蓝色海湾修复社会资本参与的 PPCC 洞头模式

李昌达 顾诗灵 马静武 乔观民 李加林 郑衡

摘要：为有力保障海洋生态修复项目建设以及实现高效片区治理，文章以洞头蓝色海湾修复项目为例，详细分析政府和社会资本价值创造和价值捕捉（PPCC）模式的运行方式，并总结其经验启示。研究结果表明：蓝色海湾修复总体表现为片区开发，且具有很强的公共物品属性和外溢效应，应用 PPCC模式是对政府和社会资本合作（PPP）模式的重要创新;通过参与主体的动机凝聚和资源互补创造多元价值，根据不同参与主体的价值捕捉机制实现合作共赢，从而形成政府、企业和公众共建和共治以及经济、生态和社会价值共享的 PPCC 洞头模式，蓝色海湾修复项目取得明显成效，进一步实现成功的多元片区治理。

关键词：蓝色海湾;生态修复;价值创造;价值捕捉;片区治理

中图分类号： F205;P748文献标志码： A文章编号：1005-9857（2022）04-0011-08

The PPCC Dongtou Model for Social Capital Participationin Blue Bay Restoration

LI Changda'，GU Shiling，MA Jingwu3，QIAO Guanmin，LI Jialin，ZHENG Heng'

（1.Dongtou Marine and Fishery Development Research Center，Wenzhou 325700，China;

2.Department of Geography and Spatial Information Techniques，Center for Land and Marine SpatialUtilization and Governance Research，Ningbo University，Ningbo 315211，China;

3.Center of Land Remediation in Wenzhou，Wenzhou 325000，China）

Abstract：In order to effectively ensure the construction of marine ecological restoration projects and achieve efficient area governance， this paper took the Dongtou Blue Bay Restoration Project as an example to analyze in detail the operation mode of the government and social capital value creation and value capture （PPCC） model， and summarized its experience and enlightenment. The results showed that the restoration of the Blue Bay was generally characterized by the devel- opment of the precinct， and had a strong public goods attribute and spillover effect， and the ap-plication of the PPCC model was an important innovation of the government-private partnership （PPP） model. Through the motivational cohesion of the participating entities and the complemen- tarity of resources to create diversified value， according to the value capture mechanism of differ- ent participants to achieve win-win cooperation， so as to form the PPCC Dongtou Model of gov- ernment， enterprise and public co-construction and co-governance， as well as economic， ecological and social value sharing. The Blue Bay Restoration Project had achieved remarkable re- sults， would further achieve successful multi-area governance.

Keywords：Blue bay，Ecological restoration，Value creation，Value capture，Area governance

0引言

开展蓝色海湾整治行动，改善近海水质，修复受损岸线和海湾，增加滨海湿地面积，有效控制围填海规模，实现“水清、岸绿、滩净、湾美、岛丽”的海洋生态文明建设目标，是海洋强国建设的内在要求。

蓝色海湾（以下简称蓝湾）修复总体表现为片区开发，具有多行业、多领域、多主体和多元价值的特性。基于此，洞头积极引进政府和社会资本合作（PPP）模式，推动蓝湾修复项目建设。PPP模式在全球新兴经济体中被广泛应用，其初衷是解决公共基礎设施建设中政府资金不足的问题，并逐渐演化为解决“利维坦”效率低下以及“私有化”与公共性之间内在冲突的问题[1-3]，强调多元治理，实现效率与公平的统一[4-6]。由于蓝湾修复项目的市场化盈利能力较弱，洞头创新 PPP模式为政府和社会资本价值创造和价值捕捉（PPCC）模式，推动相关项目的良性发展，并成为“国家级海洋生态文明建设示范区”。

公共项目建设通常具有很强的空间溢出效应，因此捕捉公共价值、弥补公共投资不足以及推动公共投资有效运行成为政府和学术界共同关注的热点，如政府和社会资本价值捕捉[7-8]和价值分配[9-10]。溢价捕捉策略能够实现外部性的内部化，维护市场的公平性和公正性[11]。当前主要关注公共项目建设溢价效应的价值捕捉，主要方式为土地增值回收[12-14]，而对公共项目建设综合价值创造与价值捕捉的关系关注不足。价值创造与价值捕捉的关系主要存在于企业创新生态系统研究[15-16]，可提供很好的借鉴。

基于过程视角，以多元价值为纽带拓展 PPP模式，形成 PPCC模式分析框架，解译洞头蓝湾修复的片区开发成功经验，可为公共项目建设实现政府、企业和公众共赢的高层次治理提供新注脚，为践行“绿水青山就是金山银山”理论转换新通道以及为实现可持续发展提供新框架。

1文献综述和理论框架

PPP模式应用于政府、企业和公众合作解决公共问题具有强大优势[17]，尤其是在政策制定、公共服务、基础设施建设、能力建设和经济发展方面被广泛和深入研究。蓝湾修复属于公共服务、基础设施建设和能力建设项目，因此应用 PPP模式具有很强的适应性。

1.1PPP模式

PPP模式强调动态价值循环过程并衍生许多模式，如建设-运营-转让（BOT）模式和转让-运营-转让（TOT）模式。其中，BOT 模式的私营企业建设和运营一体化以及成本节约内在化可能导致效率和服务质量降低[18];BOT 模式适用于拟融资建设项目，而 TOT模式适用于曾由政府投资建设而现由国有企业运营的基础设施和公共事业项目[19-20]。BOT模式和 TOT模式都属于用户付费捕捉，其中企业运营是关键特征，影响政府财政行为。为保障經济利益与公共项目之间的公平性，企业往往定价较低，而由政府根据绩效进行补贴[21]。

由于政府对企业运营公共项目的影响有限，不利于在公共部门和企业之间形成良好交流，从而影响项目绩效以及增加政府财政压力[22]。从利益相关者角度看，政府和企业通过公共项目分别达到提供服务和获得利益的目标，公众则可享受高效和高质的公共服务，从而实现多方共赢。

公共项目因具有公共物品属性而定价较低，单一的票务收入并不能覆盖企业建设和运营成本，须由政府财政补贴作为保障。作为收费还贷的典型模式，BOT 模式和 TOT 模式具有回收周期长、回收风险大和回收难度高等特点，会增加政府财政负担。

1.2PPC模式转变

公共项目的正外部性会对周边地区产生溢价效应，当项目的动态回收率难以覆盖其建设和运营成本时，通过适当回收外部溢价以弥补亏空可推动公共项目的可持续发展。因此，将溢价回收纳入 PPP模式形成新模式，即政府和社会资本价值捕捉（PPC）模式。

根据“谁受益、谁负担”的价值捕捉原则，对受益者或使用者的价值捕捉主要有3种方式。①对直接使用者采用票价回收溢价的方式;②对公众采用税收回收溢价的方式;③特定的非使用者最易“搭便车”，因此是价值捕捉的重点对象，采用征收土地增值税回收溢价[14，23]的方式，而采用土地一次性出让回收溢价的方式难以保障运营的可持续性[13]。根据不同类型的对象采用不同的价值捕捉方式能够维护社会的公平和效率，而随着传统 PPC模式税收捕捉方式的细化，捕捉难度逐渐加大。

作为 PPC模式的新形式，联合开发可实现正外部性的内部化，用以覆盖建设和运营成本，而依靠地区垄断实现价值回收不具有可持续发展性[24]。对政府而言，项目由企业投入资金和技术开发建设，财务风险也由企业承担，而最终成果互惠互利，因此政府承担的风险和责任较小;但项目周期较长，在后续建设过程中易产生纠纷，影响价值捕捉效果。

采用 PPC模式的项目具有公共物品特性，价值形式具有共有性、共享性和不可分性，导致价值捕捉较为困难。此外，价值捕捉须考虑主体之间的关系[16]，且通过协商才能有效实现综合价值的有效回收。目前学术界逐渐认识到价值创造的重要性，如技术创新的价值创造和价值捕捉具有不可分性[25-26]，但对将价值创造和价值捕捉纳入同一框架的公共物品鲜有研究，主要是由于 PPC模式优先考虑价值回收补偿，而不是像技术创新那样考虑价值源泉。

1.3PPCC模式创新

从系统性思维视角看，创造是价值的源泉，因此公共事务管理和公共项目建设的价值捕捉须与价值创造相连接。实际上，当前对公共物品的认识已从项目本身发展到项目提供的服务，而蓝湾修复正是特殊的公共物品实践。Leite等[27]认为公私合作存在动机凝聚以及资源互补和共享过程，且强调价值分配;对其公私合作框架进行改进，结合蓝湾修复项目的特性，即形成 PPCC模式框架，以过程视角分析价值创造与价值捕捉的关系。

价值是技术、经济、服务和利益的货币表示形式[28]，是项目实施过程中所有行动者的感知结果，包括经济内在价值、社会价值、经济外在价值和非经济外在价值等方面[16]。因此，价值创造不仅创造经济利益，而且创造生态和社会相协调等综合价值。

增加价值创造是 PPCC 模式的主要驱动力。①价值创造强调资源整合。价值创造是主体之间资金、资产和资源相互整合的过程，包括政府的资源调度、企业的知识技术模块化架构[15]以及公众和非政府组织的积极参与。②价值创造须明确政府与市场之间的边界。政府须明确生态修复导向，以市场手段调配资源、鼓励公众参与以及实现多元主体协同治理[29-30]，使项目具有公共目标导向性、经济利益追求性和公众多目标性。

价值分散溢出增加价值捕捉的难度。蓝湾修复属于片区开发，其溢出效应更多地表现为景观、生态和社会等非经济价值，即“绿水青山”范畴，因此价值捕捉媒介和通道的选择具有一定的困难性。蓝湾修复是政府主导下的项目建设，经济利益非优先考虑范畴，这给以追求利益为主的合作企业带来很大的疑虑，使其感觉风险很大，尤其是企业在PPP股权协议下很难“搭便车”，因此项目选择是企业合作的重要前提。此外，由于片区开发中的公众具有很强的“搭便车”优势，可将公众纳入公共项目建设范畴，促进共建共享。

蓝湾修复项目应强调价值创造与价值捕捉的协同，充分考虑不同主体拥有的资金、资产和资源及其对经济、环境和社会价值的追求，通过“做大蛋糕”降低价值捕捉风险，在价值捕捉困难的情况下实现共赢，从而实现多元主体参与公共项目建设的有效治理。

2洞头蓝湾修复 PPCC模式的运行方式

2.1研究区域

洞头位于瓯江出海口，陆地面积约为173km2，海域面积约为2862km2，海岸线约为351km;拥有海岛302个，包括有居民海岛14个和无居民海岛288个，素称“百岛之县”。

洞头拥有优美的生态环境、丰富的海洋资源和深厚的文化底蕴。洞头作为全国首批8个蓝湾整治试点之一，2016—2020年通过蓝湾修复项目实现清淤疏浚157万 m3、修复沙滩15万 m2和修复砂质岸线1.5km，整治修复国家级海洋公园核心区海洋生态廊道岸线23.73 km，扩展南塘湾湿地公园22hm2，第一类和第二类海水水质标准的海域面积占比提高10.4%，基本实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰、人和”。

2.2过程视角的蓝湾修复 PPCC模式

2.2.1PPCC模式的形成

资金是蓝湾修复最大的“短板”。蓝湾修复项目总投资9.27亿元，其中中央补贴5.26亿元，其他则由地方政府解决。2015—2017年洞头年均财政收入为11.11亿元，财政压力很大。为有效解决资金不足的问题，洞头政府积极引进社会资本参与蓝湾修复项目建设。2015—2017年温州年均居民储蓄额为73.07亿元且私营经济发达，因此社会资本参与蓝湾修复项目建设具有很大的可行性。此外，蓝湾修复是国家级项目，项目载体是4A 级海島景区，具有发展旅游经济的可能性，因此蓝湾修复项目具有强大的号召力。

洞头政府希望借蓝湾修复之力保护自然资源和生态环境;企业关注蓝湾修复后优质资源的价值实现，且参与国家级项目建设有利于扩大声誉并与政府建立良好合作关系;公众渴望改善生态环境和优化“三生”空间，对蓝湾修复具有强烈的认同感。政府有项目、企业有资金且公众有需求，三者达成一致即形成动机凝聚，有利于主体之间的交流合作和资源互补。考虑到片区开发中价值捕捉难的问题，洞头政府以沙滩修复和海洋生态廊道建设为主体项目，具有一定的行动边界和权利场域，增强企业和公众的参与信心，从而提高合作的可能性。

动机凝聚和资源互补是 PPCC模式形成的驱动力。洞头政府、企业和公众达成蓝湾修复的共识并实现各自资源的重组和配置，有利于更好地实现价值创造和价值捕捉。

2.2.2价值创造

政府出让优质资源和资产进行合作是价值创造和价值捕捉的基础。蓝湾修复项目重点关注沙滩修复和海洋生态廊道建设：海岛地区的沙滩具有“临界空间”意象，属于优质资源[31];海洋生态廊道是海岛景观的凝视空间且具有领域性边界，属于优质资产。

2.2.2.1沙滩修复的价值创造

（1）提升生态价值。以生态为导向，政府委托专业机构科学分析和规划东岙沙滩修复的平面布置、剖面设计和铺设沙粒选择，并沿沙滩岸线清淤疏浚。通过提高海水水质和保护滨海岸线，为沙滩景观开发提供环境基础。通过构建蓝湾指数评估体系开展修复评估，反映生态治理成效，推动后续修复工作的有序实施。

（2）提升景观价值。沙滩具有较好的景观特性，可通过景观设计提高景观价值，企业聘请专业人员高标准设计韭菜岙沙滩景观。在生态设计的原则下，政府通过招标遴选资质较好的企业实施沙滩修复项目。沙滩修复使沙滩面貌焕然一新，原来砾石遍地的沙滩成为风景秀丽的景点，实现“黄沙变黄金”的转变。沙滩修复与花园村庄建设同步开展，村庄生活和生态环境日益向好，70%的东岙村村民从传统捕捞和养殖业转行从事旅游业和相关产业，积极发展“农家乐”和民宿旅游，沙滩边的旧民房经改造变为“聚宝盆”。

（3）提升社会价值。沙滩修复后可有效抵御台风等自然灾害，并经受住超强台风“玛莉亚”和“利奇马”的考验，有力保障村民生命和财产安全。村民通过旅游业的发展增加收入和改善生活环境，从而提高幸福感和片区治理意识。政府加大宣传力度，积极举办国际会议和赛事，打造美丽沙滩的“金名片”。

2.2.2.2海洋生态廊道建设的价值创造

（1）提升生态价值。政府与企业协商建设成本较高的高架木质廊道，与采用成本低廉的水泥建材相比更能保护生态环境，且尽量避免破坏海岛山体。在海洋生态廊道沿线建设生态海堤和破堤通海工程，保护海洋生物多样性，实现廊道和海岛岸线生态价值的同步提升。

（2）提升景观价值。开发具有生态特色的景观线路，提高与区域环境的融合度和连通性，使生态修复与景观美化相结合。改造并建设总长11.4km 的“东海第一临海悬崖栈道”和总长15.5km 的滨海绿色生态走廊，将零散景观“串珠成链”，打造亲水空间，为村民和游客提供观赏新视角，发挥滞客效应并实现旅游增值。

（3）提升社会价值。海洋生态廊道建设结合海岛岸线修复和沿线村庄改造，打造凸垄底、东岙和金岙等一批具有浓郁地方特色的海洋生态村庄，在改善村庄环境的同时使其与沿线景观互动串联，形成“海上花园”意象，推动旅游业的发展，创造沿线村庄的综合价值。

综上所述，沙滩修复和海洋生态廊道建设通过拓展景观广度和提高景观深度，实现对海岛资源的持续性价值创造，并以地区特色提升知名度。政府坚持将发掘、传承和弘扬海洋文化作为海洋生态文明建设的重要载体，注重传统与创新的有机统一，促进旅游业和相关产业的发展，带动村民共同富裕。沙滩修复和海洋生态廊道建设一期项目的成功推动二期项目的建设，实现“滚动开发”，既激发市场活力又缓解财政压力;政府实现职能转变，由公共物品提供者变成监管者;公众从项目中获益，从而提高参与公共项目建设的积极性，进一步促进片区治理。

2.2.3价值捕捉

以往的生态修复项目主要依靠政府投资建设，投资周期长且成本高，产生的外部性易引发“搭便车”行为，导致效率低下。在 PPCC模式中，多元主体参与价值创造和价值捕捉，有利于实现合作共赢。

由于蓝湾修复项目具有公共物品属性，项目回收存在风险，加之旅游产品价值捕捉分散且大部分存在外溢效应，进一步提高项目回收风险。面对这种风险，根据领域性原则，须精准捕捉边界明确的项目价值，而将边界模糊的项目价值直接让利于民，从而减少价值捕捉的阻碍，促进项目快速实施。因此，须分析不同主体的价值捕捉机制。

2.2.3.1生态价值捕捉

游客通过旅游和观赏活动实现沙滩修复和海洋生态廊道建设的生态价值捕捉。这种价值捕捉是无形的，即不能表现为直接经济价值而仅能表现为体验价值。生态旅游的景观价值越高，游客的旅游意愿越强，越有可能带来更多的消费，对旅游业的发展产生潜在价值。

2.2.3.2经济价值捕捉

政府和企业对有明确边界的沙滩酒店和海洋生态廊道共同进行精准的经济价值捕捉。旅游景观的分散性和外溢性导致价值捕捉困难，为实现更加精准的价值捕捉，应打造“众星捧月”的旅游凝视效应。港口清淤疏浚、破堤通海和村庄环境改善等工程不仅改善水质、保护生物多样性和美化环境，而且提高沙滩和海洋生态廊道等景观的观赏性，旅游景观进一步升值，提高价值捕捉空间。按照股权协议，企业与政府通过共同获取门票和酒店收入等方式进行价值捕捉，基础设施和生态环境愈发改善，生态和经济价值产生“1+1>2”的效应，符合公共项目建设的宗旨。

东岙村沙滩修复完成后，由于其边界较为模糊，政府和企业难以进行精准的价值捕捉，因此让利于民，提高村民自我管理的意识和能力。相关资源由当地街道办事处负责运营和管理，以村民“搭便车”共享价值的方式进行价值捕捉。2016—2020年东岙村集体经济收入提高10倍，户均收入提高10万元;村庄环境整体改善，村民通过经营“农家乐”和民宿以及获得房地产溢价实现经济价值捕捉。

2.2.3.3片区综合溢出价值捕捉

沙滩修复、海洋生态廊道建设和沿线村庄集中整治促进洞头生态环境整体改善和旅游景观提质，促进片区整体价值的提升和经济的发展，产生溢出效应。政府通过房地产溢价和税收等方式进行价值捕捉。

2.3共建、共治和共享

公私合作须获取和整合各方的资金、资产和资源，以创造新的产品和实现综合目标，依靠单一主体无法轻易完成。参与主体之间通过博弈和协商达成共识，分别贡献各自的知识、技术和能力，便会产生大于单独效果之和的综合效果，实现资源互补。资源互补被认为是合作成功的关键，因为其允许参与主体依靠协同效应创造新的价值[32]。

在蓝湾修复项目中，政府发挥强大的综合资源调度作用，公众和非政府组织（NGO）发挥提出建议和舆论监督作用，企业在其中利用知识和技术进行合作创新，不仅为公众创造价值，而且提供创新服务。对企业而言，资源互补能够更好地建设和运营项目，有利于降低成本、获得社会效益和提高知名度。2018年以来，洞头已接洽客商60余批共计500余人次，成功签约7个项目，总投资达300亿元。价值创造和价值捕捉相互促进，企业从解决问题的过程中获得的利益越大，参与合作的意愿就越强烈，价值创造形成良性的闭路循环。村民是蓝湾修复项目的最大受益者，可从旅游经营和房地产外溢效应中捕捉价值。蓝湾修复项目大幅提高村民生活水平，被称为“富民工程”，一期工程的良好示范效应为二期工程的顺利建设奠定基础，同时促进村民积极主动参与，实现片区治理。

3启示

3.1蓝湾修复的 PPCC洞头模式

蓝湾修复是公共项目，具有很强的公共物品属性。洞头蓝湾修复的成功在很大程度上是由于实现政府、企业和公众的共建和共治以及经济、生態和社会价值的共享，从而建立蓝湾修复的 PPCC洞头模式（图1）。

3.1.1蓝湾修复具有强大的动机凝聚力

蓝湾修复作为国家级项目具有强大的号召力，政府和企业在经济、生态和社会价值的吸引力下积极参与，推动 PPCC模式的形成。

不同参与主体拥有不同的资源和价值目标，可通过交流合作实现资源互补，而缺乏统一动机是公共治理的难点。其中，政府拥有资金、信息和公共资源，并致力于生态价值的提升;企业拥有资金和技术，并追求经济价值的最大化;公众拥有土地和公共资源，并倾向于生活环境的改善。在蓝湾修复和资源互补的双重促进作用下，各参与主体达成一致目标即高质量建设蓝湾修复项目，并形成创造综合价值的共识即动机凝聚，推动 PPCC模式的形成。参与主体的资源互补意愿和动机凝聚力随着共识的增强而增强，有利于蓝湾修复项目建设。政府、企业和公众凝聚在一起并形成良好的交流合作关系，为价值创造提供基础。

3.1.2参与主体共创多元价值

生态岸线改造与沿线美丽村庄建设相结合，加快蓝湾修复区民宿经济的发展，推动村庄内生发展。积极引进社会资本，推动区域生态建设。以蓝湾修复综合价值联结政府、企业和公众，形成政府主导、企业承建和公众参与的网络关系和共建模式。通过“做大蛋糕”创造景观经济、环境生态和社会治理价值，降低价值捕捉风险。

3.1.3精准捕捉和富民共赢

价值捕捉是蓝湾修复项目建设的关键所在，而蓝湾修复项目的公共物品属性和外溢效应提高价值捕捉的难度和风险。为应对这种风险，在价值捕捉的过程中须充分考虑价值类型和不同主体的价值捕捉机制，并开展价值捕捉协商。

根据景观的边界实现政府和企业的精准价值捕捉以及公众的价值捕捉，实现价值共享;公众作为最大受益者，通过“搭便车”获得多样化收入，而富民程度的提升有利于提高公众的片区治理意识。值得一提的是，由于自身并不参与价值捕捉，NGO 在价值捕捉协商中发挥重要作用，可公平和公正地协调各参与主体的价值分配。

3.2成功的片区治理：从行政管理走向多元治理由政府主导的 PPP模式强调行政管理，由于片区开发的价值分散且外溢性强，以往主要通过房地产开发获取溢价。蓝湾修复项目的片区开发范围更广且价值更分散，导致价值捕捉更困难。因此，蓝湾修复项目的特殊性导致单纯依靠政府或企业都不能实现整体治理，而是要求多元主体协同参与，即各参与主体通过协商创造价值和捕捉价值，实现生态、经济和社会价值的协调发展。

政府在政企合作中强调顶层设计。企业以生态修复项目为媒介进行价值捕捉，并增强社会责任感。推动公众主动参与公共项目建设，实现公共服务由行政管理向多元治理转变;尤其是富民工程促进公众生态意识的觉醒，使公众积极参与日常生态保护工作。政府、企业和公众共同构成协同治理网络，实现价值创造和价值捕捉的良性循环以及片区治理的良性发展。

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