二战后(1947—1966)美国国际教育协会与联邦政府的互动模式及其内在逻辑

田山俊,李文文

(河北大学 教育学院,河北 保定 071002)

1919年,美国国际教育协会(Institute of International Education,IIE)在纽约成立。时任哥伦比亚大学校长兼卡内基国际和平基金会主任的尼古拉斯·默里·巴特勒(Nicholas Murray Butler)、前国务卿伊莱休·鲁特(Elihu Root)及纽约市立学院教授斯蒂芬·达根(Stephen Duggan)共同发起并投身于国际教育协会的建设中。成立后,国际教育协会以项目制的形式组织美国与欧洲各国的教育交流活动,积极促成国际对话,加深国际理解。相较欧洲各国积极利用交流活动宣传本国文化而言,彼时的美国联邦政府对国际教育交流“几乎没有什么兴趣”[1]。然而,二战后,世界进入冷战状态,此时的美国对国际教育交流的重视程度逐渐增强,开始通过政策扶持国际教育交流组织,国际教育协会在此情境下发展壮大。

作为冷战时期成长起来的国际教育交流民间组织,美国国际教育协会的发展极具典型性,国际教育协会既保持着自身发展的独立性,又是传送美国教育思想、价值观念至世界各国的中枢。本文选取二战后美国国际教育协会的发展为研究内容,探讨此时美国国际教育协会与联邦政府的互动模式,并进一步把握互动模式的内在逻辑。

一、二战后联邦政府扶持下美国国际教育协会的发展

(一)联邦政府制定国际教育交流战略

二战后,联邦政府对国际教育交流的态度经历了排斥—接受—主动运用的变化过程。较早关注到国际教育重要性的是众议院外交事务委员会(House Committee on Foreign Affairs)主席索尔·布鲁姆(Sol Bloom),他于1945年10月向国务院(the Department of State)提交了《布鲁姆法案》(Bloom Bill),目的是建议国家将美国已有各种形式的信息和交流活动固定化,使其成为外交政策的有力工具。遭到国会拒绝后,布鲁姆于同年12月正式提出了名为“美国人民与其他国家人民之间在人员、知识和技术方面的交流”的对外文化交流问题立法议案[2],但再次遭到参议院否决。冷战爆发后,新泽西的共和党参议员亚历山大·史密斯(Alexander Smith)和北达科他的众议员卡尔·蒙特(Karl Mundt)联名提交关于教育交流的议案。为减少反对声音,议案严格区分了信息宣传活动与教育交流活动,并坚持将两者分开,并且在法案条款的措辞上,突出了文化教育交流的主旨和论调,即促进相互理解、互惠合作,加快国际教育交流与信息宣传的分离并使国际教育交流更加专门化。同时,为获取更多有利于教育交流法案通过的证据,史密斯和蒙特于1947年组成联合委员会去欧洲进行调查,以证明美国对信息宣传与教育交流的忽视与缺失。为了更快速地论证法案通过的紧迫性,调查结果阐明美国受到了苏联的排挤与威胁,必须采取强力且高效的信息与教育交流计划,“向混乱混沌的欧洲解释美国的理想、动机与目标”[3]。最终,《史密斯-蒙特法案》(Smith-Mundt Act)顺利通过。《史密斯-蒙特法案》的关键内容之一是美国政府可以“与其他国家在人员、知识、技能交流方面,在技术和其他援助方面,在教育、艺术、科技等领域发展交流、谋求合作的教育交流活动”[4]。法案把国际教育交流纳入国家战略框架中,明确规定授予国务卿在对外信息、教育与文化交流方面极大的权力。国际教育交流事业成为联邦政府的一项重要职责。

在国际教育交流与合作中,美国尤其注意援助广大的亚非拉国家,声称为了防止“他们可能会落入同人类自由敌对的哲学控制之下,从而延长世界不稳定的状态并推迟实现永久和平的时间”[5],用以掩盖其扩张的真实目的。此间,历届政府对国际教育交流都表现出极强的战略意识。杜鲁门在就职演说中明确表示:“我们应该与欠发达国家分享我们的技术知识。”此后,在美国的“每五个外国学生中就有一个正在学习工程学”[6]。艾森豪威尔执政期间,积极敦促美国国会批准总统特别资金,实施东西方文化教育交流谈判,签署东西方文化教育交流协议,启动东西方学生交流项目。肯尼迪执政期间,宣布成立国家和平队,大规模向外派出具有专业技能的和平队志愿者,以促进世界和平和友谊为目的,为发展中国家或地区培养专业人才,满足其发展需要,旨在强化联邦政府在国际教育交流中的主导作用。美国联邦政府制定国际教育交流战略,打着为海外学生交流服务的旗帜,在冷战期间赢得了国际教育交流的主动权。

(二)联邦政府确立国际教育交流体制

美国注重战时的对外宣传,仅在二战期间就建立了多个宣传机构。二战结束后,美国决定转换侧重点,重视国际教育交流,成立专门的国际教育交流机构,制定相应的管理制度,以期在所谓的“和平时期”掩藏战时的宣传目的。

1945年,杜鲁门政府在国务院设立临时国际信息处(the Interim International Information Service),接替并履行战时信息处(the Office of War Information)和文化关系处(the United States Information Service)的工作。临时国际信息处成了临时管理和协调美国海外学生交流项目的机构。不久之后,由国际信息与文化事务处(the Office of International Information and Cultural Affairs)取而代之,负责对外文化教育交流工作。1953年,艾森豪威尔政府成立了美国新闻署(the United States Information Agency),接管美国部分对外学生交流工作,负责教育文化交流活动。“国务院设立国际教育交流服务处,由其负责管理美国的国际学生交流项目。”[7]1958年12月7日,艾森豪威尔政府在国务院增设了特别助理一职,专门负责对外文化教育交流工作,同时以新设的教育文化事务局取代国际教育交流服务处,负责国际教育交流的联邦政府部门频繁更改。这一举措表明政府对教育交流的重视程度不断加深,且不断尝试形成一套成体系的管理方案,为国际教育交流的发展提供制度保障。战略部署与机构的设立使联邦政府不断强化自身在国际教育交流中的主导作用,使国际教育交流成为政府发挥外交战略进行冷战对抗的有力工具。

(三)国际教育协会拓展教育交流平台

联邦政府通过战略部署与机构设置为国际教育交流创造和谐环境。在此背景之下,国际教育协会及时拓展教育交流事业,一方面调整扩充自身的组织架构,另一方面在教育交流实践中积极发挥“智囊团”的作用。

完善董事会制度与行政结构是国际教育协会组织机构调整扩张的先行之举。彼时,斯蒂芬·达根的儿子劳伦斯·达根(Lawrence Duggan)接任第二任协会主席,他制定协会新章程以扩大董事会成员的范围,并明确协会成员的职位。自此,协会不再局限地代表美国的部分机构,而是扩展到全美国教育机构及相关领域的交流发展(董事会由来自美国各地的33名代表组成)。同时,新章程明确规定董事会成员任期为三年,允许再次当选,65岁时强制退休,从而确保协会发展理念能够长久地贯彻实施。董事会每年举行三次会议,设立的执行委员会则每月定期举行会议。除了董事会制度的完善,协会建立起完善的行政结构,协会业务由开发部、富布赖特项目部、项目部、华盛顿办事处以及行政管理办公室五个主要的运营部门执行实施(图1),并定期向主席和副主席汇报工作内容。肯尼斯·霍兰德(Kenneth Holland)担任第三任主席时,协会拓展教育交流事业的速度迅猛。彼时,协会依托美国地区办事处和海外办事处建立起覆盖美国海内外的全球信息交流网络;协会大规模参与通过福特基金会赞助帮助欠发达国家的项目;协会强调集中管理责任,着重重组和扩充职能部门,构建外国学生部、美国学生部、特殊项目和艺术部等主要职能部门。

国际教育协会通过调查研究,明确未来发展定位,发挥“智囊团”的作用。首先,泰勒报告(Tyler Report)为国际教育协会的后续发展指明方向。1952年,芝加哥大学社会科学研究委员会在拉尔夫·泰勒(1)在进行这项研究时,拉尔夫·泰勒是芝加哥大学社会科学部(Division of Social Sciences)的部长(Dean),后来成为加州斯坦福大学行为科学高级研究中心(Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences)的主任(Director)。(Ralph Tyler)的指导下对协会的工作进行了深入的分析。委员会访问了全国各地的学院和大学、私人和公共组织,就他们对国际教育协会项目的态度进行了访问调查。调查结果是建议国际教育协会应继续作为业务机构发展,发挥其交流中心的作用,为所有对人员交流项目感兴趣的组织和机构提供服务。同时寻求基金会、其他团体和个人的长期稳定资助,以保证协会的长期发展。其次,《门户开放》报告打造信息咨询服务优势。1954年,协会扩大统计调查工作,全面地对在美国的外国留学生以及在外国高校的美国学生进行人口普查。协会“第一次试图对在外国高等教育机构就读的美国学生进行人口普查,统计了1953—1954学年在1 326所外国院校就读的4 500名美国人”[8]。出于政府对交流拨款在美国地理分布数据的广泛关注,该调查报告详细分析了赴美学习的奖学金获得者在美国高校机构的分布数据。与此同时,美国学生赴海外留学的数据也加入《门户开放》报告中。《门户开放》报告包含了美国国际教育交流输出与输入双向流动的数据统计情况,并首次发布完整的留学生报告,逐渐成为该领域的权威参考文献。

图1 1948年美国国际教育协会行政机构

二、美国国际教育协会与联邦政府的互动模式

1947—1966年是美国颁布有关国际教育政策法案最多的时期,是国际教育协会逐渐拓展的时期,也是美国联邦政府与国际教育交流协会彼此互动的关键阶段。在此阶段,联邦政府与国际教育协会的关系既有博弈,又有合作。

(一)博弈式互动

联邦政府与协会合作关系始于二战时期美国对拉丁美洲事务的介入。富布赖特项目(2)富布赖特项目(Fulbright Program)于1946年创建,属于政府教育交流项目,以1946年8月1日杜鲁门签署生效的《富布赖特法案》为法律依据,旨在通过教育和文化交流促进国家间的相互理解,同时借此传播美国的价值观念。是双方加深合作,形成良性互动模式的开端。一方面,协会依靠政府的政策支持,提高了自身的影响力。另一方面,协会也在冷战期间为国家战略服务。然而,联邦政府相关部门与国际教育协会因站位不同而产生分歧。

1946年,《富布赖特法案》规定将数百万美元外汇用于资助学生交流项目。彼时,国际教育协会管理着由国务院部分资助的拉美学生交流项目,“仅1943年,政府几乎为协会提供了四分之三的运行预算。1946年,协会的1 040名学生中,大约有一半在接受政府资助。”[9]然而,1946年8月,在《富布赖特法案》由杜鲁门签订生效后,联邦政府负责拉丁美洲短期项目的跨部门委员会(Interdepartmental Committee)的一个小组促使联邦政府国务院(Department of State)将政府资助的交流项目管理权移交给美国教育办公室(Office of Education)。即将退休的时任主席斯蒂芬·达根深知,如果管理权从国务院移交到教育办公室,就意味着政府对国际教育协会的大部分资助即将停止,包括交流学生的奖学金、助学金以及其他形式的援助。达根立即联系社会各界代表,联合向国务院提出抗议。

由此,1946年9月,政府任命豪伦德·萨根特(Howland Sargent)对整个问题进行调查研究。萨根特在国际教育协会进行了为期4天的访问参观,随后又对教育办公室的管理程序进行了研究,最终形成了“美国学生和工业人员交换项目”(The United States Program for the Exchange of Students and Industrial Trainees)的报告,俗称“萨根特报告”(Sargent Report)。报告分析了由国际教育协会管理的国务院项目的相关政策及管理程序,阐明私人组织与联邦政府在参与国际教育活动中的关系,并提出建立一个政府管理的信息中心(Central Clearing House),由政府负责筛选外国学生,而国际教育协会只负责招生工作。然而,由于国际教育协会一直发挥着信息中心的职能,这一建议意味着直接忽视和否定了协会的存在价值,因此,该报告再次遭到了国际教育协会的反对。

在萨根特调查协会期间,协会第二任主席劳伦斯·达根表明要向萨根特强调“在教育关系领域,协会是联邦政府在与外国政府打交道时的一个有用的‘缓冲区’”[10]。这说明协会有意争取与政府合作。然而,国际教育协会坚持明确反对“萨根特报告”中关于政府接管国际教育交流项目的建议,认为联邦政府会利用交流项目用于政治宣传。协会表现出强硬的反对态度,是博弈过程中力图保全符合协会的利益,保持协会自主性的举动。可见,美国国际教育协会并不完全依附于政府意志,而是敢于表达自身想法并追求自己的利益。但在冷战时期,尽管协会坚持抗战,却仍旧逃不过被政府利用的命运。悬而未决的矛盾仍旧夹在联邦政府与国际教育协会中间。

1946年,美国政府把富布赖特项目有关研究生事务委托给国际教育协会。承担富布赖特项目及其他政府资助项目的监管工作后,国际教育协会不可避免地受到政府压力的影响。在与政府合作富布赖特项目的商议阶段,协会主席已经敏锐察觉到协会自主性会在一定程度上受到限制。杜鲁门总统的“真理运动”对外宣传政策宣布后,富布赖特项目受到国家战略的影响。1951年1月,富布赖特外国奖学金委员会董事会向政府发出合作的信号。国务院教育交流办公室主任小威廉·C·约翰斯通(William C.Johnstone)表示美国信息和教育交流项目是“美国外交政策的手臂”[10]206。此时,国际教育协会主席意识到把教育交流项目纳入“真理运动”是成为政府政治宣传工具的开端,而将学生项目转变成政府的目的会在学术界引起不满,也会引起美国教育工作者的批评与抵制。同时,政府控制教育交流也会损害美国外交政策的长期利益。尽管如此,协会也无能为力,因为“如果董事会和协会未能在任何政策或程序问题上取得一致意见,协会别无选择,只能执行董事会的命令或切断与项目的联系”[10]206。富布赖特项目一旦完全归于政府的控制,首当其冲受到伤害的就是各个进行国际教育交流的私立协会组织。政府的一声令下将打乱高等教育机构以及类似于国际教育协会等组织的自我发展。因此,国际教育协会为保存自我发展,极力避免国际教育交流完全用于外交宣传目的。

(二)合作式互动

冷战时期,任何民间组织对政治介入的不满与反对,最终都不可避免地伴随着妥协与让步的结局。不同的是,国际教育协会与政府两方在博弈的同时也寻求着共同合作的契合点。1951年,国际教育协会在美国国务院与美国陆军部(U.S.Department of the Army)的资助下,组织了一项面向所有外国学生的培训项目(Orientation Program),以帮助国外的学生适应美国环境。该项目以英语强化课程为开端对美国进行介绍,辅以举行关于美国文明的研讨会、参观历史遗址以及美国人的住宅等活动。美国国务院还安排外国学生体验美国家庭的生活,以帮助外国学生深入了解美国的文化。随后,协会对西欧学生项目中的德国项目进行评估。结果表明,参与项目的德国学生对在美国的学习经历非常满意,一位德国学生反馈:“交流项目不仅帮助我们外国人体验美国,也帮助美国人更多地了解我们的国家。”[11]积极的反响更增加了政府的投入热情。1952年,国际教育协会与陆军部签署了协议开始管理美国陆军部的“重新定位”项目(Reorientation Program),负责管理美国陆军部在日本、德国、奥地利和琉球群岛占领区教师与学生的交流。由此,协会忽略该项目的政治意图与政府进行合作。

联邦政府项目中外国学生接受援助的人数不断增加。陆军部和国务院的“重新定位”项目大大增加了从被占领国家到美国的学生人数。关于1950—1951年在美国对外国学生的财政支持来源的总报告显示,“超过13%的人正在接受美国政府关于旅行或维持生存的援助”[12]。这使得德国赴美外国学生的国籍排名顺序从第7位上升到第3位,日本从第22位上升到第10位,奥地利向美国派遣了254名学生,几乎是1949年总数的两倍。这些项目正在把越来越多的学生带到美国,使被占领国家那些具有潜力的青年接受美式价值观,使之暴露在一个民主社会的生活和制度中,接受美国政治性的教育。不得不说,“重新定位”项目具有非常明显的政治改造目的。这与独立学习和研究的学术性教育完全不同。尽管如此,国际教育协会在对这些项目进行管理时也只字不提政府对项目的控制,侧面说明国际教育协会在与联邦政府合作中寻求生机。

国际教育交流被普遍认为是外交关系的组成部分和重要手段,体现出文化外交的性质特点,成为美国反共的有力渗透工具。而“无论是对外援助,还是文化交流,其根本目的都是为了传递一种意识形态信息”[13],最终目标始终是为达到冷战对抗的胜利。1954年,国际教育协会成立一项由私人资助的青年外交官项目(Young Diplomats Program),旨在使驻华盛顿和纽约的外国政府青年外交官能够访问美国各地,使其有机会参与美国外交圈的生活。该项目标志着一种新型的国际教育交流项目诞生,也充分呈现出国际教育交流项目明显的政治性。除此之外,外国学生人数的增长也反向促进了国际教育协会项目的扩展以及对美国国际教育政策的关注。“20世纪50年代末,随着麦卡锡主义和限制性移民立法得到放松,教育工作者和教学机构重新开始管理和扩大他们的招生人数,包括外国学生人数。 ”[14]1956年,协会对交流项目以往的目标进行了批判性反思,认为教育交流项目应扩展到“外交、大众传播、教育、其他影响全球公众舆论领域的年轻潜在领袖”[15]身上。在交流范围方面不仅要继续加强与英国、西欧等国家的传统交流项目,还提出了必须与亚洲和非洲的新国家建立强有力联系的要求,并把关注点转移到发展中国家的教育援助项目。1962年,协会参加了政府资助的技术援助项目。许多学校为教师提供海外咨询和教学任务,以协助新兴国家的机构建设。在此方面,国际教育协会管理的项目完全致力于服务美国的外交政策与国家战略。

三、美国国际教育协会与联邦政府互动模式的内在逻辑

二战后,美国政府意识到国际教育交流对美国外交、世界声誉形象以及软实力的重要作用,但要重新建立起该领域的信息中心需花费大量的时间精力,且没有合适的政府职能部门能够立即担此重任。而国际教育协会在国际教育交流领域深耕多年,经验丰富、组织有序且在国际教育交流领域拥有巨大的影响力。因此,双方在寻找各自定位的同时,寻求共识,推动教育交流事业发展。

(一)美国联邦政府在国际教育交流中占据主导地位

美国开始通过国际教育交流等文化外交手段进行对外战略的行为较晚,正式始于二战期间。“面对法西斯国家发起的文化攻势,美国政府开始改变了在官方层面上不重视文化作为实现外交战略的作用,逐渐使文化外交成为美国政府操持的一件得心应手的武器。”[16]其标志性事件就是睦邻政策(3)睦邻政策是于1933年由美国总统富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)提出,针对改善与拉丁美洲关系的外交政策。其实质是对拉丁美洲进行侵略和控制,以重申美国在西半球的影响力。提出后美国与拉丁美洲的来往。冷战爆发后,美国确立遏制外交政策,并清楚地认识到冷战不仅需要金钱和武器,还需要思想输出,而国际教育交流就是其中重要的一环。美国充满意识形态的外交目的,很难让依赖联邦政府资金发展的国际教育协会独善其身,而美国政府则力求一直在国际教育交流领域占据主导地位。

1.合作意图的主导。根据美国国务院要求所进行的萨根特报告,是政府对协会的摸底。1946年的萨根特报告既确立了联邦政府与国际教育协会的后续发展关系,又为国际教育协会的进一步发展做出指导和建议。在此之后,协会就承担了政府对重建德国项目的管理任务。50年代,美国政府与其他国家对教育交流的额外服务需求不断催促着国际教育协会的进一步发展,其规模迅速扩大为原来的五倍。如果说萨根特报告是政府的探查行为,那么泰勒报告的结果则成为政府决定与协会长期合作的参考。该报告从业务角度进行分析,指导协会专注于人员交流方面,更加确立协会在国际教育交流领域的发展目标,为之后工作的扩展和深入指明方向。由此,在政府的引领下,协会在专业化的道路上快马加鞭,实现自身规模的扩大,成为该领域经验丰富且发展快速的专业机构。美国及海外留学生事务管理网络的建立,尤其体现了协会在政府引导下的专业化发展。信息与咨询职能与项目管理职能是互为表里的关系,项目的管理是信息收集与咨询服务的外在体现,而信息与咨询则是以项目管理为依托进行,两者共同促进国际教育协会的业务运转。协会作为对外教育交流领域的信息数据库,吸引政府与其合作为国家外交战略服务,培养亲美势力。在后续的合作中,国际教育协会业务的范围、内容、层次及涉及的地域,都或多或少地能看到政府的意志。

2.财政资助的主导。非营利组织的发展离不开政府在制度以及相关方面的支持。在美国,非营利组织发展资金问题的解决大致有两种途径。其一,政府在资金方面进行税收优惠政策,保证协会组织的利益和特权,侧面显示出对非营利性组织的肯定与倡导,从而鼓励更多的组织成立与发展。其二,政府可以通过项目签约、合同签订等方式为非营利组织提供财政支持。美国政府对国际教育协会的资金援助也主要体现在这两方面。一方面,政府通过将国际教育交流项目委托给国际教育协会,为其拨付相应的资金。例如,1963—1965年,国际教育协会用于美国政府项目支出分别为1 139 353美元、1 232 247美元以及1 064 720美元,分别占当年协会项目总支出的58%、57%以及52%。另一方面,利用税收政策引导社会资金不断为国际教育协会注资。这样既可以保证政府项目的顺利实施,也能够充分发挥国际教育协会的民间非营利组织身份作用,以其灵活性与非官方性施展政府背后的意图。在冷战期间政府与协会在国际教育交流项目以及事务方面的互动表明两者的关系更像是合作伙伴,这在财务关系上能够有明确的体现(表1)。1954—1965年,美国政府向国际教育协会管理的政府项目投入占协会总项目资金的一半以上。可见,政府的职责多集中于财务支持与政策引导,国际教育协会则是负责了大部分事务性的协调与管理。而在这一互动中,显然政府的财政支持更具有主导地位。

表1 19____________________________________________________________________________54—1965年国际教育协会美国政府资助项目金额及占比

(二)国际教育协会在国际教育交流中发挥代理职能

国际教育协会管理着联邦政府的教育交流项目,换言之,国际教育协会是连接项目发起者与项目申请者之间的服务机构,是美国政府在国际教育交流领域的信息中转站。一方面履行着项目发起者的意志与目的;另一方面接收项目申请者的要求并传递项目的信息。对于联邦政府来说,国际教育协会作为美国国际教育交流领域的服务机构发挥着代理职能。

1.代理联邦政府成为把控国际教育交流领域的白手套。国际教育协会是美国较早建立且专门从事国际教育交流的协会组织之一。尽管其产生存在的目的并不是为政府服务,但在其发展过程中逐渐为政府所用,成为政府把控国际教育交流领域的白手套。多年的经验积累使得国际教育协会拥有了超过政府及其他组织的专业知识和经验,并形成了独具特点的发现问题、分析问题及解决问题的模式。作为合作伙伴,协会能够运用自身拥有的储存筛选信息功能,在政府、高校或者申请人有需求时,快速高效的匹配信息。例如,国际教育协会整合自身优势,建立起覆盖全美的留学生事务管理网络,着力展开美国留学生人口普查,形成《门户开放》留学生调查报告,从而利用自身特长更好地为合作对象服务。协会与政府的关系不是雇佣与受雇的关系,而是委托与代理的协作伙伴。因此,协会只需要用自己的专业、经验以及资源履行与政府的合约,而非服从政府的意志。从这一点来说,协会对政府的国际教育交流项目并不负全部责任,只发挥受政府操控的白手套作用。

2.代理联邦政府成为争夺精英人才高地的冲锋者。人才是国家强大的基石,联邦政府非常重视对国际人才的吸纳。因此,筛选优秀人才既是国际教育协会的原则,也是政府的文化外交目的之一。一方面,有前途的大学生及各领域高级专家本身就是协会的默认交流群体。协会在充当美国与他国之间文化教育交流的中介角色时,在教育活动的展开、咨询会议的召集、管理工作的协调等方面,都集中在以高级知识分子为中心的高等教育领域及以高级人员为群体的各行业。同时,协会意识到只有培养他们处理世界问题的领导能力,才能达到“使美国人更好地理解外国,并使外国能够获得对美国及其人民、制度和文化的准确理解”[17]的目的。另一方面,与苏联的对抗需要争取更多的盟国支持,也预示着联邦政府要瞄准具有潜力的精英知识分子。现实来看,政府交流项目选取精英知识分子,占领人才高地并争取人心能够快速地在冷战对抗中占据优势。与之相比,充满理想主义的国际理解与国际和平是否能通过国际教育交流达到,则难以可视量化与调查评估。更具体地说,外国学生在美国精心布置的交流体验场景中更多的是被美国式的民主“洗脑”。也正因此,协会不能摆脱政府的暗中干涉,更无法理性地对已有的项目及服务的影响力作出准确的评估,只能成为政府进行冷战的工具。

3.代理联邦政府成为介入国际教育交流领域的减震器。国际教育协会代为管理暗含着政府意志的国际教育交流项目,为契合政府外交战略而运行项目,在教育输出与文化外交方面扮演着减震器的角色。“委托人和代理人以一种奇特的方式起到了缓冲器的作用,使苏联人和美国人得以打着‘不知情’的幌子进行竞争,从而把(想必不太便于管理的)公开对抗的风险最小化。”[18]其一,联邦政府有意寻找合作的第三方组织。美国意识到国际教育交流在外交方面起到长期且有效的作用,便开始着手相关法律法规的制定,最终确立公私合作的国际教育交流项目推进制度。恰在此时,顺应历史发展趋势的国际教育协会具备一定经验,在冷战中开始与美国政府合作,进行深入的项目实践。从《富布赖特法案》《史密斯-蒙特法案》到《国际教育法》的颁布,为国际教育交流奠定了坚实的发展基础,深切推动了美国对外政策目标的实现。其二,国际教育交流领域的非营利性组织本身就具有国际性,开展与管理的国际教育交流项目容易被文化背景不同的人接纳。“在实施对目标国家的政策目标中,美国非政府组织与政府开展了直接和间接的合作,并通过形式多样的经济和技术援助、教育和文化交流等项目推动美国政策目标的实现”[19],减少国外人员对官方的猜忌。其三,美国的群众本身对政治插手这件事就具有一定的反感与抵制,在冷战时期进行教育输出与对外宣传更需要隐藏政府的意志。因此,国际教育协会成为政府在国际教育交流领域安全介入的出色“减震器”代表。

(三)双方在博弈中寻求共识

美国联邦政府与国际教育协会的互动是国际教育交流领域官民合作的典范。在冷战的大背景下,官民合作有着自身合理的内在逻辑。政府通过国际教育协会,可以将明显的政治意图隐藏在民间交往过程中,减少不必要的意识形态或政治意图所带来的麻烦。国际教育协会依靠政府的扶持,扩充自身实力,不断地朝着“促进国际理解”的既定目标前进。同时,由于两者的根本动机有所区别,在合作过程中还是存在一定的分歧,政府图谋协会的行动完全贯彻政治意志存在困难,协会意图摆脱政府的影响完全独立也不现实。因此,双方只能在博弈中寻求共识,维持着依存关系。

1.共同利益推动双方合作互动。国际教育协会与美国联邦政府的互动是建立在以教育输出为共同目标的基础之上。对于国际教育协会来说,不论是为了达到其促进国际理解的宗旨,还是从自我保存的角度来看,其目标都不会与美国的外交政策以及国家所追求的现实利益相冲突。尽管协会所追求的目标具有理想特征,但最终也都是为美国自身利益服务,最终与政府形成“你中有我,我中有你”的局面,两者浑然一体地在冷战期间发挥着教育输出服务美国外交的重要作用。对于美国联邦政府来说,其意识形态的形成本是出于团体对利益观念体系的建构和认同。美国自诩其民族文化及制度能够成为照亮世界的灯塔,但也仅仅只是忽略客观事实的自说自话。一种文化是否能够真正影响和代替另一种文化,客观上不会夹杂着如此强烈的主观意愿,从而得出非此即彼的答案。各国的文化、习俗、观念、宗教等千差万别,真正能够被认可的是在互相理解的接触上共存,而不是取代。因而,政府为了征服人心只能利用教育文化输出拉拢,把国际教育交流项目作为冷战的工具。由此,国际教育协会与美国联邦政府的合作互动在客观上达成了一致。

2.不同利益维持双方博弈互动。美国联邦政府对国际教育交流的认定最初是划归为外交战略范围内,而不是单纯考虑以促进国际理解和相互尊重为目的。因此,在项目的设立和选择上,政府首先考虑的是外交战略与国家利益,这与国际教育协会促进国际理解与维护世界和平的初衷和宗旨出现偏离。从这点来看,双方的合作从开始就存在分歧。1956年,卡内基基金会主席约翰·加德纳(John W.Gardner)表示:“我们把国际教育协会的教育交流工作看作美国外交关系的非常重要的组成部分。”[20]而到了60年代,国际教育协会在对自身的审查过程中发现大众逐渐认可国际教育交流在国际事务中发挥的作用,从而更加看重协会在国际事务中增进国际理解的目标。然而,面对分歧,国际教育协会选择有原则地妥协。在执行政府项目过程中,不忘保持促进国际理解与世界和平的初心。1964年,协会第三任主席肯尼斯·霍兰德提出:“致力于美国的国家利益、其他国家的进步和世界更美好的发展的交流项目,现在比以往任何时候都更能得到广泛的认可。”[21]可见,协会已然接受国际交流项目包含服从国家利益、体现外交战略的设定。尽管以牺牲协会部分独立性为前提,但这种部分妥协让步却更能实现协会的理想,教育交流也不再被认为是影响国际理解的次要因素,而能成为实现世界和平与进步的重要工具。因此,美国对外教育输出在客观上增进了世界各国间的理解与沟通。尽管双方不同的诉求在国家利益与理想追求之间游移,但博弈也给双方的合作模式带来了活力与挑战。

共识让双方协力合作,分歧让双方持续博弈。美国联邦政府与国际教育协会这种既合作又博弈的依存关系形塑了国际教育协会发展的基本模式,影响着美国国际教育交流事业的发展。