森林采伐限额管理制度中的寻租行为及其治理*

庞婧，王见，孙翔

(1.西南林业大学 经济管理学院，昆明 650224；2.济南工程职业技术学院 经济管理学院，济南 250200)

为实现控制森林资源合理消耗目标，中国自1987年正式开始实施森林采伐限额管理制度，为保护生态环境作出了重要贡献。但是，森林采伐限额管理制度带有浓厚的计划经济色彩，使得寻租问题无法回避。森林资源经营者为突破现有管制，采取寻租行为等方式实现林木资源的快速变现，引发了制度失灵现象；与此同时，林业管理部门的权力寻租行为容易引发腐败问题[1]。中国经济体制中市场化将成为主流，但政府仍掌握大量资源，“看得见的手”掌握的资源成为寻租的动机，寻租行为依然存在，浪费了社会经济资源。纵观现有文献，一是多以林业主管部门为设租主体开展研究，提出宏观意义层面的政策建议；二是已有部分研究从森林资源经营者单个个体视角出发进行研究，对监管人员的履职监管寻租行为关注较少；三是已有研究多基于完全理性假设分析林业主管部门与森林资源经营者之间的成本收益对不确定性风险考量较少，且忽视了对心理异质性的考量[1-40]。基于上述思考，立足监管部门、林业主管部门、森林资源经营者之间的博弈关系，在有限理性假设下，将不确定性和心理异质性纳入三方博弈模型，进而为科学防范寻租行为提供决策参考。因此，研究森林采伐限额管理制度中寻租行为的规律，提出遏制寻租行为的措施，将促进森林采伐限额管理制度的完善。

1 寻租行为及前景理论分析

1.1 寻租行为

寻租源自对租金的追求，租金是一个重要的政治经济学范畴，古典主义租金的初始含义是指地租，并认为地租是土地产品价格扣除自然工资、自然利润后的余额[2]。马克思主义的地租包含由垄断价格为基础的地租和超额利润转化来的级差地租[3]。新古典主义认为租金应是包含各种生产要素的，是指超过机会成本的收入[4]。

设租是指权力的掌握者在行政管理过程中阻止供给增加及对经济活动予以限制，在人为干预之下致使一种或多种生产要素供给弹性不足，从而形成其获取非生产性利润的环境[5]，是在监督机制不健全的情况下，权力掌握者对公共权力的垄断[6]。设租有无意设租和有意设租两种类型，有意设租又包括被动设租和主动设租两种情形[7]。有意设租，是权力掌握者用掌握的权力获得额外收益的活动，是“权-钱”的交易过程。寻租是为获得垄断或政府庇护而从事的活动[8]，即在政府的庇护下为追求满足私利造成社会浪费并非社会剩余的活动，在垄断行为的主导下产生了社会成本[9]。寻租有一次性寻租和连续性寻租、个人寻租和集体寻租等形式[10]，各种类型的寻租活动均有以下2个特征：一是导致社会福利损失，产生社会成本[11]；二是导致更进一步的寻租活动[8]。

森林采伐限额管理制度是针对采伐活动设定的一种行政许可制度，在申请林木采伐许可证的过程中，容易导致寻租行为的出现，其具体表现为森林经营者通过“拉关系”“走后门”等方法，甚至直接用金钱贿赂掌握采伐限额权力的工作人员，从而获取较多的林木采伐权，进而增加采伐量[5]。寻租行为虽给寻租者带来了额外收入，但垄断条件下价格升高、产量降低致使消费者剩余减少，导致低效率和资源的浪费，产生了社会成本。林业主管部门工作人员利用权力谋求私利的寻租行为屡见不鲜，而人们对此采取了惊人的默许和宽容[12]，事实表明，权力垄断社会生产要素对市场经济发展的影响比市场经济体制下的经济性垄断所造成的分配缺陷危害更大[13]。长远来看必然会扰乱公平竞争的市场秩序[14]，不利于林业生产经营主体的进一步发展和壮大。在寻租行为下，森林资源经营者获取采伐指标的难度加大，获取采伐指标的成本高，获取到采伐指标的概率小，采伐指标又进一步制约农户的造林管护行为[15]，寻租行为对个人的影响主要体现在挫伤森林资源经营者的造林管护热情。

1.2 前景理论

在复杂、不确定的决策环境下，现实中决策者往往并不遵循个体效用最大化原则，更依赖自己的主观判断做出选择，从而不能较好地满足经济学的完全理性经济人假设[16]。针对风险不确定状态下的决策问题，依据心理学和行为学理论，提出的前景理论[17]强调决策者的选择并非遵循期望效用理论，而是遵循特殊的心理过程和规律[18]。前景理论从人的心理特质、行为特征揭示了影响选择结果的非理性心理因素，分析中需要考虑确定效应、反射效应、孤立效应、参考依赖及损失效应[19]。前景理论运用价值函数和权重函数共同度量总体价值，认为决策者对风险的态度由价值函数和权重函数联合决定。因此，决策者的决策行为的前景值公式为：

⑴

式中V(p，x)是效用函数，表示决策者的前景值(感知价值)；v(Δwi)是价值函数，表示决策者对事件i中实际收益与参考收益差值的主观价值，是决策者主观感受价值的变化及其影响因素的函数表达；π(pi)是权重函数，表示决策者对事件i发生概率的主观判断。

根据前景理论，人对风险的态度依赖其所处的情形，在收益情形下为风险厌恶，而在损失情形下为风险追求，相同数值的损失带来的痛苦要远远大于相同收益带来的快乐[20]。同时，权重是非定值而是一个函数，人们一般会高估小概率事件而低估中大概率事件，且当发生中大概率事件时，收益情形下的风险厌恶要比损失情形下的风险追求更明显。前景理论的思想可概括为3点：第一，决策者的效用感知具有参考点依赖特征，收益或损失是相对于参考点而言的[21]；第二，相对于参考点而言，个体是损失厌恶的，即决策者对参考点以下等额损失的感受比收益的感受更敏感[22]；第三，个体的效用函数呈S型，面对“收益”时是凹函数，表现为风险厌恶；面对“损失”时是凸函数，表现为风险偏好[23]。

2 寻租行为的动因分析

理论上来讲，任意一项寻租行为的发生都是由主观、客观两方面因素促成的[24]。森林采伐限额管理制度的许可证申请环节容易产生寻租行为，客观因素是森林采伐限额管理制度存在浓厚的计划经济色彩以及采伐限额不合理、监管机制不健全的漏洞，主观因素是林业主管部门及森林资源经营者等采伐相关行为主体寻求非生产性利润。

2.1 寻租行为发生的客观因素

在具有高强度计划经济色彩的森林采伐限额管理制度下[25]，市场无法自发调节经济运行从而实现木材的最优化资源配置。制度的不合理性是寻租行为的内在原因。若政府不对森林采伐加以限制，木材市场是完全竞争市场，由于完全竞争市场存在众多卖者与买者，没有任何一方能操控价格，市场自发达到均衡状态。而政府实施了森林采伐限额管理制度，均衡状态被打破，供给价格与需求价格不相等，且供给价格低于需求价格，如图1所示，Qe表示均衡数量，实施森林采伐限额管理制度后，采伐量变为Q0，供给价格为Pn，需求价格为Pm，需求价格Pm与供给价格Pn间的价差是寻租行为产生的经济根源。森林采伐限额管理制度的管制强度越大，意味着限制越强，供给价格与需求价格的价格差越大，在巨大的经济利益诱惑之下，森林资源经营者会选择通过寻租行为牟取利益，价格差越大，森林资源经营者寻租的动机越强。因此，森林采伐限额管理制度是采伐限额寻租行为的制度原因，高强度的管制是寻租行为产生的根源。

图1 森林采伐限额管理制度与市场价格的关系Figure 1 Relationship between forest felling quota management system and market price

采伐限额不合理加剧了寻租行为发生的可能性。不合理主要体现在采伐限额消耗结构不合理和采伐限额分配缺少合理依据。以采伐指标的消耗结构为例，非商品林限额大量剩余，商品林限额不足的现象频发[26]。采伐限额分配的过程中，地方林业主管部门在分配过程中并未制定科学的分配管理办法，引发了采伐限额分配不合理问题[27]。

监督机制不健全是森林采伐限额寻租行为的又一制度性原因。从行政权力的运行来看，已有行政执法内部监督和行政执法层级监督的政体设计[28]，但纪律监察部门等相关监督职能部门监督缺位现象严重[29]，现有的权力监督与制衡体系不是很完善[30]，且受制于寻租行为发生的隐蔽性，监管部门的监管活动难度大，为林业主管部门进行“权-钱”交易的寻租行为提供了条件，故掌控采伐限额权力的工作人员利用权力进行寻租的可能性增大。

2.2 寻租行为发生的主观因素

人们在经济社会活动中总是尽最大能力保护和增加自己的利益，在信息不对称的情况下，采伐限额权力掌控者不完全如实地披露采伐限额的分配方案及执行情况且利用权力进行利己活动，产生了寻租行为。由于森林采伐限额管理制度的干预，使得木材的市场均衡价格与制度下的配置价格出现了差价，掌握配置采伐限额权力的林业主管人员为了谋取利润，则会卷入寻租行为中，形成了“官商”“官倒”等现象[31]，其腐败动机是为个人和“小圈子”谋取私利[32]。森林采伐限额管理制度带来的价格差，成为获取采伐限额指标的“生产者”的暴利，或成为掌握采伐限额权力者的“寻租”动力[33]。森林资源经营者为了获取更多的采伐限额而获得超额利润，选择“拉关系”“走后门”等方式“俘获”林业主管部门[34-35]。较一般的林农而言，木材收购商及加工厂在资金、人脉、规模方面占据优势，可通过“权-钱”交易的方式优先获取采伐指标，作为理性的经济人，木材收购商和加工厂会将这笔成本转嫁给森林资源经营者，在这一过程中产生了“非正式的抽租”[36]，与之对应的，农户采伐收入损失随之增加[37]，产生了“社会福利净损失”。

3 前景理论下寻租行为主体间博弈分析

3.1 主体及主体间关系

采伐限额寻租博弈涉及三方参与主体，分别是监管部门、林业主管部门和森林资源经营者，其关系可由图2表示。森林采伐限额管理制度下，林业主管部门通过行政干预等手段决定森林资源经营者能否获取采伐许可证，在这一过程中人为的创设租金，诱使森林资源经营者向其提供租金。在这种情况下，森林资源经营者为了获得更多的采伐限额，并在采伐许可证的审批中减少审批时间，主动提供租金以获取更多的采伐收益。因此，面对社会福利遭受无谓损失的情况，监管部门有必要对采伐许可证的核发进行监督管理，避免“权-钱”交易的发生，造成权力腐败的寻租行为发生。

图2 主体间关系Figure 2 Relationships between subjects

3.2 模型假设及解释

3.2.1 模型假设

假设1：有限理性假设。在面对风险决策时，森林资源经营者、林业主管部门、监管部门在面对“收益”时表现为风险厌恶，倾向于确定的收益；面对“损失”时表现为风险偏好，倾向于“赌一把”。受制于知识、时间、精力的限制，森林资源经营者、林业主管部门、监管部门的价值取向并非始终如一。

假设2：不确定性假设。监管部门、林业主管部门、森林资源经营者均熟知对方的博弈策略空间，但对策略选择的概率存在认知偏差，在策略选择时容易受到知觉偏倚的影响。造成监管部门、林业主管部门、森林资源经营者认知偏差的通常来源于记忆中的特征事实及群体影响偏差。

3.2.2 模型解释

监管部门做出对寻租行为的监管决策，可采取的策略为(监管，不监管)。监管的实际概率为p1，不监管的实际概率为1-p1，且0

林业主管部门和森林资源经营者做出寻租行为的风险决策是(设租和寻租)，面临的风险是被监管部门发现并惩处，最终决策结果为(合谋，不合谋)。合谋的实际概率为p3，不合谋的实际概率为1-p3，且0

表1 主要参数及含义Table 1 Main parameters and their meanings

3.3 模型构建及求解

根据以上2个假设，构建森林采伐限额管理制度下监管部门、林业主管部门、森林资源经营者的博弈收益感知矩阵，如表2所示。为使该博弈模型能够顺利求解，必须对(1-pi)进行化简，参考在行为公理研究的基础上提出的替代性的权重函数表达式[38]，运用式⑵和式⑶将(1-pi)化简并进行合理性分析。监管部门有“监管”和“不监管”2种选择，以期望效用最大化为原则进行决策，监管部门的效用函数为式⑷。监管部门对寻租行为进行监管的条件是Ua∣p1=1≥Ua∣p1=0，即监管的效益大于不监管的效益。其中，(1-p1)化简成为1-π(p1)，由此可得式⑸。林业主管部门有“寻租”和“不寻租”两种选择，以期望效用最大化为原则进行决策，林业主管部门的效用函数为式⑹。林业主管部门收取租金进行寻租条件是寻租的预期收益大于不寻租的预期收益，Ub∣p3=1≥Ub∣p3=0，由此可得式⑺。森林资源经营者有“寻租”和“不寻租”2种选择，以期望效用最大化为原则进行决策，森林资源经营者的效用函数为式⑻。森林资源经营者提供租金与林业主管部门进行寻租条件是寻租的预期收益大于不寻租的预期收益，即Uc∣p3=1≥Uc∣p3=0，由此可得式⑼。寻租行为产生的条件分析：在森林采伐限额管理制度下，林业主管部门选择不寻租，利用公权对采伐许可进行行政干预，则寻租行为不会发生；同理，如果森林资源经营者选择不寻租，则该寻租行为也不能发生。因此，寻租行为发生的条件是林业主管部门和森林资源经营者寻租的收益同时大于等于不寻租的收益，那么寻租行为产生的条件为式⑽。

表2 基于前景理论的三方寻租博弈模型Table 2 Tripartite rent-seeking game model based on prospect theory

π(pi)=exp-(-lnpi)v

⑵

⑶

Ua=p1π(p3)π(p2)(Va-C+KbFb)+p1π(p3)π(1-p2)(Va-C-Vb-Rc-RTc)+

p1π(1-p3)(Va-C-Vb-Rc-RTc)+(1-p1)π(p3)(Va-Vb-Rc-RTc)+

(1-p1)π(1-p3)(Va-Vb)

⑷

⑸

Ub=p3(p1)π(p2)[-v(KbFb)]+p3π(p1)π(1-p2)(Va+Rc)+(1-p3)π(p1)Vb+

p3π(1-p1)(Vb+Rc)+(1-p3)π(1-p1)Vb

⑹

⑺

Uc=p3{(p1)π(p2)[Vc(-KcFc)-Rc]+p3}π(p1)Vc+p3π(1-p1)(Vc+RTc-Rc)+

(1-p3)π(1-p1)Vc

⑻

⑼

⑽

3.4 模型结果讨论

综上所述，可以从降低监管部门的监管成本、加大寻租行为的查处力度、提高寻租行为的惩罚强度、提升林业主管部门的正常收益4个方面提高政府监管的概率。要科学防范森林采伐限额制度中的寻租行为，首先应该降低林业主管部门设租的可能性和森林资源经营者通过“走后门”的方式获取采伐许可证的概率，同时加大对寻租行为的查处力度和惩罚强度。由于寻租行为的发生根源于森林采伐限额制度的疏漏，要从根本上抑制采伐许可证申请环节的寻租行为，就必须进行制度再安排，避免采伐限额的扭曲配置，造成社会效益损失。

4 寻租行为的治理措施

政府实行森林采伐限额管理制度过程中，无意之间的创“租”，致使林业主管部门和从事林业生产活动的人员进行寻租行为，从而导致社会蒙受损失。寻租行为的存在致使现行的采伐限额并未达到最优的资源配置，因此寻求解决寻租行为的对策，对实现采伐限额的优化配置具有重要意义。未来可以从完善森林采伐限额管理制度、建立健全的监督机制、加强林业主管部门执业规范及职业道德建设3个方面进行完善。

4.1 完善森林采伐限额管理制度

由于森林采伐限额管理制度中寻租行为的根源在于制度的高强度管制，要从根本上遏制采伐限额寻租行为，必须进行制度完善，具体来讲，可以从两个方面入手：一方面，科学编制采伐限额可有效地解决采伐限额指定不合理的问题，从根源上抑制寻租行为的发生。结合森林的经营状况与森林资源经营者的采伐需求，力图实现采伐限额的“供需平衡”。借鉴美国林务局已简化的允许采伐量模型，通过对采伐量进行合理测算，保障森林资源经营者的采伐权益，进而降低寻租行为发生的可能性。另一方面，以森林的主导功能为划分标准，将森林分成公益林、商品林，进行森林经营。根据产权激励理论，政府对森林资源经营者采伐权限制降低，将会增加森林资源经营者的营林热情[39]，为林业发展注入活力，从根本上遏制了寻租行为的发生。因此，对于公益林采伐，林业部门需进一步加强管理，只允许其进行抚育更新采伐。对于商品林采伐，在不破坏生态的前提下，依据林业主管部门的技术章程进行自主采伐，不再办理林木采伐许可证[40]。

4.2 建立健全的监督机制

由纳什均衡解可知，监管部门选择监管的概率会影响到林业主管部门和森林资源经营者的寻租策略，监管部门监管概率的提升有利于降低寻租行为发生的可能性。对于非法寻租行为，可采用定期督察与非定期督察相结合的方式，重点监督检查采伐限额的获取是否规范运作，提高林业主管部门权力运作的透明度，推进采伐限额“阳光分配”；对寻租行为进行差异性监管，监管强度取决于寻租行为发生的概率；亦可通过技术手段降低监管成本，提升监管强度。通过以上3种方式可更好的监督与制约寻租行为，避免森林资源经营者与林业主管部门间的暗地交易。

4.3 提升林业主管部门执业规范，加强职业道德建设

加强林业主管部门人员管理，发挥行政执法内部监督与层级监督作用，规范林业主管部门人员职业行为，严格执行不当行为的惩戒制度，增大林业主管部门寻租行为的机会成本，保障林业法律、法规、规章的正确实施。同时，应加强林业主管部门人员的职业道德建设，提升其政治责任感，正确认识并对待权力，抵制“以权谋私、权钱交易”的错误观念，提高法治观念和廉政意识。