政府规制在江苏省幼儿体育培训机构治理中存在的问题及原因分析

马岗峰 田国祥 吕广霞 郁超然

(徐州幼儿师范高等专科学校体育系 江苏徐州 221000)

2015年，国家体育总局“十三五”规划宣布，计划到2020年，全国体育产业总规模超过3万亿元，体育培训行业总规模将达2000 亿元，体育培训行业逐渐发展壮大，幼儿体育培训机构开始应运而生。2020年6月，体育总局、教育部等八部门联合印发了《关于促进和规范社会体育俱乐部发展的意见》，该意见从多个角度阐述了对社会体育俱乐部的支持，并且针对目前社会体育培训机构存在的问题提出了相关规范，强化政府监督管理。虽然国家在校外体育培训机构治理方面出台了多项规定，不断打出“重拳”和“组合拳”，下大力气治理体育培训机构，政府规制的效果越来越好，但是随着各种因素的制约，良好的政策不能完全落地，执行力也受到制约，方法和手段适应不了新形势的变化等，各种乱象不断呈现。所以，只有究其真正的原因，才能确保幼儿体育培训市场的稳定、有序和安全。

1 研究对象和方法

1.1 研究对象

该文以江苏省幼儿体育培训机构和监管部门作为研究对象，主要调查了政府监管部门在监管过程中存在的问题。

1.2 研究方法

1.2.1 调查法

对具有代表性的30 家幼儿体育培训机构、家长、监管部门工作人员进行问卷调查和访谈，涉及各个运动项目，得到单位规模、政府管理、运营机制、教学模式和内容、受教育者反馈等方面真实的资料，并进行分析。

1.2.2 数理统计法

该文所有问卷调查结果均运用Excel 进行数据录入、整理和图表制作，确保该文所用数据的科学、可靠。

2 结果与分析

2.1 江苏省幼儿体育培训机构政府规制的现状及问题

2.1.1 机构接受的政策宣传效应较低，国家政策不能完全落地

对于幼儿体育培训机构管理者来说，学懂、弄通相关校外培训的法律法规和规定是工作前提，从而不违反政府规制的要求。图1 显示，很了解相关规制的法律法规的只占到20%，完全不了解的占到13.33%，可以看出只有1/5的幼儿体育培训机构知晓相关规定，只有知晓才有可能去遵守，对于66.67%的半知半解的机构来说，极大概率会出现违规行为。

图1 培训机构对管理方面相关法律法规的知晓率

对于政府的相关管理部门来说，向辖区内培训机构传达上级通知和政策是首要任务。同时，政府相关部门要采取座谈会、通报会、学习研讨会等形式对机构负责人进行思想教育，只有占据了思想高地，才能引起重视［1］。

2.1.2 监管部门权责关系杂乱，没有发挥最大效用

每一个幼儿体育培训机构都不是独立存在，它和监管部门形成了“发展共同体”，形成了相互制约和促进的关系网络。政府对机构的有效监管需要各个部门各负其责、通力合作，形成统一认识，才能有助于问题的解决。调查显示（见图2），86.67%的机构与体育部门打过交道，80%的机构与教育部门打过交道，60%的机构与工商行政管理部门打过交道，说明幼儿体育培训机构要想正常发展，首先要和监管部门密切联系，严格遵守各项规定，这是基础工作。目前来看，培训机构主要和教育、体育、工商行政管理、民政、司法公安等部门接触较多，如此多的部门同一时期内都下达规定或通知，对于机构来说也是应接不暇。如果只有一个部门统筹监管，从人力、监管力度等方面考虑，监管效果也是不高的。

图2 幼儿体育培训机构接触的监管部门

对于是一个部门统筹监管合理，还是多个部门监管合理的问题，目前从实际情况来看，如果一个机构出现违规或违法现象，家长首先找的就是公安部门，然后是各个部门进行举报，最终形成“踢皮球”的局面，这也是现实中常见的情况。对一个组织来说，管理者的数量与管理质量存在一种倒U 型曲线的关系，管理者数量太少、太多都会带来管理质量的困境［2］。规制主体权责关系的确定，对于问题解决起到直接的作用，明确监管部门的主体责任，形成工作合力，才能发挥最大效用。

2.1.3 机构被监督的频次和力度不够，助长机构“随意发展”

政府规制是促进幼儿体育培训机构良性发展的重要手段，定期监督和检查是政府相关部门的正常工作。经过调查（见图3），60%的幼儿体育培训机构多次接受过政府相关部门的监督和检查，有过监督，但次数不多，时间随意占到26.67%，也有13.33%的机构没有被监督过，说明政府对这些机构的管理还未全覆盖，监督缺失也许会助长不正之风的形成，对提升政府公信力方面产生副作用。

图3 政府监管情况

2.1.4 机构被监管的手段缺乏创新，灵活性不高

行政处罚是监管部门行使的最常见的手段［3］。如遇培训机构无证无照经营、价格欺诈、虚假宣传、不正当教学等情况，在不违反法律的情况下，监管部门将给予行政处罚，以正视听。对江苏省30家幼儿体育培训机构调查显示（见图4），6.67%的机构被处罚过，93.33%的机构从来没有被处罚过，至于更严重的吊销证照、停业整顿、追究责任等处罚措施没有出现过。从数据上看，大部分幼儿体育培训机构是规范运营，没有触碰到规定的“底线”，对于这类市场的良性运行起到了基础性作用。然而，现实中经常看到网上出现“培训机构不规范经营”的新闻，不管是个例问题，还是广泛性问题，建议监管部门采取定期与不定期相结合的方法，每年年底进行年终考核，平时检查和年终考核相结合，得出最终考核结果，合格者可以继续办学，基本合格者立即整改，不合格者限期整改，甚至停止办学。严厉的措施、高昂的代价，才能促使幼儿体育培训机构在思想上重视起来，自身实力才能不断提升。

图4 政府相关监管部门监管方法与比例

可以看出，相比十年前，政府针对青少年校外体育培训机构的监督管理办法和举措依旧没有显著的进步和改观，手段依然是处罚金、停业整顿、吊销证照、追究责任等，当然这些手段依旧发挥着重要的约束作用［4］。机构会重点关注“红线”和“底线”，较轻程度的监管手段已经不能发挥实效，如处罚金，“能用金钱解决的问题都不是问题”，这句话正好影射了这一现实。所以，“关口前移”，总结出多样化、创新的监管手段，既让机构记住了教训，又能体现出政府服务的公信力和威信力，同时也能促进当地本行业的良性发展。

2.2 政府规制在江苏省幼儿体育培训机构发展中存在问题的原因分析

2.2.1 功能性错配，主动性和服务意识不强

幼儿体育培训机构的监管部门，主要涉及工商行政执法、教育、体育、民政、公安等部门，齐抓共管是他们的工作方法。对于国家机关单位独自或联合下发的各项文件和规定，及时且准确地下达到各个培训机构，应该是基础工作。虽然现在是网络时代，信息四通八达，中央下发的规定，也许有的机构能够看到，有的看不到，这就需要政府的监管部门主动去宣传和讲解，将利与弊讲清讲透，最大限度地降低机构违反规定的风险［5］。另外，政府还欠缺服务意识，不能一味地以行政命令的形式开展工作，“共同体”意识还是不强。治理的目标是使之更好地发展，为经济社会作出贡献，而不是减弱或消失，治理能力的欠缺导致固有的治理体系存在漏洞。

各监管部门之间功能性错配是治理效果不高的一个重要原因。虽然监管部门众多，但各责任主体之间没有形成有机的配合与合力，存在孤岛效应与九龙治水的问题。与此同时，地方对于中央下发的各项任务缺乏应有的激励，只有硬指标下的任务要求。这种工作机制导致了幼儿体育培训机构规制上的失衡问题，势必造成培训机构和监管部门之间的对立与避责态度。这种功能性错配的逻辑根源，最终导致各级部门机构，长期处于人浮于事、执法悬置、人员不足、力量有限的矛盾状况下［6］。

2.2.2 作为监管责任主体的政府治理能力存在系统性缺失

作为监管责任主体，治理能力的系统性缺失是造成目前幼儿体育培训机构政府规制困境的重要原因。随着新时代幼儿体育培训机构不断出现的新问题、新挑战，以往的治理手段和方法已经不能顺应潮流。政府作为单一的治理主体，自身的治理能力对于整个治理过程的重要性不言而喻。但分析发现，其治理能力与治理地位严重不匹配，治理能力的建设滞后于或者迟滞于政府的行政责任与治理责任演化和扩张的速率［7］。越来越精细化的工作要求促使政府在治理方法和手段上不断更新，缺少科学化、信息化、技术性的手段，势必会造成“做了很多工作，但收效甚微”的局面，单一的行政命令已经不能满足治理能力提升的要求。所以，作为幼儿体育培训机构的监管责任主体，应该不断革新和提升自己的治理能力，以面对不断发展和变化的形势。

2.2.3 学习劲头不足，墨守成规意识严重

在治理方法和手段上，政府监管部门墨守成规的现象较为严重。新形势、新变化、新要求对监管部门提出了不断学习的要求，不去研究监管对象，如何“对症下药”？不去学习先进的监管理念和方法，如何应对新问题？作为从业主体的幼儿体育培训机构，其本质不同于成人或青少年体育培训机构，它有其独特的教育教学文化和运转机制，监管部门拿着监管其他类体育培训机构的方法去监管幼体机构，肯定会存在效果偏差，分门别类地监管才能取得预期的效果。因此，政府应多组织工作人员认真学习各项公共管理理论和行政执法理论，研究幼儿体育培训机构的特点，讨论监管方法和手段，切实提升治理能力。

3 结语

目前，我国的幼儿体育培训机构的数量呈递进式增长，体育市场占有率和老百姓的关注度逐年升高，政府作为治理责任主体，要像“卫士”一样守护着体育培训市场，确保市场稳定、安全、可持续发展，身上的担子比较重。因此，面对当前政府监管部门宣传工作不到位、监管部门权责关系杂乱、监督频次和力度不够、政府监管手段缺乏创新等问题，精确分析各种缘由及矛盾所在，结合科学的市场规制理论，总结出在幼儿体育培训机构方面、家长思想意识方面、政府法治化监管方面、幼儿园等方面的对策和建议，将是笔者下一步认真考虑的问题。当然，目前关于幼儿体育培训机构方面的法规或法律依然空白，加快立法进程，让地方监管部门有法可依、有据可查，切实加快法治化进程，为构建一个安全、健康、有序的幼儿体育培训市场而共同努力。