基于文献图谱分析的空间用途管制制度研究进展

□ 刘希朝 李效顺 谢晓彤

(1.中国矿业大学 中国资源型城市转型发展与乡村振兴研究中心, 江苏 徐州 221116;2.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室, 江苏 南京 210095;3.江苏自然资源智库 中国矿业大学研究基地, 江苏 徐州 221116)

国土空间(土地)是社会发展的载体,随着经济增长和对建设用地需求的增加,大量耕地和生态用地被占用,空间发展呈现失衡的态势。为了促进区域高质量发展,通过实施用途管制,约束和引导国土空间(土地)利用方向和方式是十分必要的[1]。国土空间用途管制制度的起源可追溯到上世纪初美国实施的土地用途分区管制[2]。不同国家的说法不同,加拿大和日本称之为“土地利用分区管制”,英国称之为“土地规划许可制”,法国和韩国称之为“建设开发许可制”[3]。1998年我国《土地管理法》明确了土地用途管制的法律地位,随后,逐渐形成了以土地利用总体规划为龙头,由土地利用计划管理制度、耕地占补平衡制度、农用地转用审批制度等组成的一整套制度体系[1]。但土地用途管制长期呈现多要素、多部门分散管控特征,缺乏对空间发展格局的总体安排,导致管制分区的种类、范围、标准不一致且出现空间冲突[4-5]。党的十九大报告中首次提出实行“空间用途管制”,标志着用途管制从平面土地向立体空间、从单要素管制向自然资源要素综合管制的转变[1，6]。国土空间用途管制是为实现自然资源优化配置,通过规划和政策约束,为国土空间开发、利用、保护和整治所制定的一系列制度及规范[1，3]。

从“土地用途管制制度”到“国土空间用途管制制度”,用途管制的类型、内容、目标和手段等均不断完善[7],20多年来,学界关于管制制度的研究热度一直很高。梳理相关研究文献能够帮助我们进一步了解研究趋势和热点,基于此,本文采用文献计量分析及可视化知识图谱分析技术,借助SATI、Ucinet和NetDraw软件,可视化展示国内外空间用途管制制度领域的研究进展和热点,梳理国内用途管制制度发展阶段和研究态势,以期为完善国土空间用途管制制度,开展实践工作提供科学依据和决策参考。

一、方法与数据

(一)研究方法

本文采用文献题录信息统计分析软件SATI和社会网络分析软件Ucinet、NetDraw对国内外空间用途管制制度研究进展进行可视化分析。具体研究路线如图1所示,首先以关键词为分析对象,利用SATI进行字段抽取、频次统计和矩阵生成,进而运用Ucinet和NetDraw绘制可视化图谱,最后在Ucinet中做聚类分析[8-11]。

图1 研究路线图

(二)数据样本

国外数据来源为Web of Science引文数据库,外文数据库分别以 “Land Use Regulation Institution”、 “Space Use Regulation Institution”、“Land Use Control Institution”、“Space Use Control Institution”为检索主题词,时间范围为1998—2021年,通过浏览题目及摘要,排除与主题明显无关的文献,最终检索得到979条数据(其中中国文献71篇),将其保存为Text格式文件,作为样本数据。国内数据来源为中国学术期刊全文数据库(CNKI),中文数据库中分别以“国土空间用途管制制度”、“土地用途管制制度”、“空间用途管制制度”为检索主题词,时间范围为1997—2021年,同理排除明显与主题无关的文献,最终检索得到640条数据,并导出EndNote格式文件,作为样本数据。

二、统计分析

(一)国外文献研究进展与分析

1. 发文量与发文期刊分析

根据1998—2021年国外文献年度分布情况(2021年为预测值),绘制了发文数量随时间变化的柱状图,如图2所示。可以看出,发文数量呈现波动增加趋势,可分为三个阶段:2010年之前呈小幅度波动增加,该时期,国外有关空间用途管制制度的研究处于探索阶段;2011—2018年,增加幅度变大,到2018年达到最大值,研究处于热点阶段;2018—2021年,虽然发文数量有所下降,但数值均较大,且整体仍呈上升趋势,说明国外有关空间用途管制制度的研究仍处于不断发展的过程中。

图2 国外空间用途管制制度发文数量

图3为文献发表期刊的种类与数量,发文前三的期刊为Land Use Policy、Environmental Management和Science of the Total Environment,可以看出发文期刊多数为环境科学与生态类期刊。

图3 国外空间用途管制制度发文期刊

2. 高频关键词分析

关键词作为论文的浓缩和精华,是论文观点的集中体现,通过研究关键词的频次情况,能够更准确的掌握空间用途管制制度研究领域的热点及趋势[9]。采用SATI软件对导出的国外文献的关键词进行频次分析,以1998—2021年为时间段生成高频关键词矩阵,本文以频次数8作为高频关键词的阈值,最终选择28个关键词,如表1所示。频次数排名前5的关键词依次为 Institutions、Nation、Governance、Regulation和Development(其中Nation代表检索词中出现China、Africa、Brazil等关键词,本文将研究不同区域空间用途管制制度的文章检索的这些关键词整合为一类)。总体来看,国外关于空间用途管制制度研究的文献多集中于制度法规、产权、管理、土地利用、规划、生态环境保护等方面,由此可知国外空间用途管制制度研究以土地利用、规划为基础，强调法规和政府管控，以及生态环境保护在国土空间用途管制中的重要地位。

表1 国外空间用途管制制度研究的高频关键词

3. 社会网络分析

将SATI软件生成的关键词共现矩阵导入Ucinet和NetDraw,绘制关键词可视化图谱,如图4所示。图中的节点即为关键词,节点大小代表相对频次,连线代表共现关系。本文选取网络密度、节点中心度和网络中心势3个指标[10-11],分析国外空间用途管制制度研究的社会网络情况。

图4 国外空间用途管制制度社会网络分析图谱

网络密度是指网络中各个节点联系的紧密度,节点之间的联系越多,该网络密度就越大,该网络对其中行动者的态度、行为等产生的影响越大[11]。运用Ucinet网络分析中的密度分析,得到国外空间用途管制制度研究的网络密度为0.224 4,标准差为0.417 2,说明各关键词间紧密程度处于中等水平,研究文献间整体性和系统性一般。节点中心度是衡量个体在社会网络中权力大小的指标,不同关键词节点之间连线的数量越多,说明该关键词的核心地位越强,图4中节点中心度排名靠前的关键词分别为“land”、“institutions”、“governance”、“land use”、“development”和“sustainability”等,表明这些关键词在该社会网络中处于核心地位,与其他关键词之间的联系较强,也说明文献中出现这几个关键词的概率较大,是研究热点。网络中心势可以反映网络在整体上向某一节点集中的趋势,运用Ucinet网络分析中的接近性分析,得到网络中心势为30.72%,说明该网络并不是只向某一点集中,而是存在向2～3个点集中的趋势。

(二)国内文献研究进展与分析

1. 发文量与发文期刊分析

图5为1997—2021年国内文献年度分布情况(2021年为预测值)。1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次提出“用途管制”,1998年《土地管理法》的修订明确了土地用途管制的法律地位,这一年份文献数量大量增加,研究热度开始显现。2004年“环境保护”被定为基本国策,用途管制的范围发生改变,从农地资源扩大到林地、草地、水域等生态资源。2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》颁布,多地开始探索计划与市场相结合的用途管制制度。2014年《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》中强调“要强化土地用途管制”。2017年党的十九大报告正式提出“统筹山水林田湖草系统治理”的国土空间用途管制。因此2004—2008年、2012—2014年和2017—2021年三个时间段的发文量呈增长状态。对比来看,国内外发文数量均呈波动增长趋势,且国内研究受到政策影响较大。

图5 国内空间用途管制制度发文数量

图6为文献发表期刊的种类与数量,发文前三的期刊为《中国土地》、《中国土地科学》和《规划师》,对比来看,国外发文期刊多为环境类期刊,而国内的发文期刊多数为农业经济、管理科学和规划类期刊。

图6 国内空间用途管制制度发文期刊

2. 主要研究者与发文机构分析

识别主要研究者,可以更清晰的探索和掌握该研究领域的主流学术观点和研究趋势。采用SATI软件对国内文献样本的作者进行频次分析,得到发文量较多的作者,如表2所示。可以看出这些作者对该领域的研究贡献突出,研究方向多为土地利用、资源管理、农业经济、国土空间规划等。从发文机构来看,中国国土勘测规划院(原中国土地勘测规划院)、自然资源部(包括原国土资源部)、北京大学、江西农业大学、南京大学、南京农业大学等机构发文量较多,这些机构以从事资源管理、经济研究、规划的单位以及开设土地资源管理专业、区域规划专业的高等院校为主。

表2 国内发文量较多的研究者

3. 高频关键词分析

通过SATI软件分析导出的国内文献的关键词频次,并以频次数11作为高频关键词的阈值,最终选择28个关键词,如表3所示。前五位的关键词依次为土地用途管制制度、用途管制、土地用途管制、土地利用总体规划、国土空间,频次达到40以上。与国外文献关键词反映的研究热点相比,国内高频关键词反映的研究热点主要有以下4点特征:

表3 国内空间用途管制制度研究的高频关键词表

4. 社会网络分析

将SATI软件生成的国内文献关键词的共现矩阵导入Ucinet和NetDraw,绘制关键词可视化图谱,如图7所示。同样选取网络密度、节点中心度和网络中心势3个指标进行分析。网络密度为0.338 5,标准差为0.473 2,说明各关键词间紧密程度中等,研究文献间整体性和系统性一般。节点中心度排名靠前的关键词分别为土地用途管制制度、用途管制、土地用途管制、土地利用总体规划、国土空间、耕地保护等,表明这些关键词在该社会网络中处于核心地位,与其他关键词之间的联系较强,也说明文献中出现这几个关键词的概率较大,具有一定的普遍性。网络中心势为47.43%,说明该网络中存在向某1～2点集中的趋势。对比来看,国内文献关键词的社会网络联系更强,研究重心更明显。

图7 国内空间用途管制制度社会网络分析图谱

5. 聚类分析

本文运用Ucinet中的凝聚子群分析,根据关键词之间的关联密切程度,识别整体社会网络结构中的子结构及相互关系,结果如图8所示。国内空间用途管制制度社会网络中包含7个子结构:

图8 子结构的社会网络

① 土地用途管制制度、土地利用年度计划、国土资源和土地利用总体规划构成第1个子群,网络中心势为42.68%,其中土地用途管制制度的中心度最大。② 国务院、乡(镇)、农用地转用审批、农民集体所有、农村集体建设用地和建设用地使用权构成第2个子群,网络中心势为26.58%,其中乡(镇)的中心度最大。③ 基本农田保护区、农用地转用、土地利用总体规划修编和耕地保护构成第3个子群,网络中心势为60.45%,其中基本农田保护区的中心度最大。④ 土地管理法、保护耕地、集体建设用地流转、集约用地、国土资源部构成第4个子群,网络中心势为22.48%,其中保护耕地的中心度最大。⑤ 生态空间、自然生态空间、国土空间规划、空间规划体系、用途管制和国土空间构成第5个子群,网络中心势为30.19%,其中用途管制的中心度最大。⑥ 国土空间用途管制、土地发展权、土地制度改革、土地用途管制、土地资源、综述、土地管制和土地利用规划构成第6个子群,网络中心势为33.14%,其中综述的中心度最大。⑦ 耕地保护制度、土地产权、土地流转、土地利用、土地制度和土地管理制度构成第7个子群,网络中心势为45.91%,其中土地产权的中心度最大。

三、发展阶段与研究态势

(一)发展阶段

总体来看,我国的空间用途管制制度可分为四个发展阶段:

第一阶段是土地用途管制阶段。1998年修订的《土地管理法》规定,国家实行以耕地保护为核心的土地用途管制制度,并出台了土地利用年度计划、农用地转用审批、耕地占补平衡等一系列配套措施[1]。随后,“城乡建设用地增减挂钩”的提出让市场交易因素进入用途管制,《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》明确土地利用总体规划要形成各类管制区。自此,土地用途管制从数量管控和行政管控过渡到数量、空间管控并重和行政、经济管控并重[3]。

第二阶段是生态要素用途管制阶段。21世纪以来,国家越来越重视环境保护,用途管制范围从农地逐渐扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源,并制定相应的法律法规和配套相应层级的规划区划,划定了基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间[4,7]。

第三阶段是自然生态空间用途管制阶段。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,首次提出自然资源用途管制制度,明确指出“划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”,随后《自然生态空间用途管制办法(试行)》提出建立覆盖全部自然生态空间的用途管制制度,并在福建、江西、贵州、河南等6省市开展试点[12-13]。

第四阶段是国土空间用途管制阶段。为了协调城镇空间、农业空间和生态空间的关系,十九大报告中提出“统筹山水林田湖草系统治理”,这是中央首次明确要求统一行使国土空间用途管制。随后,《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容,是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。至此,国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确[14]。

(二)研究态势

采用文献图谱分析的方式,虽然能够从整体分析空间用途管制制度的研究进展,但由于关键词的设定具有一定的单一性,会导致相关文献有一定的遗漏。所以,在文献图谱分析的基础上,本文结合重点文献和政策发展趋势,总结我国空间用途管制制度研究的关注热点及研究态势,具体表现为以下四个方面。

1. 制度的内容、特点及成效研究

自1998年土地用途管制制度首次被提出,其内涵、特点、影响因素、成效等成为研究热点。如辨析土地用途管制制度的法理基础[14]、分析土地用途管制制度与土地供需的关系[14-15]、测算土地用途管制制度的耕地保护绩效[16]、基于成效分析方法分析空间用途管制制度的作用等[17]。随着“国土空间用途管制”的提出,学者的研究重心逐渐由土地用途管制制度转移到国土空间用途管制制度,开始思考新时期国土空间用途管制的内涵、特征与机制[18]。如提出全域管制、统一管制、约束性管制、全流程管制以及“差异化+考核”管制等管制手段[19],以及自然资源统一管理体系、国土空间融合机制、国土空间治理体系、绿色发展共享机制等管制机制[20]。无论是土地用途管制制度还是国土空间用途管制制度,明晰其属性，才能更好地发挥制度优势。

2. 制度的现实问题与实施困境研究

从土地用途管制到国土空间用途管制,其管制目标、范围、方式均发生了一定改变,并朝着更加完善的方向发展[3]。但由于部门间协调性不够、管制措施不到位、管制手段单一等现实问题导致我国现行国土空间管理制度实施效果并未达到预期目标[5]。基于此,国内学者从管制主体、管制对象、管制手段、管制保障等方面分析用途管制制度的现实问题。如中央政府与地方政府在国土空间用途管制中的利益博弈问题[3]、政府管制和市场作用协调配合问题[21]、经济补偿和利益机制的缺失引发空间用途管制的效益损失问题等[7]。梳理现实问题和实施困境有助于找到问题根源,为解决问题奠定基础,且需要根据时代变化实时分析问题。

3. 制度的国际经验研究

土地用途管制制度是国际普遍实施的土地管理制度。我国大陆的土地用途管制制度起步较晚,审视和借鉴相关经验,对完善我国的管制制度十分重要。因此,研究国内外经验,进行比较分析也是一直以来的研究热点。如从资源禀赋、管制体系、管制内容以及实施方式上比较加拿大、美国、日本和我国台湾地区的土地用途管制制度[22],梳理英国、美国、日本和德国在国土空间用途管制中的做法,得到确保管制效果的重要因素[23-24]。借鉴国际经验,能够为新时期国土空间用途管制制度改革提供参考。

4. 制度的调整方案与改革研究

新一轮机构改革使我国国土空间用途管制机遇与挑战并存。自然资源部承担着统一管制所有空间的职责,用途管制司改进申请、审批等相关流程,在提升国土空间用途管制效率的同时,也可能导致协调成本的增加[4]。因此,许多学者从借鉴理论经验、完善管制手段、构建政策保障体系等方面着手,研究国土空间用途管制制度的调整和改革方案。如明确空间用途管制机构、拓展空间用途管制范围、创新空间用途管制模式、完善空间用途管制工具[25],在把握好规划编制、实施许可、监督管理三大环节的基础上构建全域空间管控、全要素耦合管理的统一国土空间用途管制制度[26],通过构建层级用途管制、营造用途管制氛围、扩大奖励惩罚差异、提供实时用地监测、优化管制协议设计和配套完善实施机制进行改革[27]。综上,随着制度的实施以及实践工作的反馈,对完善制度的研究也会不断增加。

四、研究结论

本文利用文献计量分析法和可视化图谱技术,分析了国内外空间用途管制制度的研究进展、热点及发展趋势,以期为我国国土空间用途管制理论创新与实践探索提供参考。研究结论如下:

1. 国外有关空间用途管制制度的研究较多,研究热点集中在法规、产权、规划和生态环境保护等方面,强调政府的管控作用。国内的相关研究多数以土地利用用途管制为主,关注耕地保护,关于国土空间用途管制制度仍处在探索阶段。后续可借鉴国外经验,在生态环境保护和全要素统筹等方面创新管制制度。

2. 国内的国土空间用途管制制度经历了土地用途管制、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制和国土空间用途管制四个阶段。结合文献图谱分析结果、重点文献和政策导向可知,国土空间用途管制制度研究的关注热点及研究态势主要集中在制度的内容和特点及成效研究、制度的现实问题与实施困境研究、制度的国际经验研究以及制度的调整方案与改革研究这四个方面。而未来的研究重点,将会在这些主题的基础上,更加侧重于政策落地,即实践方面的研究。

总体来看,伴随着时代的发展,相关文献研究重点不断变化、逐步深入,研究成果也不断丰富完善,但仍有可待延展之处,如基于多规合一、人地协调发展、全域全要素统筹等背景下的国土空间用途管制制度体系构建的研究不足,亟待深化;对制度落实和实践反馈的研究较少,有待在今后的研究中进一步加强。□