推进自然资源资产产权制度改革 促进生态文明建设

■ 本刊编委 吕 宾

以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。自然资源作为国家发展之基、生态之源、民生之本，在经济社会发展和生态文明建设中承担着重要的支撑作用。自然资源资产产权制度是关于自然资源资产产权的形成、设置、行使、转移、结果、消灭等的规定或安排，是实现生态环境保护“源头严防”的前提、“过程严管”的依据和“后果严惩”的基础，是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。

党的十八大以来，党中央对加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系连续作出一系列重大部署安排。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求构建以自然资源资产产权制度为首的生态文明制度体系。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出了自然资源资产产权制度改革的顶层设计，要求以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，要求探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。这是党中央、国务院为统筹推进自然资源资产产权制度改革和落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，作出的一项重大改革举措和制度性安排。

贯彻落实党中央、国务院部署，自然资源部加快推进自然资源资产产权制度建设。实施自然资源资产管理体制改革，统一行使全民所有的土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产所有者职责；制定自然资源统一确权登记办法和操作指南，对各类自然保护地、具有完整生态功能的自然生态空间和单项自然资源开展统一确权登记；加快自然资源统一调查监测体系建设，全面查清我国陆地国土利用现状等情况；推进全民所有自然资源资产清查试点，开展两省四市国有土地资源资产核算试点；健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，强化自然资源资产节约集约利用；明确主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的所有者职责，构建全民所有自然资源资产所有者权益管理体系。通过深化自然资源资产产权制度改革，全民自然资源资产管理取得明显成效，初步实现治理格局从“分散”到“统一”、调查监测从“单项”到“系统”、国土空间规划管制从“交叉”到“统筹”、节约集约利用从“浅层”到“深度”、行政审批服务从“便管”到“便民”等“五个转变”。但自然资源资产产权制度建设任重道远，还存在市场在资源配置中的决定性作用尚未充分发挥，国有自然资源资产有偿使用范围需进一步扩大，中央与地方的全民所有自然资源资产所有权委托代理关系需要依法明确，自然资源资产负债表的理论研究和实践运用还要深化，生态产品价值实现机制仍需加快探索创新等问题。今后一个时期的改革重点是明确履行国有自然资源资产所有者职责的产权主体，创新所有权实现形式，推进全民所有自然资源资产所有权与使用权分离，调整完善中央与地方收益分配机制，落实和保障全民自然资源资产所有者权益。