议题塑造自治：居民持续性参与的形成逻辑——基于一个生活垃圾分类事件的案例研究

□ 付建军，王欣欣

一、问题提出与文献回顾

基层治理正在经历一个从生产治理到生活治理的转型过程[1]。在转型语境下，居民参与成为理论和实践所关注的重要问题。理论界普遍认为，与转型相适应的居民参与应至少具有目标的公共性、作用的主体性和参与的持续性等特征。然而，现实中居民参与则呈现出分化特征：一方面，居民参与在形态上依然呈现出组织化的强制参与和动员式参与等特征，在诸多社区公共治理议题上居民参与动力薄弱，居民自治面临着内卷化[2]和主动行政化[3]等困局；另一方面，在社区改造或者垃圾焚烧站、精神卫生中心、养老院等设施建设中，居民参与则呈现出主动性和激进性的特征。为什么居民参与会呈现分化趋势？换言之，什么样的条件才能孕育出持续性的居民参与？现有文献对这些问题进行了深入讨论。已有讨论可以分为外在结构和内生条件两条脉络。

在外在结构视野下，有效的居民参与需要国家的持续推动。一些学者强调居民参与有赖于外部结构提供的合法性，“外部政府要对自治组织规则的合法性给予认可，给予自治组织成员自行执行内部规则的空间”[4]。作为居民参与载体，社区也是权力与计划安排的结果，是一种权力空间而非“生活空间”[5]。作为一种国家治理机制，居民参与在中华人民共和国成立之初就被嵌入在以单位制为主、街居制为辅的治理体系中[6]。虽然改革开放后单位制逐渐瓦解，但借由这一制度安排而形成的动员式居民参与传统被保留下来，国家对居民参与的影响主要以社区“关键群众”参与居委会事务的模式呈现出来[7]。动员式居民参与向居民自治提供了源源不断的资源，但居民参与的治理功能并不明显，政社伙伴关系始终未建立起来[8]。相反，城市商品房产权制度建立后，居民抗争性参与却越来越多，基层群众自治组织的影响力逐渐式微，国家基础性权力建设面临挑战。其背后的逻辑可能是动员式居民参与挤压了社区公共性要素的生产，宏观制度设计较为简单，没有将居民参与和权力配置、资金安排等要素关联起来[9]。

内生条件视野下的居民参与实际上是一种地域性和生活性机制。从生活社区视角出发，居民持续性参与是指具有相同价值取向和相似人口结构的居民为了共同体生活而重复互动的过程。一些研究认为，社会资本决定了居民参与的活力，社会资本的存量越高，居民越有可能自发参与解决社区公共问题[10]，其机制是社会资本通过塑造多维认同来提供持续性的参与动力[11]。据此，一些研究认为，现实中缺乏居民持续性参与的原因是原子化的社会结构[12]。从内生条件出发，现有研究对培育居民持续性参与形成了不同的思路。有研究提出“向社区和居民下放权力，推动自治权回归社区、回归居民，使居民的主体性地位不再流于形式”[13]；还有研究提出居民持续性参与难以通过社会资本进行塑造，只能借由利益进行驱动[14]。

外在结构视野把居民参与所处的制度环境和结构作为讨论重心，相关文献认为行政化机制是维系居民持续性参与的重要因素，但在价值层面却遭遇诸多挑战，由此形成行政干预和居民参与的互动研究，讨论重心转向了行政干预和居民自治的关系平衡机制[15]。这种转向确实有助于更为全面地呈现居民参与的复杂过程，但是却难以清晰地指出居民自主参与的边界在哪里。内生条件视角则聚焦于居民参与的主体和动力，通过观察居民参与的微观过程来重新诠释居民持续性参与形成的条件，但也面临着现实拷问，因为现实中居民持续性参与社区治理的案例相对稀缺。坦率地讲，中国场景下的居民持续性参与离不开国家逻辑和社会逻辑的共同作用。从既有研究偏好看，国家逻辑更偏重于宏观的正式制度环境分析，社会逻辑则偏重于社区非正式制度的微观分析，宏观与微观之间缺乏有效的衔接载体。

回到现实，在中国社区治理场景下，居民参与是否只能停留在形式化参与和抗争性参与的两极分化状态中？假如存在持续运行的居民参与，支持其持续的条件又是什么？这些问题构成本研究的研究背景和起点。据此，本研究将通过对具体案例的考察，回答在特定治理议题下，居民持续性参与形成的可能性及其内在逻辑。

二、分析框架与研究方法

(一)治理议题、制度情境与居民参与：一个新的理解视角

案例研究需要考虑情境要素，如果忽视情境脉络，案例所具有的社会意义与重要性就可能受到扭曲[16]。在此背景下，实证主义取向的情境解释发展成为一种新的分析路径。譬如，Pozzoni 和Kaidesoja在其最新的论文《机制解释中的情境》(ContextinMechanism-BasedExplanation)中详细阐述了情境在机制解释中扮演的三种角色[17]。肖瑛基于“制度与生活”视角，指出“制度实践是在正式制度代理人的治理诉求与生活主体的行动策略互为情境中展开的，情境差别会让同一现象产生不一样的制度实践结果”[18]。因此，需要把情境因素带入居民参与的讨论中。当然，情境分析的局限在于情境本身过于复杂多变，难以发展出具有普遍性的分析框架。

托马斯曾指出：“政策问题不同，公民参与的收益和成本之间的权衡也不同……公民参与更适合于某些政策问题，但对另外一些政策问题却不那么合适”[19]。现实中，同一社区在不同治理议题上生成的居民参与往往差异明显，居民在不同议题中表现出的参与热情往往“南辕北辙”。这说明除了要理解居民参与的情境因素，还需要考虑议题因素。这一特点决定了议题分析比情境分析更能发展出具有普遍性的分析框架。当然，议题分析无法取代情境分析，但议题对居民参与形态的影响可能具有优先性。据此，本文在分析居民参与问题时试图将议题和情境因素纳入分析框架。借鉴政策类型学和情境分析的已有研究，本文对治理议题的分析主要聚焦在议题属性，对情境的分析主要集中在制度层面。由此，本文构建了一个“治理议题—制度情境—居民参与”的分析框架。

属性是理解治理议题影响居民参与形态的起点，对不同主体而言，治理议题的属性内涵差异明显。从居民出发，治理议题的属性包括利益相关度、专业性和社会化三个方面。治理议题的利益相关度直接决定着居民参与的动力和规模。利益具有层次性，不同层次的利益引发的居民参与形态存在差异。治理议题的专业性影响居民参与空间，专业性强的治理议题留给居民参与的空间往往不明显，且居民参与的成本收益比也较低[20]。治理议题的社会化(1)这里的社会化程度主要是指治理议题嵌入居民认知和习惯的程度。程度影响居民的接受度。从居民角度理解治理议题属性，需要对社区非正式制度环境进行分析，脱离了特定社区的非正式制度环境，难以体现议题属性对居民参与的意义。从政府(2)本文从广义的角度使用政府概念，在行文中主要指区政府、街道办事处和居民委员会三个主体。主体出发，治理议题的属性主要包括风险、压力和激励等维度。对风险的考虑导致政府在与居民互动的议题上具有选择性；对激励因素的考虑可能使下级政府更关注政策信号更强的议题[21]。此外，不同治理议题给政府带来的制度压力不同，优先解决上级督办任务成为基层政府的普遍策略。因此，从政府主体角度理解治理议题属性，需要对政府所处的制度环境进行分析。

居民参与的情境嵌入在具有一定稳定性的制度环境中，即制度情境。制度情境包括正式制度和非正式制度两个方面。在居民参与语境下，正式制度情境主要是指由政府所设立和推进的各种制度和政策。正式制度情境具有很强的普遍性。非正式制度情境主要表现为社会结构、文化惯习和生活方式等，不同社区的非正式制度情境差异明显。治理议题属性和制度情境共同塑造居民参与形态。在居民端，居民参与动力和策略受到治理议题属性和非正式制度环境的双重影响，二者共同塑造居民参与的组织化水平和行动策略，对政府形成差异化的制度压力。在政府端，基层政府回应制度压力的动力和能力受到正式制度情境的约束，且因上级政策的影响而呈现出动态变化的特征，动力与能力的变化直接影响政民互动进程。当治理议题与制度情境实现耦合时，政民互动的质量就会提高，政民主体达成共识的可能性就会增加，居民持续性参与就可能具备内外部双重条件。

(二)研究方法与资料来源

本文尝试回答治理议题和制度情境如何影响居民参与这一问题。要回答上述问题，就需要“按时间顺序追溯相互关联的各种事件”，因此适合运用案例研究方法[22]。本文选择上海市百芬小区自管型垃圾分类工作小组的实践与经验进行案例分析，通过对百芬小区生活垃圾分类事件进行过程追踪，展示有利于居民持续性参与的制度情境形成历程，考察支撑居民持续性参与运行的支撑机制。

百芬小区坐落于上海市内环紧邻商业圈的繁华地段，属于高档住宅区；高层商品房分为两期，一期交付于 2002年，二期交付于2012年。小区居住人群多为高学历、高收入人群，且老年人居多。目前小区实际入住户数为 521户，总人数近千人。百芬小区案例的特殊性体现在它是上海市C区第一个在生活垃圾分类撤桶这一大背景下，实现居民楼从“撤桶”到“复桶”的居住区。其典型性体现在垃圾分类的过程中，居民形成了组织化的垃圾分类工作小组，对政策的态度经历了从消极抵制到自主参与的过程，居民在生活垃圾分类中从抗争性参与转变为常态化自治。

笔者于2019年和2020年多次深入百芬小区进行走访调查，对百芬小区所在的H街道办事处部门工作人员、百芬小区所在的S居委会工作人员、W物业管理人员以及多个居民代表进行了半结构式访谈和微信语音回访，掌握了较为全面的一手资料。基于学术伦理，文中涉及的地名、人名和单位名称等均进行了技术处理。

三、从“设桶”到“复桶”：一个垃圾桶引发的社区治理故事

随着城市化的快速推进，我国“垃圾围城”困境日益凸显，全面推进垃圾分类成为国家的一个重要政策目标。在此背景下，上海市加快出台相关文件，推进政策落实，推动垃圾分类从激励居民为主走向强制分类。2019 年1月31日，上海市第十五届人民代表大会第二次会议通过《上海市生活垃圾分类管理条例》，标志着该市生活垃圾分类进入法治时代。百芬小区就是在这个制度环境下开始实施生活垃圾定时定点分类投放，一个垃圾桶“下楼”与“上楼”故事就此展开。

(一)从“设桶”到“撤桶”：居民抗争性参与的缘起

百芬小区属于典型的高档商品房小区，为提升居住适宜度，2002年小区建成伊始，物业公司就在每层楼道(每栋楼均为1梯2户设计)设置了垃圾桶，并配备保洁员上门回收垃圾。按照合同约定，垃圾回收费用已经包含在物业费中。二十年来，居民已经形成了“足不出楼”投放垃圾的生活习惯。这一习惯在上海市推进生活垃圾分类政策的大背景下被打破。2019年5月7号，百芬小区物业公司下达通知，按照有关政策，需要对居民楼进行撤桶，不按规定撤桶的楼层将由街道城管执法撤桶。5月7号下午到10号早上，居民对撤桶的恐慌情绪逐渐发酵，不满的声音开始在业主微信群出现。5月10号，W物业公司按照上海市统一政策实施了全楼层撤桶，居民需按照标准将家庭生活垃圾分为“干湿”两类并到垃圾分类集中点投放。

因为楼层的设计原因，一期和二期居民在执行定时定点分类时均存在一定程度的困难。一期的垃圾投放点设置在小区后花园，电梯无法直达，只能从二楼徒步下楼，由于楼道较长且坡度较大，很多老年居民下楼的难度较大。二期由于楼间距关系，新设的垃圾集中堆放点在车位和车道的边上，居民垃圾投放影响车辆通行，且老年群体认为投放垃圾容易引发事故。在此背景下，居民反抗情绪升温，开始通过信访和12345等各种正式和非正式渠道(3)田野调查显示，百芬小区的部分业主退休前是国有企业管理干部，社会关系网络丰富，这些退休管理干部在本次抗争中发挥着重要作用。向C区有关部门表达诉求，并组织了两次到C区政府驻地的上访行为，且提出了向中纪委巡视组申诉的行动目标。在这一阶段，百芬小区居民的行动策略主要是“轻度闹大”。轻度表现为居民试图通过各种途径与政府保持沟通，但在抗争过程中始终未与社会媒体主动接触，没有将问题向社会曝光。正如分类小组成员A所说，之所以在初期没有通过社会媒体将问题闹大，是因为部分居民认为这样会彻底置身于居委会的对立面。在很多小区居民看来，垃圾桶的恢复还是需要借助街道和居委会的力量才能够实现，而且居委会已经做出了一些实际行动，这些行动让小区居民认为双方通过协商解决问题是可能的，小区居民要做的事情就是主动引导居委会开展复桶工作(4)对分类小组成员A的访谈，访谈时间2019年6月9日，访谈地点S居委会会议室。。

(二)从“私意”到“公意”：政策变化带来的契机

因为历史原因，百芬小区建成后始终未成立业主委员会，可以说百芬小区居民参与缺乏组织基础，初期分散性的个体抗争并没有得到居委会和物业公司的正面回应，小区的垃圾分类工作一度陷入僵局。在这一情形下，小区业主Z先生作为关键人物，联合社区中青年居民和几位退休党员居民成立了民意代表组织，在得到所有小区居民的默许和支持后，开始通过组织化方式代表业主表达诉求。但是这一阶段的民意代表组织仍然是临时性的，其诉求主要是“恢复设桶”。在这个过程中，百芬小区所在的H街道和S居委会承受的制度压力逐渐增加，但原有的撤桶方案并未改变。

根据上海市门户网站发布的消息，在百芬小区垃圾分类实施前，即2019年5月5日，《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则》(以下简称《导则》)就已经制定。《导则》明确提出在实施期设置“平稳引导过渡”机制，即在“定时定点制度实施初期，可根据定时定点方案意见征询期间居民对方案的意见统一程度，对于意见分歧较大的，按照不同情况，做好过渡性引导工作：原地面楼栋前或几幢楼之前设置投放点的住宅小区，在做好居民承诺宣传基础上，可以设置误时投放点，误时投放点数量比例应等于或少于定时定点点位数量；原楼层内设置投放点的住宅小区，可保留全部或部分楼层投放点，通过约定承诺等方式，引导居民分类后楼层投放，对约定期间内未分类的楼层，逐步撤桶，实施集中定时定点投放”(5)上海市绿化和市容管理局：《上海市生活垃圾定时定点分类投放制度实施导则》，2019年5月5日。。这一规定实际上为政策的刚性执行创造了软化空间。

《导则》的发布时间是在2019年5月20号，当获知这一政策后，民意代表组织开始寻求与街道和居委会沟通。在2019年5月21日召开的联席会议上，民意代表组织根据《导则》的过渡条款规定，再次提出了“恢复设桶”方案。由于具有明确的政策依据，民意代表组织提出的方案得到了街道和居委会的默认。为了保证复桶有序开展，H街道和S居委会决定吸纳民意代表组织，将民意代表组织更改为百芬小区垃圾分类工作小组(以下简称“分类小组”)，人员主体是民意代表组织成员，但居委会书记、主任和物业公司经理也成为分类小组的成员。此外，民意代表组织成员也成为居委会聘用的百芬小区生活垃圾分类志愿者。在此基础上，民意代表组织和成员都顺利实现了“体制化”转型。可以说，《导则》的出现为百芬小区居民从抗争性参与转变为常态化自治提供了契机，也为居民参与目标从原初解决私人家庭垃圾分类难题转变为公共性小区治理奠定了基础。

分类小组首先需要进行复桶的意见征询和签字确认工作。根据《导则》的规定，“原楼层内设置投放点的住宅小区，可保留全部或部分楼层投放点，通过约定承诺等方式，引导居民分类后楼层投放”，据此规定，实现复桶的基本条件是达成居民公约，这就涉及小区全体居民起草和签订公约的问题。分类小组Z先生承担起草百芬小区垃圾分类居民自治公约的工作，并在联席会议召开的当晚就完成了公约初稿，在街道、居委会和分类小组围绕公约内容达成共识后，于2019年5月22日向小区全体居民公示。在公示7天后，分类小组在2019年5月29日下午开始上门动员居民签署承诺公约，并在当天下午实现了百分之百的签约率。公约签署完成后，复桶工作开始推进，分类小组于5月29日晚连夜对266个楼层进行扫楼，当晚完成了所有楼层的复桶工作。复桶方案是每楼层共同使用一对干湿垃圾桶。到此时为止，百芬小区居民参与取得初步成果。

(三)从间歇性抗争到常态化自治：抗争性参与的“变身”

复桶工作完成后，随之而来的问题是如何保证投放达标率，为此，分类小组建立了三大配套性的监督机制。一是分类小组非正式监督机制，即建立“楼层保洁员—保洁负责人—分类小组—楼栋志愿者—业主”沟通反馈监督机制。根据分类小组成员A先生的介绍，监督机制的运行主要包括以下几个方面：首先是建立工作群，包括分类小组和物业保洁负责人在内的监督沟通微信群，以及志愿者与每层保洁人员的保洁工作微信群；其次，当每层保洁人员发现该楼层垃圾分类不达标时，保洁人员将现场照片发到保洁工作微信群，保洁负责人再反馈给分类小组；最后，分类小组对照片进行审核后再发到业主大群，并婉转提醒相关业主(6)对分类小组成员A的访谈，访谈时间2019年6月9日，访谈地点S居委会会议室。。

二是设立垃圾分类红黑榜，强化监督效力。由居委会、物业公司和分类小组共同制定《百芬小区垃圾分类方案红黑榜细则》，共有8条细则，但主要内容有三个：一是“每个楼层设定指导期和监督期两个状态，各楼层平时处于指导期，如果本周楼层红黑榜进入黑色状态，下周将进入监督期”；二是“物业保洁人员每天收集楼层垃圾时，一旦发现某楼层垃圾分类工作未按政府要求完成，正常收取当天垃圾，并在该楼层两户居民门口粘贴预先准备的垃圾分类提示书”；三是“当该楼层因为上周3次收到垃圾分类提示书而进入监督期，监督期为期1周。……当1周监督期结束，该楼层在第3次上门警告后仍然拒绝垃圾分类，经过居委、物业、垃圾分类志愿者三方同意，物业将停止该楼层的垃圾收集，该楼层业主需要自己把垃圾运输到小区的集中垃圾收集点”。从内容看，居民要享受“家门口倒垃圾”的便利，就需要遵守细则规定，而且居民也面临着较强的外部监督压力，因为复桶实际上增加了物业的管理成本，撤桶对物业公司来说“利大于弊”。

三是每楼层居民相互监督。一方面，由于每楼层两户共用一个桶，垃圾分类的效果直接关系两户居民“家门口倒垃圾”的切身利益，两户居民由此成为垃圾分类利益共同体。另一方面，利益共同体导致两户居民只能通过邻里相互监督，做好垃圾分类工作。同时物业公司和分类小组定期巡查，百芬小区每个楼层“临时投放点”的分类质量基本上得到保证，居民参与垃圾分类得以持续下去。至此，百芬小区居民垃圾分类工作逐渐迈入自主运转轨道。

四、治理议题与制度情境的耦合：居民持续性参与的形成机制

比较而言，百芬小区展现的居民参与形态与邻避运动以及动员式治理中的居民参与形态都存在差异，其核心特点是在组织化、规范化和稳定性方面实现了突破，持续性参与格局初步成型。

(一)政策刚性执行下的政策内抗争：居民参与的行动目标

从百芬小区垃圾分类事件所处的政策时间看，此时上海市正处在执行生活垃圾分类政策的高峰期，高位推动是生活垃圾分类政策执行的基本特征，从区到街道再到居委会三级治理主体都面临着较大的制度压力，这使得与生活垃圾分类议题相关的事件都能够在较短时间内获得关注。高位推动使得C区和H街道在执行政策的初期较为刚性，在执行政策的过程中没有考虑不同社区的特殊性。百芬小区的特殊性较之于H街道其他小区而言更为明显，这构成了居民持续性参与形成的非制度情境因素。就百芬小区而言，其非正式制度情境包括以下三个方面。其一，百芬小区属于高档商品房小区，在垃圾处置方面的物业服务与周边小区明显不同。自入住以来，百芬小区居民已形成了垃圾本楼层投放的习惯。这个非正式制度环境特征使得定时定点垃圾投放新规与小区居民形成了较为明显的利益冲突。定时定点垃圾投放一方面增加了居民生活的时间成本，另一方面也让居民觉得通过契约达成的物业服务被剥夺。其二，在居民结构上，一方面社区内老年群体占主导，第一批买房的中青年业主现多已退休，且子女大都居住国外，这些老年居民多数属于空巢甚至独居老人。小区的空间布局约束了定时定点垃圾投放点的设置，而这一点位又直接增加了老年人下楼投放垃圾的时间成本。这也增加了定时定点垃圾投放新规与小区老年居民的利益相关度。另一方面，百芬小区的住户主体是中产阶层群体，其中部分居民有在体制内工作的经历，社会资本雄厚。这种居民构成决定了居民开展集体行动拥有更多的资源，但也决定了其行动带有更明显的理性协商色彩。其三，在居民组织化基础层面，业委会尚处于缺位状态，整个小区的业主组织化程度低，这为居民民意代表组织的出现提供了空间。

以上三个非正式制度环境在垃圾分类议题的激活下，迅速推动了居民参与的发展，分散的居民在垃圾分类议题的影响下开始组织起来。正如分类小组成员B先生所言，百芬小区虽然已经建成十余年，但小区始终没有建立业主委员会，业主的集体行动缺乏一个组织平台，因此在相当长一段时间内小区居民和居委会与物业公司的关系保持了相安无事的平衡关系，但垃圾分类的实施则打破了这种平衡(7)对分类小组成员B的访谈，访谈时间2020年3月12日，微信回访。。

进一步来看，生活垃圾分类与居民的利益相关度则呈现出中度相关的特征。处置生活垃圾是每个家庭在日常生活中都面临的事情，此类议题的特点是周而复始，居民利益感受度不高，但一旦出现问题就会显著降低居民生活的便利度，可能诱发居民的集体行动。此外，生活垃圾分类的专业性并不明显。上海市推进的生活垃圾分类标准主要是干湿两分，大多数生活垃圾的干湿区分不复杂，对专业性知识的要求不高。

当百芬小区的非正式制度情境和生活垃圾分类的弱专业性、中度利益相关和强社会化属性叠加在一起时，就塑造了政策内抗争的居民行动目标，保持与政府的有效沟通构成了居民“轻度闹大”的核心目标。这种“轻度闹大”虽然属于抗争性参与范畴，但在目标上不是要否定政策，而是对垃圾分类的操作实施办法存在不同看法。分类小组成员B先生曾提到，小区居民对垃圾分类政策高度认同，都认为垃圾分类关系到城市环境和可持续发展，具有必要性，但分类的方式方法要结合各个小区的具体情况，不能一刀切(8)对分类小组成员B的访谈，访谈时间2019年6月12日，访谈地点S居委会附近的咖啡厅。。因此，在贯彻生活垃圾分类政策的前提下，垃圾分类政策的执行实际上存在一定的协调空间。

在“轻度闹大”目标下，民意代表组织的行动策略包括三个方面。首先是垃圾分类“问题化”。问题化是指小区存在的问题在业主中已经形成共识，且业主已经充分认识到其严重性和解决的必要性[23]。从案例看，初期民意代表组织运用各种主流意识形态进行话语包装，建构“作为武器的弱者身份”[24]，将老人群体特征与社区空间结构挂钩，以弱者符号强化情感感召力，实现居民利益诉求的“问题化”。其次，在获知《导则》内容后，以《导则》规定的政策文本为依据，塑造目标合法性。在此策略下，街居主体对复桶方案的态度也发生了改变。最后，居民代表从政府工作的角度与街居主体开展有效沟通。譬如，分类小组中的成员D就曾分享了其与政府沟通的基本内容，一是街道和居委会要稳定好居民的情绪，不能让矛盾激化，小区本身距离区政府办公驻地很近，矛盾一旦激化影响不好；二是稳定的方法，即与物业协商，暂时保留每栋楼的垃圾桶，物业继续提供垃圾分类服务。从这些内容可以看到，分类小组在初期的行动策略仍然以内部协商为主，不希望问题严重化(9)对分类小组成员D的访谈，访谈时间2019年6月20日，访谈地点S居委会附近的咖啡厅。。

总之，百芬小区居民一系列“轻度闹大”活动传达了一个明确的信号：居民抗争的目标只是维持现有的垃圾分类习惯，最终利益诉求是不撤桶，而不是对垃圾分类政策本身的抵制，并愿意以契约形式承诺达成楼层垃圾分类目标。可以说，政策内抗争与邻避运动中的否定性抗争目标差异明显，这实际上为居民参与的转折提供了空间。

(二)政策变化下的有条件赋权：居民参与的转折

在居民抗争初期，出于压力型体制下的政策问责和维稳压力的考量，街道和居委会实际上处于观望回避状态，而物业公司作为落实生活垃圾分类政策要求的第一责任人，以及出于企业经营成本——收益的考量，也没有积极回应居民的复桶诉求。这种对抗格局使得居民从分散的抗争状态转变为组织化参与，而《导则》的出台则推动了街居主体的态度转变。“轻度闹大”的非抗争性目标与街道、居委会的态度转变叠加在一起，促使街道和居委会主动吸纳民意代表组织。

居民以《导则》的内容作为复桶依据实际上为街居主体改变态度创造了条件，对H街道和S居委会来说，此时按照规定允许百芬小区复桶，面临的追责风险较小。但《导则》也明确提出复桶需要在政府引导下进行，在此背景下，居委党支部书记、居委会主任和物业公司经理先后加入分类小组，整合成立12人组成的垃圾分类工作小组，实现了有序的组织赋权，这使得民意代表组织获得了民间与官方的双重合法性。虽然居委会书记、主任和物业公司经理的加入强化了对分类小组的管理，但也为组织开展工作提供了更多资源。

垃圾分类工作小组建立后，政民互动有了明确的组织载体，在此基础上，居委会与分类小组一起推进复桶承诺问题，以建立公约的方式助推分散的个体居民意愿成为正式的社区集体意志就具备了条件。其成果是，分类小组根据《上海市生活垃圾管理条例》编制并经联席会议讨论通过了《百芬小区生活垃圾分类居民自治公约》。这标志着百芬小区居民抗争性参与在转化为温和性对话后，居民个体对物业服务的利益诉求正式转化为社区公共性的制度规范。在此基础上，居委会配合物业和分类小组共同推动楼层垃圾分类的监管工作，在柔性引导监督的同时引入具有相互监督性质的红黑榜，为居民参与垃圾分类走向常态化奠定了基础。

从政策内抗争到有条件赋权的转变，说明居民参与的治理功能正在逐步显现，其标志性成果是形成了政府、居民和物业公司都参与其中的常设性参与载体——垃圾分类工作小组，以及按照《导则》编制的公共性制度规范——《百芬小区生活垃圾分类居民自治公约》。比较来看，分类小组与既有的积极分子参与载体明显不同，因为其前身是民意代表组织。此外，与一般小区编制公约不同，百芬小区垃圾分类公约的形成不是自上而下的过程，而是先自下而上再自上而下，这也使得公约具有更强的代表性。可以说，常设性的参与载体和公共性的制度规范为居民持续性参与奠定了组织基础和规范基础。

(三)楼层垃圾分类中的制衡性合作：居民参与的稳定性来源

为了维护日常生活的便利性，以居民代表为主体的分类小组和社区居民之间、物业公司和社区居民之间、同楼层的社区居民之间、街居主体和居民之间实际上形成了制衡性的合作关系，这为百芬小区居民持续性参与垃圾分类工作提供了很强的稳定性因素。

在案例中，物业公司和居民之间形成了制衡的合作关系，物业有动力监督居民的垃圾分类质量，而居民也需要遵守公约并持续应对物业的巡查。同楼层的两户居民之间也形成了制衡的合作关系，因为任何一户的错误分类行为都可能使该楼层的垃圾桶被撤掉。由此，为了保住“家门口倒垃圾”这个成果，小区居民以及分类小组都需要持续参与垃圾分类监督。

与动员式参与和抗争式参与相比，百芬小区居民在参与垃圾分类过程中的效能感更为显著，因为他们建立的组织获得了合法性，提出的复桶方案得到了支持，建立了公共性的制度规范，楼层垃圾分类进入常态化运行状态。这种效能感反过来又强化了小区居民参与的动力持续性。自垃圾强制分类实施以来，百芬小区业主微信群围绕持续做好楼层垃圾分类经常展开讨论和总结，绝大多数居民都表示楼层垃圾分类来之不易，要通过提高垃圾分类质量保卫“胜利果实”。笔者2020年12月微信回访时，百芬小区楼层垃圾分类效果仍然显著。

街居主体在垃圾分类中虽然更为强势，但“塑造亮点”也增加了其对分类小组的依赖性。从案例看，在百芬小区楼层垃圾分类步入正轨后，H街道把百芬小区的楼层垃圾分类经验加工成基层治理创新的典型案例，并将之命名为“自管型垃圾分类工作法”，其经验报告被收录到《C区居委会工作法十大案例》中(10)经验报告名称为《分类小议题撬动自治大空间—H街道Z小区自管型垃圾分类工作法的实践与经验》。。因此，要持续“塑造亮点”，街居主体就需要对“自管型垃圾分类工作法”进行持续创新，这个目标靠街居主体难以单独完成。

据此，多元主体之间形成了一种具有制衡性的合作关系，其形成逻辑如图1所示。制衡性合作特征使得居委会、居民和物业公司三股监督力量在垃圾分类这个议题上绑定在一起， 基于垃圾分类议题形成了一个稳定运转的治理共同体，居民持续性参与带来了明显的治理效能。近年来，S居委会面向居民开展了不少邻里活动，如2013年设立面向老年群体的睦邻点即“腾飞书画屋”，2016年在楼道里建立的党建楼群、春节邻话会、义卖、烘培等活动，在节假日开展面向老年群体的送温暖等活动。上述活动实际上属于典型的动员式参与，双方情感的维系和居民参与的效果并不明显。而在此次合作中，居委会ZSJ书记的处理方式则大大增加了居民对居委会的认同感。如ZSJ书记所说，初期由于沟通不畅，居民认为居委会和物业公司存在利益关联，并据此进行了抗争，此后居委会积极开展沟通协调工作，帮助做好诸如资料打印和志愿者服装等后勤保障工作，居民普遍较为配合，对居委会在复桶工作中的表现也高度认可，通过“12345”的事件投诉再也没有发生(11)对S居委会书记ZSJ的访谈，访谈时间2019年6月8日，访谈地点S居委会会议室。。

图1 居民抗争性参与转化为常态化自治的逻辑

五、总结与讨论

回顾百芬小区垃圾分类事件的演进历程，其基本线索是垃圾分类议题属性与百芬小区的非正式制度情境结合起来，引发了居民的政策内抗争。《导则》的出现促使居民参与从抗争转变为“体制化”，形成了常设性的参与载体和公共性的制度规范。可以说，治理议题属性与制度情境实现了耦合，为居民持续性参与的形成提供了条件，即形成政策内抗争、有条件赋权和制衡性的合作关系。一场以冲突开始的抗争最终演变成具有显著治理功能的居民参与，“坏事变成了好事”。

从案例看，治理议题确实影响了居民参与形态的走向。归纳起来，垃圾分类治理议题为居民持续性参与的形成提供了若干条件：第一，垃圾分类治理议题属于重复性治理议题，这就决定了居民参与此类议题不是一次性行为，而是具有很强的延续性；第二，生活垃圾分类议题提供了中度的利益相关度条件，塑造出居民整体“轻度闹大”的行动策略，提出的诉求保持在合理范围内；第三，生活垃圾分类议题对专业性要求不高，操作不复杂，使得政策目标既可以通过定时定点机制实现，也可以通过“家门口”分类机制实现，这为政民互动的转变提供了空间。

当然，治理议题对居民参与的影响建立在制度情境的基础上。实际上，S居委会下辖6个小区，只有百芬小区孕育出了“自管型垃圾分类”经验，而与百芬小区相邻的其他商品房小区在撤桶过程中虽然也遭遇了冲突，但居民并没有组织起来，且居民对下楼扔垃圾习以为常，更没有形成公共性制度规范。这说明“足不出楼”的扔垃圾习惯和以小区空间布局为核心的非正式制度情境对居民参与影响明显。此外，在《导则》出台后，街居主体能够及时接受复桶方案，并在与居民互动过程中保持开放态度，成为居民持续性参与形成的关键因素。就此而言，治理议题属性可以视为居民持续性参与形成的直接因素，而制度情境则构成了治理议题发挥作用的辅助因素，二者的耦合程度决定着居民参与的持续性。

虽然百芬小区居民持续性参与的形成带有较大的偶然性，但也包含着更具一般性的理论问题。从案例看，垃圾分类治理议题目标实现的可重复性是催生居民持续性参与的重要因素。议题目标实现的可重复性强，居民持续参与的可能性就大；反之，诸如“邻避运动”等目标实现即终止的议题则难以锻造出持续性的居民参与。此外，虽然组织载体和制度规范等条件为居民持续性参与提供了基础，但这些要件要发挥作用还需要多元主体尤其是政社主体在实现目标过程中形成相互制衡的合作关系。就生活垃圾分类议题而言，这一政策目标的实现高度依赖物业公司和居民主体，政府难以单独完成，多元主体的相互制衡性较强。据此，多元主体之间的制衡性也可以视为治理议题目标实现的一个重要特征。

综上所述，如表1所示，可以根据治理议题实现目标的重复性和所需要的多元主体制衡性对治理议题进行类型划分，不同类型议题中居民参与持续性形成的空间存在差异。譬如，在重复性强、主体制衡性程度高的治理议题中，居民参与活力可能更强，持续性的参与更容易形成；相反，如果治理议题主体制衡性程度高，但重复性不强，居民参与活力可能在一段时间高涨，目标一旦实现，居民参与活力就可能消退。再如，在重复性强、主体制衡性程度低的议题中，动员式和被动式参与出现的概率更高，很多社区居民骨干周而复始地参与居委会组织的活动，但没有形成具有约束性的制度规范，更没有形成制衡性的合作关系，居民在治理中的主体性较差。政策层面，需要充分开发高重复性和主体相互依赖性强的治理议题潜能，进而实现“政府治理同社会调节、居民自治良性互动”这一目标。

表1 四种治理议题的居民参与空间

本文的贡献在于为理解居民参与提供了一个治理议题视角。议题视角为连接宏观的正式制度分析与微观的非正式制度考察提供了一种分析载体，提出的治理议题类型框架为后期进一步归纳和比较居民参与模式和逻辑提供了可能。当然，本文借助单案例研究，讨论了一种治理议题对居民参与的影响机理，而议题塑造自治的机理随着议题的变化可能存在较大差异，因此得出的结论难以周全丰富的经验现实，研究局限性也较为明显。理想的研究是根据治理议题类型，找到四种甚至更多治理议题，比较不同治理议题下的居民参与形态，进而更全面地诠释治理议题对居民参与形态的影响机理，这构成了后续研究的方向。