丽水市为例，从执法评价、监管质量、职业风险、群众满意度、执法改革等方面分析了当前基层消防监管中存在的问题和原因，并结合实际针对如何缓解执法队伍力量不足、改进工作模式提升工作质效两个方面提出了自己的看法。

关键词：基层消防；监管力量；措施

中图分类号：D035.36       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2022）11-0007-03

消防工作，與群众联系紧密，也是必须依靠群众才能做好的工作。古时候，没有专业消防队伍时，人类与火灾的斗争靠的是群防群治和自救互救。现在有了专业的消防救援队伍，也依然要走全民路线。消防工作不是消防队一家之事，要全面落实“三个必须管”的工作模式，必须唤醒每一家单位、每一个人的主体责任意识，建立全员安全责任观。如果继续按照“保姆式”的管理模式，所有消防工作都由消防队去做，增加多少人力都是不够的。消防救援机构要做的主要是监督、检查、督促、指导、教育、培训、建议、咨询等监管服务工作。然而目前的状况是，从事监管服务的基层力量都远远不够，单位和群众的消防安全意识还没有提升到自觉自主管理的程度，导致各地小火亡人的火灾事故频发。

1 浙江省丽水市执法力量状况

1.1  人力测算

目前，丽水市消防救援支队一线消防监督人员31人，消防监督管理系统中社会单位6万余家，重点单位1276家。按照理论上计算，一名执法人员一年工作252天（每年节假日加周末去掉113天，不含休假20～45天），其中至少有1/3的时间要去参加会议、学习、训练，大约能安排168天开展消防监督检查。每组2名执法人员，每天平均检查8家单位，一年最多能检查1344家，全市监督检查人员最多能检查20832家单位，只能达到所有单位数的35%。而且基层执法人员还要开展火灾事故调查、行政处罚、行政强制、行政许可等其他执法活动，以及一些专项整治行动的指导、督促等日常工作。因此，实际能检查的单位数还远远少于上述的理论值。

1.2  检查局限

消防救援机构的检查，只能以某个具体时间点切入，了解当时当场的静态情况，而企业的生产经营活动是动态的，以静态的时间点去查找动态的隐患，局限性太大，偶然性太多。现实中很多起火场所都是被检查过的单位，换言之，一个单位一年被检查过一次且检查当下已合格的情况下，并不代表该单位在接下去这一年都不会有新的火灾隐患出现。实际上对很多单位火灾隐患的检查整改至少需要检查两次，一次检查一次复查，有些场所甚至需要检查很多次才能落实整改。此外，对于消防安全重点单位还要额外多加“关照”，一年只去检查两三次肯定是不够的。

1.3  执法现状

对少数火灾隐患突出的“疑难杂症”也需要一抓到底，往往一幢建筑就需要牵扯大量的时间和精力。这也是为什么社会面上以查代改、以罚代改较为普遍的原因，不是不愿意一抓到底，实在是人力有限；倘若一年到头查到一家就盯住一家，又会出现“只见树木不见森林”，排查面太窄的问题。实际上，我们的消防检查就是在韧劲和广度上博弈，寻求一个平衡点，最后就出现现在这种情况，怎么检查都查不全面，怎么整改都改不彻底。

1.4  基层现状

公安派出所、乡镇街道工作站等其他消防基层监管力量与消防救援机构情况类似。基于各地火灾形势的严峻程度不一，多数派出所专门从事消防工作的民警很少，很多都是兼职，再加上消防机构改革，派出所从事消防工作的积极性更加弱化。乡镇街道消防工作站也是如此，人数偏少还身兼数职，从事消防工作的时间和精力有限，消防业务水平也较低，导致监督质效和覆盖面均难以得到保证。

2 当前基层消防监管中存在的问题

2.1  执法评价不科学

目前还是普遍存在简单以监督执法系统中的执法数量为评价导向，有个别单位还存在检查充数据的现象。比如监督执法系统中录入的很多被检查单位规模很小，有些甚至不属于监督检查的范围（个人场所或者规模以下个体户），存在越权执法现象。对重点单位检查的比重不高，对单位检查发现的火灾隐患近似且数量相近，对本不需要下发责令改正通知书的火灾隐患因无法统计造成系统统计的隐患比率偏低，对违法行为的处罚比例偏低[1]。有些单位为了统计出的处罚数据好看，对本可以采取简易程序的处罚采用一般程序，罚款数额与处罚数比例极不匹配。

2.2  监管质量低水平

多数消防执法人员还停留在重监督轻管理的认知上，因为执法是可以量化的，成绩容易被看到，而管理强调的是说教、引导，成效短期无法量化。不仅如此，目前消防检查的质量也不尽如人意，达不到检查一家，放心一家的要求，最多达到基本隐患情况清楚，同样的情形也延伸到重点单位的管理上。同时，检查发现的问题针对性也不强，对火源和可燃物管控方面的问题发现较少，对消防设施、器材方面问题发现较多；对管理制度执行等软件建设方面发现的问题较少，对硬件设施方面发现的问题较多；没有针对电气火灾高发加强电气线路方面的检查，聚焦电气方面的火灾隐患和行政处罚也不够。

2.3  职业风险难管控

根据系统统计，检查单位数、消防违法行为数和行政处罚数的比例严重失衡，存在大量的违法行为没有被追究法律责任的情形。究其原因，主要是当前消防违法行为和火灾隐患大量存在，对大量消防违法行为没有足够的人力开展后续处罚，选择性执法、任性执法较为严重。这个现状也在一定程度上产生了权力寻租的空间，给执法人员带来了较大的职业风险和廉政风险。一旦被检查过的单位发生较大火灾事故，在责任倒查时，因履职不到位而承担渎职责任的风险就会被放大。

2.4  群众满意有差距

因执法公平公正难以保证，社会面对消防执法意见较大。消防违法行为和火灾隐患普遍存在，多数单位情况基本差不多，但是有些场所长期存在从未被追责，有些却被消防救援机构多次处罚，群众难以理解。被处罚的对象很多都是对消防安全的执法依据表示认可，但对只处理自己表示难以接受。而一旦个别比较激进的群众对同类场所进行举报，消防救援机构也将会使自己陷于困难境地。

2.5  执法改革难落实

在监督检查的任务生成过程中还普遍存在用双随机系统生成的双随机检查和双随机系统或者监督执法系统随意生成的专项检查并存的现象，甚至专项检查的占比非常高。这实际上是在架空双随机检查，与中央执法改革要求差距较大。一方面想通过双随机检查，减少对守法企业的干扰，制约“想查谁就查谁”的权力，降低执法人员的渎职和廉政风险；一方面又对检查的广度不满意，全覆盖、无死角的检查要求还是经常出现。实际上全覆盖做不到，严格按照双随机检查也做不到，还是和以前的检查模式差不多，只不过换了一个抽查单位的平台。

3 缓解执法队伍力量不足的措施

3.1  统筹用好内部力量，突出以防为先

当前全市直接协助从事一线监督检查的文职人员有40名左右（文职有120余人，大部分文职从事后勤、内勤和宣传等岗位），还是明显不足。改革过渡期间，专职消防员数量有较大增加，文职保持原有编制。目前公安协警基本上是和民警按照1：1配备，政府其他部门大多也只能征召在编人员数量的10%左右，而消防编外人员普遍超过在编人员不少，基本已达到1：1.5的比例；此外，当前地方政府都在大规模清理编外用工，在这样的大背景下，很难对文职人员进行大规模扩招。所以要充分用好队伍现有编外人员力量，首先要打破文职人员岗位限制，每个文职人员都应当能够做好消防巡查、宣传以及其他防火辅助工作，在日常工作中按岗履职，统一行动时也要能作为协助执法人员，岗位间的熟悉锻炼对本职岗位也是有帮助的。同时，在消防员执法方面，做好政策倾斜和防消联勤，队站消防员和专职消防员应结合熟悉演练开展排查检查巡查和宣传教育工作。只有通过内挖潜力和外部发动相结合，以全面联动的形式才能最大限度解决执法力量不足的问题。

3.2  协调推动外部力量，延伸基层触角

加强对行业主管部门和乡镇街道村社区网格员的消防业务培训，提升检查的质量。要尽快修订消防法律法规，改变消防执法模式，赋予行业主管部门执法职权[2]。《中华人民共和国消防法》在下一次修订时，可以参照安全生产法，赋予行业主管部门消防执法权，相当于同时在扩大执法队伍力量。省内修订《浙江省消防条例》等地方性法规规章时，将住宅小区、出租房、电动车治理等消防执法权下放到乡镇街道或者划转到综合执法部门。积极推动行业主管部门开展检查，利用平安暗访、安全生产巡查等平台，推动社会各相关部门查消防、改隐患，真正推动形成齐抓共管的局面。除了通过法律法规对部门和乡镇授权，将消防执法纳入乡镇综合执法机构外，还可以对条件成熟的乡镇街道开展委托执法[3]。在授权或委托执法的乡镇，要注意将消防的执法程序和地方部门程序协调一致，便于委托执法的衔接顺畅。

3.3  采取政府购买服务，引进技术力量

充分借鉴应急管理、住建、环保等部门采取政府购买服务的办法，建立行业专家人员库，聘请专家协助开展排查检查，事后消防部门只需跟踪整改情况即可。特别是对危化企业，大型综合体等复杂、技术含量高的单位开展检查，更应充分利用社会上各种技术资源，既可以提高检查质量，也可以提高检查效率。深圳市对于政府购买服务出台了明确的制度规定，我省虽然尚未明确，但各地也可以先行先试，积累经验，积极培育引导消防中介单位市场，建立良性竞争环境，充分发揮社会性技术力量参与社会治理[4]。另外，还可以积极推动第三方技术服务机构开展消防宣传、培训、智慧监管等服务性工作。

3.4  严格落实执法改革，保持改革定力

严格贯彻落实中央关于消防执法改革的意见，严格按照双随机要求开展检查，加强对社会单位的深度检查，确保检查质量。确保火灾隐患一经发现就咬住不放，督促彻底整改，利用好执法和征信手段，督促主体责任落实。杜绝随意执法和任性执法，确保公平公正执法。加强行政指导这种行政方式的运用，多做事前事中服务。梳理各行业主管部门和乡镇街道上报的经多次督改仍不改正的消防隐患，以投诉举报查处的方式进行精确打击，确保形成部门联动合力，同时也将紧缺的消防执法力量置换出来解决“疑难杂症”，降低所有参与消防执法的人员特别是消防救援队伍的执法人员的职业风险。

4 改进工作模式，提升现有力量的工作质效

4.1  狠抓主体责任落实，突出自主管理

在消防监管过程中，重点检查单位自主管理情况，鼓励社会单位自查自改火灾隐患，对于落实自我管理职责的单位，即使存在消防违法行为，也应该减轻或者免予行政处罚[5]。根据社会单位的自主管理情况，进行分级分类监管。探索实施积分制管理和信用管理，将单位积极落实消防安全责任制情况与企业信用、评星评级挂钩，以此推动企业自行开展标准化管理，减轻消防救援机构的监管压力。

4.2  加强全民宣传教育，突出群防群治

加强针对性的宣传教育，把消防常识当成必备技能纳入学校教育和岗前培训内容。加强火灾隐患曝光、违法案例查处的警示和火灾事故案例的宣传，以直观的方式促进消防法律法规和消防安全常识入脑入心。广泛开展火灾隐患有奖举报，形成人人懂消防、人人重视消防的氛围。通过向群众要警力、要力量，推动落实全员消防模式。

4.3  推广智慧管控措施，突出工作效率

向机器、智能化要力量，把有限的人力投入到不可替代的工作上。改进消防监管模式，发挥智能化、信息化的机器设备全天候、直观客观、数据分析全面及时的优势，积极推广智慧消防、智慧监管设施设备的应用。在现有机制的基础上，改进执法环节流程，加强人机结合，解放人力，提高执法效率和精准度。比如改进消防行政处罚流程，简化、便捷执法程序，向智慧执法要效益，提高执法质效。比如交警实施的违法占道停车的自动抓拍机制，效果非常好，可以借鉴运用。

4.4  強化督导考核激励，突出责任落实

用好事前事中责任追究，督促现有的基层消防监管力量履职尽责。要改变通过火灾事故追责提升基层人员开展消防工作积极性的惯性思维，要在事前、事中运用好通报、批评、约谈等措施提升乡镇街道相关人员开展消防工作的积极主动性[6]。一定要摒弃消防权力事项划转、委托就是为了推责任、甩包袱的思想，针对乡镇街道干部碍于人情不愿意开展消防执法的情况，要加强事前事中督导，并推动政府将该事项纳入对乡镇街道的年度工作考核。

总而言之，在当前的形势下，需要坚持“内挖潜力、外聚合力、齐抓共管、全民消防”的方针，立足于现有的人员格局和任务形势，最大限度发挥基层监管力量的作用，提升本地的消防安全水平，维护人民群众的生命财产安全。

参考文献：

[1]全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社，2009.

[2]胡建淼.行政法学（第二版）[M].北京：法律出版社，2003.

[3]柯良栋.公安机关办理行政案件程序规定（修订）释义与行政法律文书制作指南[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.

[4]中华人民共和国行政处罚法[Z].

[5]公安部第120号令.消防监督检查规定[Z].

[6]陈晨.消防安全管理现状与消防监督管理模式创新探讨[J].科技传播，2013（22）：148-149.

Probe into Several Measures of

Strengthening primary-level Fire Supervision

——Take Lishui City， Zhejiang Province as an example

Wu Jun

（Lishui Municipal Fire Brigade，Zhejiang Lishui 323000）

Abstract：Taking Lishui City， Zhejiang Province as an example， analyzes the problems and causes in the current primary-level fire control supervision from the aspects of law enforcement evaluation， supervision quality， occupational risk， mass satisfaction， law enforcement reform， and combines with the actual situation to solve the problems of the lack of law enforcement force I put forward my own views on improving the working mode and improving the quality and efficiency of work.

Keywords：primary-level fire protection; Regulatory power; measures