京津冀高质量协同发展的动态评价及提升路径

阎东彬 孙久文 赵宁宁（河北金融学院经济贸易学院，保定 0705） （中国人民大学应用经济学院，北京 0087）

党的十九大报告指出 “我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求”，这意味着当前乃至更长时期内，区域高质量发展都将是区域发展的关键政策指向。京津冀协同发展上升为国家重大战略以来，三地在产业、交通、生态等率先突破领域成绩骄人，如期完成中期建设任务。但无法回避的是，协同发展的现实图景与区域协调发展、区域要素市场开放、区域公共服务均等化等目标图景之间仍存在一定差距。因此，本文从五大发展理念出发，通过构建京津冀高质量协同发展指数评价体系及测度模型，试图对京津冀协同发展质量进行动态跟踪，进而识别影响高质量发展的关键因素，为 “十四五”乃至更长时期内协同施策，实现高质量协同发展提供支撑。

1 文献述评

1.1 京津冀协同发展状况测度

区域协调发展是区域分工日臻合理、区域间经济联系日臻紧密、区域间社会经济发展差距逐渐缩小并收敛的动态过程［1］，其实质是区域经济差距保持在合理区间内［2］。传统的区域协调发展的评价标准，主要聚焦于区域分工、是否存在市场壁垒、地区差距、政府区域管理制度、区域公共产品供给等方面［3，4］，而京津冀协同发展状态的评测研究更为丰富。黄群慧等［5］基于五大发展理念、蔡玉胜和吕静韦［6］从经济建设质量、社会保障质量、基础建设质量和生态保护质量4个层面分别构建了京津冀协同发展质量评价模型，发现京津冀协同发展程度总体呈上升态势；叶堂林和毛若冲［7］基于统计数据和企业大数据构建测度模型，从联系度、均衡度、融合度3个维度对京津冀协同发展进行了综合评价。研究表明，制约京津冀协同发展质量提高的因素主要包括发展差距较大［8］、 缺乏有效的制度安排［9］、 协同度较低［10］等。

1.2 高质量发展的内涵及测度

关于高质量发展，研究初期更多立足于经济学角度，认为发展质量高低的标准是能否满足人的全面发展的要求［11］。随着研究的深入，高质量发展的内涵日渐丰富，包含了与人民生活质量相关的生态文明等多方面的内容［12］。 赵剑波等［13］从系统平衡观、经济发展观、民生指向观3个视角对高质量发展进行解读，强调发展水平和效率的提升，强调以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平和绿色可持续的发展［14］。发展成效的评测研究上，主要有两个方向： （1）从社会主要矛盾入手，以 “人民美好生活需要”和 “不平衡不充分发展”主要矛盾的解决程度进行评测［15］；（2）从供给需求的双侧，构建中国经济高质量发展评估模型［16］和超效率 DEA－SBM 模型［17］， 测度经济高质量发展总体态势及发展水平。

续 表

1.3 研究述评

众多学者对京津冀协同发展的现实进程、发展成效、影响因素等作了深入研究，但对协同发展的动力机制、关键因素探索较少，数据测度多为单一时间节点上的具体表征，缺乏对京津冀高质量协同发展的历史把握和动态测评。因此，本文拟通过构建京津冀高质量协同发展指数评价指标体系及测度模型，试图在刻画京津冀协同发展的历史轨迹的同时，甄别制约京津冀高质量协同发展的关键因素，为精准设计京津冀协同发展质量提升的对策提供数据支撑。

2 京津冀高质量协同发展指标体系

2.1 指标体系构建

习近平总书记强调，高质量发展就是体现 “创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的发展。京津冀高质量协同发展应包含两层含义：（1）京津冀区域经济联系日益密切，区域经济发展结构不断优化，区域分工渐趋合理，区域发展差距逐渐缩小并趋于收敛；（2）京津冀协同发展着重解决区域发展不平衡、环境制约明显、产业结构失衡等问题，并且强调社会民生等非经济因素。两者缺一不可。高质量协同发展的目的是京津冀区域在经济高质量发展的前提下实现协同发展，片面强调协同而忽视区域经济高质量发展，是一种无效的协同；仅注重经济增长而忽视三地深层次协同，是一种非均衡的发展。因此，基于高质量协同发展内涵与京津冀协同发展现实情境，本文以五大发展理念为框架，构建京津冀高质量协同发展评价指标体系。其中创新发展水平从创新能力和协同创新两个维度测度，协调发展水平从城乡协调、区域协调、产业结构和投资消费等维度测度，绿色发展水平从生态状况和环境质量两个维度测度，开放发展水平从对外开放和区域开放两个维度测度，共享发展水平从发展支出和发展质量两个维度测度。

根据以上分析，本文构建了京津冀高质量协同发展评价指标体系，包括5个一级指标、10个二级指标和31个三级指标 （如表1所示）。

表1 京津冀高质量协同发展评价指标体系

2.2 测度方法与数据来源

本文采用熵值法测度评价京津冀高质量协同发展水平。具体步骤如下：

第一步，数据标准化处理。基于Matlab中的Mapminmax函数对原始数据进行归一化处理。

其中，i表示年份，j表示测度指标。Xij表示原始指标值，Yij表示标准化处理后的指标值，max｛Xj｝和 min｛Xj｝分别表示第j个指标在所有年份中的最大值和最小值。

其中，Ui为第i年某个二级指标得分，q为二级指标中具体包含单项指标数，Wj为第j项指标权重，Yij为原始数据标准化处理后的指标值。

数据主要来源于 《中国统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》、《京津冀三省市统计年鉴》、《京津冀三省市国民经济和社会发展统计公报》、《京津冀三省市生态环境状况公报》等。为提高数据的可比性，以货币计量的指标值均以2010年为基期，采用居民消费价格指数进行处理。

3 京津冀高质量协同发展的动态测评

3.1 京津冀高质量协同发展指数的总体演化趋势

“十三五”以来，京津冀高质量协同发展指数总体呈快速增长的态势，表明京津冀协同发展战略深入稳序推进，协同发展质量显著提高 （见表2）。2020年京津冀高质量协同发展指数得分为0.8102，较2015年增长167.25%，上升幅度迅猛。

表2 2015～2020年京津冀高质量协同发展水平测度结果

3.2 京津冀五大发展指数的趋势分析

为更全面的纵览京津冀高质量协同发展质量，本文具体分析了五大发展指数的变化趋势。

（1）创新发展指数

创新驱动是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的根本动力。总体来看，京津冀创新发展指数总体呈平稳增长的态势（表2）。从表2中可看出，创新协同指数上升较快，年均增速为49.26%，显著高于创新能力指数30.83%的年均增速，表明协同创新是推动京津冀创新发展指数提高的主要力量，而京津冀创新平台建设、科技资源共享等举措积极作用明显，协同创新共同体建设初具成效；另外，创新能力指数增长相对疲软。具体表现为高新技术产业主营业务收入占比呈下降趋势，造成这一现象的主要原因是天津和河北高新技术产业主营业务收入下降过快，尤其是天津，6年间下降幅度高达30.63%。

（2）协调发展指数

由表2可知， “十三五”期间京津冀协调发展指数起伏较大。相比2015年，2016年协调发展指数大幅提升，2017年小幅下降，2018～2020年显著上升，而产业结构指数是推动京津冀协调发展指数上升的主要力量，年均增速达55.96%，表明产业领域率先突破的政策设计、产业疏解政策体系和统筹协调机制建设成效显著。数据显示，河北第三产业GDP占比虽然显著低于北京，但从增速来看，年均5%的增速显著高于北京的1%。值得注意的是，2015～2020年区域协调指数得分从0.0278下滑至0.0120，成为制约京津冀协调发展指数提升的主要短板；而城乡协调指数和投资消费指数波动较大，对协调发展指数的驱动能量极小。

（3）绿色发展指数

2015年以来京津冀绿色发展指数呈高速增长态势，年均增速达37.32%，绿色发展已成为京津冀高质量协同发展的底色。具体来看，生态状况指数和环境质量指数均对京津冀绿色发展指数的提高起到了促进作用。2015～2020年，生态状况指数呈持续增长态势，城市建成区绿化覆盖率、生活垃圾无害化处理率、全年空气质量优良天数等指标表现突出，表明三地政府高度重视生态保护和建设，京津冀大气污染防治攻坚工作成效显著；环境质量指数除2018年小幅下降外，总体呈平稳增长态势，单位GDP废水排放量和单位GDP废弃排放量两个指标下降趋势明显，京津冀协同联动排污治污措施效果明显。

（4）开放发展指数

“双循环”新发展格局的构建，对开放水平和开放质量提出了更高要求。由表2可知，京津冀开放发展指数总体下降态势明显，2016年较2015年的0.0887跳崖式下降至0.0130后可以看出，京津冀对外开放指数下降过快。2015年对外开放指数得分为 0.0696，2016年降至0.0130，2017年虽回升至0.0632，但之后又逐渐下降。为揭示变化原因，本文进一步测算了对外开放指数同比变化情况。数据显示，2018年、2019年对外开放指数同比下降37.03%和38.19%，国际贸易保护主义抬头、国际循环受阻是导致下降的主要原因，2020年叠加新冠肺炎疫情全球蔓延，该指标下降幅度高达71.14%；另外，京津冀区域开放指数表现良好，除2016年外，总体呈逐年上升态势，区域间货物贸易数据表现抢眼。因此，“十四五”时期，构建更高开放程度、更高开放质量的京津冀区域经济 “小循环”体系，对于提高京津冀开放发展质量、推动京津冀高质量协同发展具有更重要的意义。

（5）共享发展指数

建立有效的公共服务共享机制，实现公共服务均等化，是确保区域内低成本疏解、高效率承接的重要保障。由表2可知，京津冀共享发展指数呈波动式上升态势，6年间增幅为21.22%，共享发展的质量显著提升，发展支出指数和发展质量指数均保持快速增长态势。人均医疗卫生机构床位数、人均互联网宽带接入端口数、人均公共图书馆总藏量等指标值改善明显，但人均城市道路面积逆势下降。究其原因，北京和河北该项指标变化不大，但天津人均城市道路面积下降趋势明显，由2015年的16.02平方米／人下降到2020年的14.91平方米／人，降幅达6.9%，反映出天津户籍人口的快速增加与城市基础设施建设滞后的突出矛盾。

4 京津冀高质量协同发展的提升路径

4.1 加速推进协同创新共同体建设，释放京津冀高质量协同创新发展新动能

京津冀协同发展正处于攻坚克难的关键阶段，因此亟需释放协同创新发展新动能，提高协同创新的深度、广度和效度，驱动京津冀高质量协同发展。（1）应充分发挥雄安新区创新载体的开放聚合引领作用，加速京津冀三地创新要素共同体建设，深化河北与京津创新融合，补齐河北发展短板；（2）加快构建多维度创新生态系统，强化企业的市场创新主体地位。聚焦京津冀战略性新兴产业和未来产业，优化区域内产业链、供应链、创新链、价值链空间布局，加快构建以企业为主体，产业龙头企业、科技领军企业、科技金融服务体系、技术战略联盟为引领的创新生态系统；（3）充分发挥北京对天津、河北的创新辐射作用。要注意通过政策引导，畅通创新要素、尤其是高端创新要素的自由流动，聚焦产业科技创新和转型发展需求，在京津冀区域内形成与产业需求相匹配的、有梯度的创新要素供给体系，加快构建多元化协同创新支撑平台。

4.2 提高政策协同创新力度，消解京津冀高质量协同发展的体制机制障碍

京津冀协同发展涉及不同行政区域，包括众多利益主体。 “十四五”时期，要更大力气破除行政管理、资源配置、功能布局等影响协同发展的体制机制障碍，建立更灵活、更多维、更深层次的协同发展机制，推进新时期更快速度、更高效率、更高质量的协同发展。构建 “市场主导＋政府引导”的区域市场运行机制。城市群功能分工与区域协调发展离不开统一、开放、规范的共同市场的支撑，要明晰政府和市场的边界，坚持市场主导、政府引导，政府在公共服务、基础设施、区域利益、财政金融等方面做到优化和平衡，市场在要素流动、资源配置、产业链和生态链重构中起主导作用，进而实现资源在区域内无障碍流通且向优势地区加速集聚；另外，创新多元利益协调机制。京津冀高质量协同发展的核心问题是多主体、多区域、多目标的利益协调问题。包括中央政府及其机关部门、北京、天津、河北在内的四方利益主体，在根本利益一致的基础上，长期发展目标与短期发展目标、整体利益与局部利益等层面必然存在分歧与落差。分歧的消解与落差的缩小，需要中央与京津冀三地从顶层设计上确保区域间利益共享共赢，弱化行政区间，强化区域利益整体性，同时借鉴长三角一体化政府合作机制，通过制定利益协调和互动合作框架，创新跨界管控治理机制和利益协调机制。

4.3 域内协调与域外协调双轮驱动，构建“域内小循环”与“跨区域大循环”的开放新格局

区域协调指数的持续加速下滑，极大拉低了京津冀协调发展的总体质量。在 “双循环”新发展格局下强化区域协调发展的促动作用，成为 “十四五”京津冀高质量协同发展亟待破解的难题。未来京津冀区域协调发展的政策发力点应放在：（1）三地在既有功能定位和经济布局的基础上，以都市圈为政策单元，积极构建跨京津冀行政区划的大区域全方位协作体系，既突出各自发展特色与优势，又强调域内政策支持的统一性和均等性；（2）积极打造京津冀 “微循环”政策枢纽。以通州行政副中心和雄安新区为政策枢纽，在京津冀大区域内建立 “域内小循环”功能区，加大协调政策和政策工具的投放力度和强度，解决京津冀协同发展中的梗阻问题，增强区域协调发展的弹性和韧性；（3）实施 “域内协调”与 “跨区域协调”双轮驱动策略。在京津冀城市群内部，政策重点在于支持燕山－太行山地区、首都水源涵养功能区和生态环境支撑区等特殊类型地区的经济发展，以缩小地区差距、促进相对平衡，进而提高不同区域单元的协调程度；跨京津冀城市群尺度上，要充分发挥首都科技中心与国际交流中心的独特优势，畅通与长三角、粤港澳、东北地区的要素流通，同时强化与其他世界级城市群的交流合作，实现资本、技术、数据、信息等 “跨区域大循环”，最终形成 “域内小循环”与 “跨区域大循环”相互支撑的开放新格局。