宅基地行政执法：争议探源、实践探索与改革路径

■ 岳永兵/张君宇/李 利

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司，北京 100071）

宅基地行政执法是保护农民土地权益、维护农村建房秩序、实现宅基地行政管理职能的重要方式。2019年修正的《土地管理法》第78条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地”；第77条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地”；第75条规定“擅自在耕地上建房……由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正”。自然资源主管部门与农业农村主管部门对以上有关宅基地执法职责的规定存在不同理解，在执法实践中也出现了争议，这在一定程度上影响了农村建房管理秩序。

1 宅基地执法职责争议与表现

1.1 争议：部门间对相关条文理解存在分歧

部门间基于对农村村民非法占用土地建住宅执法法律条文的不同理解，引发了根据非法占用土地类型、用途等来认定执法部门的讨论。

(1)非法占用土地类型决定论。农业农村部门认为宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地[1]，宅基地与耕地等农用地地类性质不同。将《土地管理法》第78条中所指“土地”解释为现有村庄建设用地范围内的土地，农村村民非法占用耕地及其他土地建住宅由自然资源部门负责查处。自然资源部门认为《土地管理法》第78条中所指“土地”既包括耕地或者其他农用地，也包括建设用地和未利用地，只要是农村村民擅自在土地上建住宅（包括在耕地上建住宅），都归农业农村部门查处。土地利用类型包括农用地、建设用地和未利用地，由于法律条款对农村村民非法占用耕地建住宅的规定存在交叉，且农村村民非法占用未利用地和除耕地之外的农用地建设住宅归谁管理并不明确，两部门的理解都有一定合理性，但也难以使对方信服。如果非法占用的既有集体建设用地，又有耕地等农用地，由谁来处理，又会出现新的争议。同样，农业农村部门理解的村庄建设用地是否包括规划建设用地，难免又引来新的争执。

(2)非法占用土地用途决定论。依据《土地管理法》第87条规定，农业农村部门认为非法占用土地用于建设住宅及附属设施由农业农村部门负责查处，非法占用土地用于其他建设的（如厂房、道路等）归自然资源部门查处。实践中，建设伊始难以确定非法占用土地的用途，等建设完成或能够确定为住宅或经营性用途后再确定执法主体，无法在第一时间制止违法行为，不符合立法本意。如果建成的房屋为复合利用（居住与经营兼容），执法主体的确定也容易产生分歧。有的地方提出，根据村庄规划划分执法责任，村庄规划范围内农村村民违法建房由农业农村部门管理，村庄规划范围外由自然资源部门管理，这样可以解决建设伊始土地具体用途确定及建设用地是否包括规划建设用地的问题，但如果在村庄规划范围内农村村民违法占用土地进行经营性开发的话，农业农村部门作为执法主体并不合法，难以开展工作。

(3)行政管理职权行使顺序论。宅基地以户为单位由集体成员向所在村集体经济组织、村民委员会或者村民小组申请，申请依法经农村村民集体讨论通过并公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续（占用农用地建房办理乡村建设规划许可证也是在办理农用地转用审批手续后）。有学者认为，农村村民擅自占用农用地建住宅行为，首先没有办理农用地转用手续，同时违反了乡（镇）国土空间规划管理的有关规定，应由自然资源部门查处。对于擅自占用农用地建住宅已经实施打桩、填基等行为，事实上已经非法占用土地，但尚未建房，仅构成“非法占用土地”行为，不构成“非法占用土地建住宅”，也应由自然资源部门进行处罚。对于开工建设或已经建成房屋的，自然资源部门则认为应该先由农业农村部门负责非法占用土地退还及地上房屋拆除工作，之后由自然资源部门负责土地复垦工作。对同一违法行为按照行政管理职权行使顺序划分执法权限，易导致两个部门都处罚或都不处罚，也易诱致执法主体主动不作为，以便将执法责任延至其他部门。

(4)法律适用中的优先顺序论。有学者提出，《土地管理法》第77条属于一般规定，第78条将“农村村民非法占用土地建住宅”行为单独作为一条，是对特定群体、特定违法行为的特殊规定，依照《立法法》第83条“特别法优于一般法”的规定，优先适用第78条规定，宅基地执法应由农业农村部门负责。也有学者提出，相较于第78条对于非法占用土地建住宅的一般性规定，第75条对于违法占用耕地建房属于特别规定，同时按照“重法优于轻法①相较第78条规定的“责令退还非法占用的土地”“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”两项处罚内容，第75条规定的“责令限期改正或者治理”“可以并处罚款”两项处罚内容明显内涵更丰富，处罚力度也更大。”原则，应适用第75条，违法占用耕地建房由自然资源部门负责查处。

1.2 表现：法院对执法主体认定出现不同判决

对于农村村民非法占用土地建住宅的执法主体，法院也出现了不同判决：一是自然资源部门不具有农村村民违法建住宅的行政处罚职权。如陕西省柞水县某村民未取得建设用地审批手续占地建住宅，在法定期限内，当事人未履行柞水县自然资源局对其做出的处罚决定，自然资源局向法院提起强制执行申请。法院经审理后认为，按照《土地管理法》第78条第1款规定，从2020年1月1日起，对农村村民违法建房作出处罚的行政主体为县级以上人民政府农业农村主管部门，自然资源局不具有对农村村民违法建房作出处罚的行政职权，其作出的行政处罚决定被法院判定为“超越职权”，裁定不准予执行。二是自然资源部门具有农村村民违法建住宅的行政处罚职权。如2020年4月，湖南省石门县自然资源局对农村村民非法占地建住宅行为依法作出行政处罚决定：限15日内拆除在非法占用的耕地和林地上新建的建筑物和其他设施；没收在宅基地上新建的建筑物和其他设施。在法定期限内，当事人未履行处罚决定，石门县自然资源局向法院提起强制执行申请。法院审理后认为，根据《土地管理法》第77条规定，自然资源局具有对土地违法行为进行查处的法定职权，其作出的行政处罚决定符合法律规定的强制执行条件，裁定准予强制执行。三是对于自然资源局依据《土地管理法》第78条做出的处罚决定也裁定准予执行。陕西省渭南市华州区自然资源局对农村村民非法占地建住宅行为，根据《土地管理法》第78条规定作出行政处罚决定：15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地耕种条件；15日内将非法占用的土地退还给渭南市华州区。在法定期限内，当事人未履行处罚决定，华州区自然资源局向法院提起强制执行申请，法院审理后准予强制执行。四是对于农业农村部门对农村村民违法占用耕地建住宅作出的处罚决定予以支持。如广西壮族自治区藤县农业农村局对于村民非法占用耕地（属于永久基本农田）建住宅行为作出的行政处罚，梧州市中级人民法院予以支持。五是按照“地类”认定执法主体未获法院支持。如在非法占用耕地建房诉讼中，江苏省启东市农业农村局称耕地属于农用地，与宅基地性质不同，不属于农业农村局查处职责范围，法院认为其负有对建房行为进行调查处理的法定职责。

从判决看，自然资源部门依据《土地管理法》第77条或第78条对农村村民违法建设住宅行为进行的处罚，既有得到法院支持的案例，也有未获支持的案例。说明法院对农村村民违法占地建住宅行政处罚权归属也有不同的解读，致使相同案件在不同地区出现不同判决。农业农村部门对于农村村民非法占用耕地建住宅作出的行政处罚也得到了法院支持，对于农业农村部门主张占用耕地不能由农业农村部门适用《土地管理法》第78条进行处罚的诉求，并未得到法院支持。总体来看，农业农村部门行使农村村民违法建设住宅处罚权得到法院支持的案例更多，但对于农村村民违法建房行政处罚权的归属未有定论。

1.3 小结：基于违法现状看执法重点

农村村民违法建住宅主要分为两类：一是违反城乡规划，指没有依法取得乡村建设规划许可，或违反乡村建设规划许可对建筑面积、建筑高度等的要求。目前，由于乡、村庄规划覆盖率低，该类违法行为不构成执法重点。二是违法占用土地建住宅，指农村村民未经批准擅自占用土地、采取欺骗手段骗取批准占用土地和超过批准面积多占土地的违法行为，具体包括“未批先建”“骗取批准”“批小建大”“批东建西”等。违法占用土地的类型包括农用地、建设用地和未利用地。在存量建设用地上违法占用土地建住宅，意味着侵犯其他土地使用权人利益或侵占公共用地（道路、绿化等），这种情况实际发生的较少；利用未利用地建住宅比较容易得到批准。因此，这两类土地不是农村村民非法占用土地建住宅的高发区。村庄起源与农业兴起密切相关，受“耕作半径”影响，村庄往往被农用地，尤其是耕地所包围，现行土地制度对于耕地转为建设用地管控比较严格，农村村民违法建住宅也多发生在乱占耕地方面，在最严格的耕地保护制度约束下，乱占耕地建住宅成为宅基地行政执法的重点和难点。

2 宅基地行政执法职责争议根源探究

自然资源部门是保护耕地的职责部门，农业农村部门是宅基地管理职责部门，两部门职责交叉之处恰恰是农村村民违法建房的重灾区——非法占用耕地建住宅。2019年修正的《土地管理法》除了将宅基地监管部门更改为农业农村主管部门外，涉及宅基地行政执法条款的内容并没有修改。国务院机构改革后，之前属原国土资源部门的宅基地管理职责划分给了自然资源部门、农业农村部门和乡（镇）人民政府。宅基地在由原国土资源部门统管时，执法职责就难以履行到位，在制度环境没有发生变化的情况下，农业农村部门履行宅基地执法职责的难度可想而知（不仅是违法占用耕地建住宅，也包括其他违法建住宅行为）。两部门对于执法主体的争议，其实是宅基地执法困境的外在表现，宅基地行政执法长期以来存在的难解症结才是部门间互相推诿的根本原因。

2.1 用地难保障：建房用地计划与规划保障不够

宅基地属于农村住房保障范畴，政府和农民集体有责任和义务向符合宅基地申请条件的农户提供宅基地。近年来，在建设用地指标短缺的背景下，很多地方压缩宅基地供应以满足城市建设用地需求，符合宅基地申请条件却无法取得宅基地的情况在很多地方普遍存在[2]。不少地区甚至10多年没有审批过宅基地，农户合理合法的建房需求被迫通过违法建房来解决。面对农户“良性违法”行为，执法部门往往不愿强制拆除违建房屋，建房对于农户来说是一件大事，房屋被拆除必然会强烈反抗，甚至做出过激行为，加剧了后期执法处置难度。自然资源部、农业农村部印发的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号）提出：“农村村民住宅建设用地计划指标单列，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%”。暂且不论5%的计划指标能否满足建房需求，实践中，很多村庄周边全部被划成了永久基本农田，没有为村民建设住宅预留空间，即使有指标也无法落地。短期内，农户被迫违法建住宅行为仍是不可回避的执法难点。

2.2 预防难奏效：法律意识淡薄与执法力量不足

预防型执法是针对可能发生的违法行为提前采取预防性措施，主要包括法律、法规宣传，严格审批与批后监管等。中华人民共和国成立后的70多年间，宅基地制度几经变革，由于对法律政策宣传不到位和广大农村地区群众自身文化知识局限，对于宅基地管理法律政策不甚了解，依法依规建房意识较弱，加剧了违法建房行为发生。有些地方行政主管部门法治意识不强，村集体审核不严，职能部门违法、违规审批现象时有发生，没有把好宅基地违法的源头环节。

宅基地范围广、布局比较分散，落实“三到场”②受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。及日常巡查需要大量人力。之前，宅基地管理权主要集中在县级以上政府，仅靠政府部门的人员配置很难落实日常监管工作。原国土资源部门在乡（镇）一级建有国土资源所，即便配有专门人员，对于农村村民建房执法监管也比较吃力。根据《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）的规定，在乡（镇）设立基层自然资源所已不符合改革要求。宅基地管理职责划归农业农村部门后，相应的人员编制并没有划转，缺少必要的人员保障。村级组织离宅基地利用场景最近，却没有监管职责。《农村土地承包法》规定：“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失”。囿于集体土地所有权主体“虚置”的现实，对于村民违法占地建房行为，代表集体行使土地所有权职责的村委会或集体经济组织很少出面制止，有些村干部甚至成为违法占地的纵容者和庇护者。公众民主监督也没有引起足够重视，监管成为行政执法部门的“单打独斗”，导致“管得着的看不见，看得见的管不着”，无法及时发现违法违规建房问题，降低了将违法问题消灭在萌芽阶段的可能。当然，不时存在的执法不严、不公现象，进一步降低了公众参与的积极性。

2.3 违法难制止：缺少强制措施与查处历时较长

非法占用土地建住宅的，县级以上行政主管部门只能责令停止违法行为，无法采取强制措施，对于不听劝阻的违法者，无法及时有效制止其违法行为。根据法律规定，违法建房个人在接到限期拆除决定15日内，不起诉也不自行拆除的，执法部门才能申请法院强制执行，法院受理案件也需要一定的时间。违法当事人被依法责令停建的情况下，往往利用拆除期限和案件审理时间进行建设，甚至采取“执法人员来了就停工，执法人员走后继续建设”的策略，导致非法占用土地建房行为被发现后房屋仍能继续建成，从而增加了处罚执行的难度。目前，法律对于擅自将农用地转为建设用地有明确的处罚依据，而对于占用建设用地和未利用地的处罚依据不清晰，即使明确了查处主体，也无法有效进行处罚。

2.4 处置难到位：申请执行困难与裁而不执普遍

根据《土地管理法》规定，对于非法占用土地建住宅的，由执法部门责令限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。大多数违法当事人不会自觉履行拆除义务，法律没有赋予主管部门行政强制执行权，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施需要依法拆除时，需向人民法院申请强制执行。实践中，由于强制执行矛盾多、难度大，部分地方法院基于人力、物力、社会风险等考虑，不愿意受理这样的案件，往往直接拒绝接收或暂缓受理。由于对土地违法行为制止不力，当事人仍继续施工，自调查到作出处罚决定需要法定的期限，待法院受理后，已形成调查的违法事实与现状不符，法院便会以事实不清或执行标的不同而裁定不予执行。即使法院做出了拆除裁定，很多裁定交由没有行政强制权的执法部门执行，造成裁而不执现象普遍存在，任由违法状态存在。《城乡规划法》规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。实践中，由于乡（镇）、村庄规划覆盖率低，影响了该条法律的适用范围和执行效果。

宅基地执法中所表现出的“日常动态巡查不及时、违法行为制止不得力、违法后果处置不到位”问题，反映出现行执法制度在农村村民建房事前、事中、事后监管中还存在制度漏洞和不完善之处。目前对于执法主体的争议，也是执法监管中一系列问题的外在表现。

3 宅基地行政执法实践探索阐释

针对宅基地行政执法中遇到的问题，地方也在积极探索，通过明晰执法职责、下放执法权限、推行“裁执分离”、强化村级组织作用等措施推动相关问题解决。

3.1 地方立法明晰执法职责划分

《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（修改草案征求意见稿）规定：依照《土地管理法》第75条规定，农村村民未经批准擅自占用耕地建住宅的，或者超过批准面积占用耕地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《湛江市人民政府会议纪要》（〔2021〕57号）明确，农村村民违法占用农村宅基地建住宅的行为由农业农村部门负责组织查处，乡（镇）政府（街道办事处）负责具体执法；其他违法用地行为，包括农村村民乱占耕地建房等，由自然资源部门负责组织查处，乡（镇）政府（街道办事处）负责具体执法。

厘清宅基地执法职责是依法履行执法职责的前提，安徽省试图通过地方立法，广东省湛江市通过政府协调解决地类争议问题，将农村村民占用耕地建住宅执法主体明确为农业农村部门或自然资源部门。由上文分析可知，耕地只是地类争议的一个方面，非法占用未利用地建房，或既占用耕地又占用未利用地时，谁来执法又会产生争执，并未彻底解决问题。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，地方各级人民政府行政机构职责，可以根据履行职责的需要进行调整。因此，可以由地方立法或地方政府根据履行职责需要明确宅基地执法部门。

3.2 职能调整推动执法权限下放

一是宅基地执法职能赋予乡（镇）。广东、江西、河北等省探索将包括宅基地执法在内的多项行政执法职能赋予乡（镇）政府，如广东省将农民非法占地建房的行政执法权调整由乡（镇）政府行使。二是宅基地执法职能委托乡（镇）行使。江苏省启东市明确，市农业农村局可以将农村宅基地日常行政执法检查权委托给镇（开发区）行使；四川省宜宾市翠屏区农村宅基地执法权由区农业农村局委托镇人民政府、郊区街道办事处行使。三是推动部门联合执法。云南省提出，县级农业农村、自然资源、住房和城乡建设等部门可采取联合执法方式加强宅基地日常监管；山东省鱼台县通过县直执法部门向镇（街道）派驻执法人员，确保每个县直执法部门在各镇（街道）都有执法人员，实行镇（街道）综合执法队伍“县属、镇管、镇用”，整合执法力量。

将宅基地执法权交由乡（镇）人民政府行使推进了执法权前移，有利于解决部门间职责不清和查处适用法律竞合问题。宅基地管理职责涉及多个部门，执法离不开合适的执法主体和一定数量的执法人员，人员配备、部门间信息共享是执法权下放乡（镇）后要解决的首要问题，不解决执法能力问题，必将导致执法不作为。向乡（镇）派驻执法人员的常态化联合执法，不失为解决乡（镇）执法人员短缺问题的有效途径。上述三种做法，并没有从根本上解决部门间对宅基地执法主体的争议问题。如果仅把农业农村部门的执法权限赋予乡（镇），自然资源部门不同步下放执法权限的话，乡（镇）可能存在跟农业农村部门一样的理解，把争议转移到乡（镇）与自然资源部门之间，因此将相关县级职能部门审批、执法权限统一转移到乡（镇），才能有效化解部门间执法职责争议。

3.3 “裁执分离”化解强制执行难题

“裁执分离”即行政机关申请、法院裁定、申请行政机关牵头执行。2014年，《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法〔2014〕191号）提出，鼓励将“裁执分离”扩大至建筑物非法占地强制拆除等非诉案件。实践中，河北省威县、湖北省武汉市、浙江省等地开展了“裁执分离”，解决了土地行政管理部门没有行政强制执行权、法院有权却无力执行的困境。农村村民非法占用土地建住宅点多、量大，作为宅基地主管部门最熟悉情况，对于拆除风险和拆除策略也有比较清楚的认识，“裁执分离”促进了违法建房问题及时处理，是解决违法建房问题的有效途径。《行政强制法》规定：“行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”由此可见，行政机关的强制执行权应由法律授予，实践中，“裁执分离”由最高人民法院以司法解释的方式确立[3]，其合法性值得商榷。

3.4 还权赋能强化村民自治作用

江西省余江区、安徽省金寨县等地建立了村民事务理事会，发挥村民事务理事会在宅基地申请、流转、退出、收益分配等事务管理中的作用，保障宅基地管理各项制度得到严格执行。河南省长垣县明确村集体经济组织为村级规划落实主体和违法占地、违规建筑的追责主体。云南省大理白族自治州组建专管员队伍，形成农村村民建房全过程监管服务体系。

“无权无责”是村级组织在宅基地管理中的真实写照，但随着宅基地制度改革的深化，农村集体组织的作用愈发受到重视：一是按照“权责对等”思路，赋予村集体相应管理权限，履行一定的监管职责。二是在村（组）安排宅基地专管员（协管员），充实执法队伍。两种方式都是提高宅基地执法能力的有效措施，村集体更多行使初步审核和收益分享权力。以往村集体在农村村民建房审批管理中并无实权，作为集体土地所有权人，在集体土地权益受到侵害时缺少有效的措施，“有责无权”势必影响村集体参与制止违法建房行为的积极性与成效。在村一级通过“雇佣”或由村集体指派村民作为宅基地专管员（协管员），如果没有经费补助的话，队伍稳定性和积极性会受到影响，迫切需要由财政支付劳务报酬解决面临的经费来源问题。

此外，地方还在提高宅基地管理信息化水平方面进行了探索。福建省晋江市开发了宅基地审批管理系统，可自动核对规划、用地红线、判断是否“一户多宅”。河南省长垣县建立信息系统，将宅基地有偿使用、退出、申请管理、建房管理、资格权证管理等纳入同一个系统，自然资源和农业农村部门共同使用，解决部门间基础数据共享问题。广州市提出将农村住宅建设情况纳入社会信用体系管理，对农村住宅建设中出现的违法违规行为列入失信记录，对行为主体采取相应的惩戒措施。现代信息技术的应用提高了宅基地管理信息化水平，对于源头避免违法、中间发现违法、部门间信息共享都有促进作用；社会信用体系的接入，丰富了处罚措施，增强了处罚力度，对农村村民违法建住宅行为具有制约作用。

4 宅基地行政执法改革思路及建议

4.1 宅基地行政执法改革思路

在当前宅基地执法制度体系下，将农村村民违法占用耕地建设住宅执法权明确给农业农村或自然资源部门，都无法从根本上解决宅基地执法难题，如若按照土地类型、用途来认定执法部门，甚至会让执法变得更加复杂。在完善农户合理建房用地保障机制的基础上，依据“事权集中、权责对等”原则，推动宅基地管理和执法职责由一个部门行使[4]，同步加强执法队伍和执法制度建设，才能从根本上破解宅基地行政执法面临的一系列问题。

(1)厘清部门间职责。依据农业农村部门和自然资源部门分别在宅基地行政执法和耕地保护方面的职责，从宅基地统一管理、耕地数量或质量保护[5]等视角进一步厘清两部门与宅基地执法相关的职责。这样既便于宅基地管理与执法工作有效衔接，也便于促进执法工作的落实。

(2)推动执法权向乡（镇）转移。在厘清农业农村部门和自然资源部门职责的基础上，通过授权委托、职能调整等方式推动宅基地管理权、执法权向乡（镇）集中。推进乡（镇）综合执法队伍建设，解决乡（镇）政府“有责任、无权力”的现实困境。

推动执法权向乡（镇）转移有利于宅基地管理和执法职责统一于一个部门，对于行政执法权重心下移[6]、科学配置和高效整合执法权限尤为必要。一是《土地管理法》规定宅基地由乡（镇）人民政府审核批准，根据“谁审批、谁负责”原则，宅基地执法权理应由乡（镇）人民政府行使。二是宅基地管理工作的重心在基层，乡（镇）承担了村庄规划编制等服务职能和行政管理职责，将宅基地执法权下放乡（镇），促进了“多头管理”向“集中管理”转变。三是宅基地执法点多、面广，需要重塑村集体组织在执法中的责任，乡（镇）与集体组织联系最为紧密，有助于调动集体组织及村民的积极性，凝聚执法合力，提高执法效率。四是将执法权和执法力量下放乡（镇）后，宅基地管理与综合执法实现有机融合，可以有效化解农业农村部门和自然资源部门执法权交叉、权责不清等问题。五是《城乡规划法》赋予乡（镇）在村庄规划区内对未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证规定建设的违法建筑物强制拆除权，将宅基地执法权下放乡（镇），可以优先适用《城乡规划法》，解决宅基地执法中执法部门没有行政强制措施的问题。

推动执法权向乡（镇）转移符合改革要求，拥有法律保障和实践基础。一是中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）提出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，按照“依法下放、宜放则放”原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡（镇）和街道，依法明确乡（镇）和街道执法主体地位。二是新修订实施的《行政处罚法》规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡（镇）人民政府、街道办事处行使”。三是多地按照“事权相对集中、权责对等”原则通过职能调整或委托方式将宅基地执法权交由乡（镇）行使，该做法符合基层执法实际，且有实践经验。

4.2 完善宅基地行政执法制度的建议

(1)明确部门职责分工，推动执法权下移。农业农村部门和自然资源部门应加强沟通，对农村村民违法占用耕地建设住房的执法职责进行大体的划分。从上文分析可知，农业农村主管部门和自然资源主管部门都具有执法的法律依据。因此，在国家层面没有明确之前，各省（自治区、直辖市）在出台《土地管理法实施办法》时，也可对执法职责交叉问题作出相应规定，进一步明确农村村民非法占用土地建住宅行政处罚主体，解决占地性质、用途等争议。

推动“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制建设，将乡村建设规划许可等与宅基地相关的审批权限委托乡（镇）人民政府行使，推动宅基地管理权限向乡（镇）人民政府集中。在乡（镇）组建综合行政执法机构，通过法律授权或委托方式将县级人民政府有关部门的宅基地执法权交由有需求的乡（镇）人民政府行使，以乡（镇）和街道名义开展执法工作，制定权力清单，明确乡（镇）有权作出行政处罚的事项及权限。完善宅基地管理信息共享平台，确保乡（镇）及时共享宅基地管理信息。县级以上农业农村部门、自然资源部门按照职责对非法占用土地建住宅的行政执法工作进行监督检查和指导，在职责范围内负责跨区域性案件的协调[7]。对于暂时不具备下放处罚权的地区，探索建立跨领域跨部门综合执法制度，健全执法队伍间协调配合、信息共享机制，共同维护农村建房和土地管理秩序。

(2)加强执法队伍建设，融合社会多方力量。除保留中央明确要求实行派驻的机构外，将县级工作部门设在乡（镇）和街道的监管执法机构整合到乡（镇）综合执法队伍，人员直接划转或通过“县属、乡（镇）管”实现执法力量整合。建立镇、村、组三级执法监察网络和社会化共同监管机制，赋予村组织宅基地管理权限，调动村集体、村民参与宅基地动态巡查和执法的积极性、主动性。建立宅基地执法共同责任机制，农业农村管理部门、自然资源管理部门、乡（镇）政府、村自治组织在违法线索发现、违法行为处置等方面建立合作机制，及时移交宅基地违法线索，制止违法行为。

探索符合我国国情的公众参与模式，畅通公众监督渠道，确保公众对举报的违法行为能及时得到处理和反馈，保障公民监督权，激发公民参与民主监督的热情。加强村庄规划、农村村民建房等制度宣传，增强农村村民合法、合规建房意识。建立执法信息发布制度，按照准确、及时、客观、公正的原则，将典型案件通过门户网站、电视、报刊等主流媒体及时向社会发布，起到“查处一案、警示一片”的宣传教育效果。

(3)完善执法制度保障，提高执法查处效率。一是完善宅基地执法法律制度。推进相关法规、规章和规范性文件出台，加强法条竞合问题研究，细化宅基地行政执法有关事项，形成统一的宅基地执法查处依据规范，明确违法占用未利用地、建设用地处罚标准。二是拓宽非法建房强制执行途径。建立土地执法与法院协作配合机制，法院裁定后由行政机构协助法院执行，不改变属于法院的强制执行权。

(4)保障合理建房需求，强化执法执纪监督。在土地利用计划中单列农村村民住宅建设用地指标，保障符合宅基地申请条件的农户住宅建设用地需求。编制县、乡级国土空间规划和村庄规划时，预留农村村民住宅建设用地空间。已有相关规划未预留农村村民建设用地空间的，允许符合宅基地申请条件的农户建房时占用少量永久基本农田。加强宅基地审批监管，从源头化解农村村民违法违规建房问题。增强行政执法信息公开力度，明确具体执法环节和程序，严格执行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度。强化执法责任追究，对有关部门和人员在执法中不正确履职行为，依法依纪追究责任。