地方特色档案资源开发机制：一个协同治理的分析框架

归吉官 潘奕冰

摘  要：协同治理理论作为一种新兴的理论，对地方特色档案资源开发研究具有很强指导意义。文章立足于地方特色档案资源开发的现实困境，从系统目标、主体构成、制度体系、动力机制和运行机制等五个方面构建了地方特色档案资源协同开发机制的逻辑框架，并从社会需求激励机制、政策引导机制、协同联动机制、共建共享机制、绩效评估机制等对其进行细化和优化，通过推进主体协同和过程协同，最终实现目标协同。

关键词：地方特色档案;档案信息资源开发;协同治理;协同开发机制

Abstract：  As a new theory， the theory of collaborative governance has a strong guiding significance for the development of local characteristic archival resources. Starting from the difficulties faced by the development of local characteristic archival resources， this paper constructs the logical framework of the cooperative development mechanism of local characteristic archival resources from five aspects， including system goal， main body composition， system， dynamic mechanism and operation mechanism. It also refines and optimizes it from social demand incentive mechanism， policy guidance mechanism， collaborative linkage mechanism， co-construction and sharing mechanism， performance evaluation mechanism and so on， and finally achieves goal coordination by promoting main body coordination and process coordination.

Keywords： Local characteristic archives; Development of archive information resources; Collaborative governance; Cooperative development mechanism

1 研究背景

在我国档案对外交流日益深化的今天，陆续有地方特色档案资源入选《世界记忆名录》和《世界记忆亚太地区名录》，地方特色档案资源开发已然成为我国档案文化影响力提升的重要力量源泉。再加上，协同治理已经成为当下一种新兴的社会治理模式，是多元主体协作日益广泛的体现。地方特色档案资源开发的多点突破和纵深推进需要统筹协调多元主体、制度体系等各项要件及其关系，构建和优化“协同动力——协同行动——协同目标”的协同开发机制对推动地方特色档案资源开发水平的提高至关重要。

关于地方特色档案资源开发研究，档案学界一般聚焦于地方特色档案资源开发瓶颈及其破解之道，既有文献主要从理念、开发力量、技术与手段、制度等四大进路对其加以关注。一是理念进路。数字人文的蓬勃发展开阔了地方特色档案资源开发的研究视野，理念的碰撞与应用有助于档案资源开发的增值化。[1]针对地域特色档案资源开发中存在的传统影响、保守态度等方面的问题，可以通过模式创新等进行优化。[2]二是开发力量进路。档案机构存在人财物等力量薄弱和开发力聚集不足的固有缺陷，为此应促进不同区域间的合作，加强多主体协同和跨界合作。三是技术与手段进路。碎片化开发、开发形式单一依然是地方特色档案资源开发的顽疾，需开拓技术应用，转变开发模式，推进深度开发。四是制度进路。针对地方特色档案资源开发制度保障上的缺失和失灵，有研究从战略维度构建地方特色档案资源开发保障制度。

从现有文献可以看出，尽管已有研究成果注意到地方特色档案资源开发的存在的问题及其影响因素，并致力于问题——對策研究，但是，上述多为基于新理念或新技术的探索性研究或基于个案的描述性研究，在问题——对策主线上呈现点多面广，浮于表面，对地方特色档案资源开发各要件之间的结构关系和运行方式缺乏深入细致的解释性研究和规范性研究。

鉴于此，本文从地方特色档案资源开发的环节缺失入手，提出协同治理视域下地方特色档案资源开发机制的逻辑框架并进行优化，以供学界和业界借鉴参考。

2 地方特色档案资源开发的要件缺失

2.1 协同开发受阻。地方特色档案资源协同开发受阻主要表现为各开发主体难以协同、开发过程难以协同、开发效益难以协同，究其原因就是缺乏社会需求驱动和政策引导而导致开发的协同动力不足，缺乏健全高效协调机制而导致开发的协同运行不畅。

地方特色档案资源开发过程是一个动态且具有关联性的复杂工作，需要依赖政府部门、档案机构、图书馆、博物馆、文化馆等多元开发主体跨部门、跨层级、跨领域甚至跨区域协作，共同创造协同效应。然而，各开发主体间的职能性质与行政隶属存在差异，在实践中常因“彼此缺乏法律规章制度的束缚”而在协同合作中不能完美配合。[3]在现实中的表现就是地方特色档案资源碎片化严重，加剧了整合性开发利用的难度。

主体协同是地方特色档案资源协同开发的基础，其协同程度决定了多元主体协同开发的成效。开发过程是连接开发主体和开发成效的纽带，过程协同是协同开发的外在表现，是一种具体行动，直接影响着协同开发成效。

当前，地方特色档案资源开发既没有协同开发的顶层设计，缺乏统一的领导协调机制，也没有开发主体基于“参与规则、沟通理解、互信承诺开展的决策、管理和执行活动”，[4]更没有形成被多元主体认可和共同遵守的合法性规则。正因为如此，现阶段地方特色档案资源开发处于自发、散发状态。地方特色档案资源开发效益难以协同，具体而言，多元主体还普遍停留在“各自为政”的个体单独开发阶段，其创造的价值之和远小于协同开发价值，而且各开发主体无法实现共赢。如果从多维价值角度审视，开发效益的不协同还会出现地方特色档案资源在经济、社会、文化等价值维度上的认知和实践失衡。

2.2 效益评估机制缺乏。现阶段，地方特色档案资源开发还缺乏一套较为健全的效益评估机制，这不利于对开发效果的检视和反馈，也不同程度制约了开发的质量和效率。

从具体的业务环节上看，我国档案工作并没有严格意义上的效益评估环节。从宏观的档案事业来看，虽然有学者涉及档案治理能力评价、档案机构评估、档案学术评价等研究，[5-7]但是细化并应用于地方特色档案资源开发效益评估的非常稀缺。就具体的评估机制而言，这种缺失主要体现在四个方面：一是评估主体模糊或者单一，更多的是表现为档案机构自我评估，缺乏专业的评估机构。二是评估标准欠缺或者欠科学，无法为地方特色档案资源开发向度、效度和力度提供支撑。三是评估流程粗放，缺乏科学严谨的评估程序，评估过程随意性很大。四是评估环境有待营造，效益评估在鉴定过去的同时也在示范未来，地方特色档案资源开发效益评估尚缺乏这样的氛围。

长期以来，对地方特色档案资源开发效益评估的重视不够，未能建立起完善的效益评估机制，影响着地方特色档案资源开发的质效、成效和协同效益。

2.3 社会力量参与程度不高。随着我国档案事业的发展，社会力量参与档案事务已成大势所趋，无法阻挡。新修订的《档案法》明确规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业发展”，[8]中办国办印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》把“加大档案资源开发力度”作为主要任务，并进一步指出“积极鼓励社会各方参与”。[9]

社会力量是一种综合性的力量，是一种具有多样性和广泛性的合力。从多元参与主体的角度分析，有研究曾这样描述：档案机构是主导者，市场是适度可控的参与者，档案学会、基金会等民间组织是积极互动的参与者，教育科研机构、新闻传媒机构和公共文化机构是合作共赢的参与者，普通民众、专家和民间收藏者等社会公众是独立自主的参与者。

但在地方特色档案资源开发过程中，社会力量的能力与预期的角色和功能定位还存在一定差距。档案机构的主导力和牵引力不足，市场潜力未被充分激发，民间组织活跃度受限、支持力有限，公共文化机构合作乏力且协作共赢格局尚未形成，社会公众参与力需要进一步培育和引导。社会力量的能力困局，也进一步阻碍了其参与地方特色档案资源开发的进路。

具体来看，一是社会力量参与地方特色档案资源开发的模式相对比较单一，可复制可推广的模式鲜有，示范效应难以显现;二是社会力量参与地方特色档案资源开发的机制需要进一步建立和完善，多元主体的角色、功能及其权责利关系需要详细优化并加以保障;三是社会力量参与地方特色档案资源开发的渠道需要拓宽畅通，双方互动、协同、共赢的平台需要进一步搭建。

总体而言，社会力量参与地方特色档案资源开发遇到的种种能力缺陷与困境，需要从组织、制度、机制等方面全方位、多维度构建完备、成熟的保障体系。

3 协同治理视阈下地方特色档案资源开发机制的逻辑框架

针对地方特色档案资源协同开发的不足，需要在机制层面建立一个整体性的逻辑框架，即从系统目标、主体构成、制度体系、动力机制和运行机制等五个方面构建地方特色档案资源协同开发机制的逻辑框架。

3.1 系统目标。地方特色档案资源协同开发可以按阶段稳步推进，分为阶段性目标和最终目标。一是促进多元主体间协作，为地方特色档案资源开发搭建不同主体间的互动交流平台，使之能够在理念、技术、方法、资源和规则上实现深度融合，为下一阶段目标拓展协同空间和渠道。二是协同应对开发难题，建立地方特色档案资源开发多元主体共同参与的危机预警、研判和处置机制，消除开发主体间的分歧，规避纠纷，形成协同开发的格局。三是协同评估开发效益，明确地方特色档案资源开发效益评估主体，建立科学的评估机制和高效的绩效反馈和改进机制，使地方特色档案资源形成闭环式良性开发。四是協同优化环境，营造区域性地方特色档案资源开发的和谐环境，加强政策引导和制度协同供给，形成区域性的平等、互信、共享、开放的协同文化。

上述阶段性目标及任务，是要形成档案机构与其他主体在地方特色档案资源开发中的价值共创，最终实现整体的协同开发效益。也即以多元主体协同为牵引力，以协同开发过程为载体，实现地方特色档案资源开发效益的最大化，完成特色档案资源向地方文化名片的转化和塑造。

3.2 主体构成。在地方特色档案资源开发中，不同主体参与方式具有一定差异性，明确多元主体的角色、功能定位及其要求有利于人财物等资源的优化配置。按照职能属性，地方特色档案资源协同开发的多元主体大致可以分为以下几种类别，如表1所示。

地方政府是地方特色档案资源开发的领航员和掌舵者。可以这样形象比喻，地方政府既不是大包大揽的“管家”角色，也不是自由放任的“守夜人”角色，而是介于二者之间承担制度设计和提出远景目标的元治理角色。要求地方政府加强地方特色档案资源协同开发理念的宣传，培养多元主体的协作意识，建立健全制度保障体系，充分发挥其宏观调控能力。

档案机构是地方特色档案资源开发的划桨者，在协同开发中居于主导地位。按照档案机构的性质、职能和类型还可以进一步明确其角色，档案主管部门是地方政府宏观调控的执行者，档案保管机构是业务的践行者，在地方特色档案资源协同开发中，二者各有分工和侧重，但都是重要的驱动力和牵引力。

公共文化机构是地方特色档案资源开发的核心合作者，在协同开发中居于次主导地位。图书馆、博物馆、文化馆、方志馆等公共文化机构一方面散存着一定数量的特色档案资源，另一方面其在职能、业务和价值理念上也具有共通性，是协同开发的重要传动力。

市场主体是地方特色档案资源开发的重要承担者。市场主体的人财物优势与其灵活的运作模式可以有效弥补政府、档案机构、公共文化机构等主体自身的诸多缺陷。市场主体可以通过市场化外包合作或者直接开展合作等方式参与地方特色档案资源开发，是协同开发的重要支持力。

社会公众是地方特色档案资源开发的生力军。不管是普通民众，还是专家学者，他们既是利用者，也是贡献者。社会公众一般可以通过参与档案决策、业务辅助以及建言献策等助力地方特色档案资源开发，是协同开发的新兴力量。

其他机构和组织是地方特色档案资源开发的必要辅助者。高校、科研院所等教育科研机构具有智力优势，报社、电台、电视台以及新型媒体是重要的宣传力量，档案学会等行业组织可以迎合政府职能转变的需要，承接部分档案机构的职能或业务。无疑，这些机构和组织可以成为地方特色档案资源协同开发的推动力。

3.3 制度体系。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（Ostrom）提出的制度分析和发展框架（TAD）被广泛应用于社会经济政策、产业发展和社会问题等方面的研究。[10]借鉴该框架，地方特色档案资源协同开发的制度体系可以从制度环境、制度空间和制度评价等三个方面来分析，如图1所示。

一是制度环境。制度环境要同时兼顾制度的自然属性、社会属性及其应用规则。建立健全地方特色档案资源协同开发的制度体系一方面为了保护和开发特色档案资源，改善其生存与发展的“档案生态”环境，体现为制度的自然属性;另一方面通过制度形式或者制度法制化的方式促进特色档案资源开发，推动经济社会发展，体现为制度的社会属性。制度的应用规则以规范的形式确定了上述目标，是地方特色档案资源协同开发实现目标的关键，也是有效路径，比如多元主体的参与规则、履职范围规则和履职内容规则等等。

二是制度空间。制度空间由行动者、行动偏好和行动情境组成。在地方特色档案资源协同开发过程中，要求地方政府、档案机构、公共文化机构、市场、社会公众、其他机构和组织各自承担应尽职责与义务的同时，相互协作、协同互助。多元主体在协同開发中因各自的角色、功能定位以及固有职责的不同，产生不同的利益偏好，进而形成不同的行动偏好。在协同开发过程中，多元主体在协同开发制度自然属性、社会属性和应用规则的作用下，结合各自的利益偏好所采取的行动，就构成了行动情境。

三是制度评价。制度评价由互动模式和评价标准组成。地方特色档案资源协同开发可以根据多元主体各自的角色以及作用力加以优化和调配，形成科学、有效的相互作用模式。根据地方特色档案资源协同开发制度的自然属性、社会属性和协同开发效率的评价形成系统性的效益评价。

3.4 动力机制。从现实情况来看，地方特色档案资源协同开发的动力系统既有制度政策方面的内部驱动力，也有社会需求方面的外部推动力。

在公共文化建设领域，政府制度政策的支持和保障，对档案馆、图书馆、博物馆等公共文化机构的特色资源建设与开发利用具有特殊重要意义。由政府主导构建协同开发政策、制度以及策略，可以加速协同开发资源和需求的集成，形成来自系统内部的原动力。

社会公众对文化信息的需求正呈现出全方位与综合化、集成化与高效化、网络化和交互性的新特征，而且，社会对信息资源的整体性需求是始终的，这种需求必然会以强大的动力推进多源数字资源的整合与开发。

在协同开发初始阶段，其发展动力主要来自政府主导构建的制度政策体系的激发，随着地方特色档案资源协同开发的深入和拓展，其协同开发效益在逐步显现，就会激发更多的社会需求。同时，社会需求的导向也会倒逼地方特色档案资源协同开发综合能力的提升和模式的创新，进而释放出特色档案资源的整体性价值，最终促进协同开发满足更多的社会需求。这样一来，在制度政策引导和社会需求拉动的内外动力相互作用和传导的过程中，地方特色档案资源协同开发就形成一个循环往复的健康动力系统，推动协同开发的可持续发展。

3.5 运行机制。协同开发系统是在包括多元主体等在内的多方面合力下运行的，每一个要素的作用都是不可或缺的。为实现地方特色档案资源协同开发效益，应遵循“以主体协同合作为基础，以协同应对过程危机为手段，以协同评估为支撑”的运行机制。只有在这三种机制的共同作用下，才能保障地方特色档案资源的协同开发。

地方政府、档案机构、公共文化机构、市场、社会公众、其他机构和组织等主体的协同合作是协同应对过程危机的前提，是整个运行机制有效运转的基础，同时也是实现协同开发效益的基础。协同应对过程危机就是要在地方特色档案资源开发过程中，借助协调机制和利益平衡机制，维护多元主体基本利益和协调解决各方矛盾、化解危机，并保障资源开发过程的协同，最终实现开发主体利益和开发效益的协调。协同应对过程危机是多元主体协同合作的具体表现和作用方式，是维系地方特色档案资源协同开发系统有效运行的必要手段，其目标主要为了实现地方特色档案资源的共建共享。

协同评估是政府管理地方特色档案工作的手段之一，起到监督和促进地方特色档案工作发展的作用。政府、档案机构和社会协同评估是创新档案工作评估的重要方式，也是地方特色档案资源协同开发效益评估机制的核心要义。协同评估机制要求从评估目的、评估主体、评估范畴、评估制度和评估模式等维度加以优化设计，规范评估程序，将协同主体的权责利与开发绩效挂钩。

4 协同治理视阈下地方特色档案资源开发机制优化

4.1 社会需求激励机制。社会需求激励主要是由政府以及档案机构通过激发、优化、创造社会需求的方式引导和推进地方特色档案资源的协同开发。与多元主体协同开发系统内部的政策引导相比，社会需求激励虽然是一种外部推动力，但是更有助于面向需求的理念、技术与方法的多方面创新，属于协同开发动力机制优化范畴。

社会需求的创新激励作用，旨在不断挖掘社会新需求，主动寻找新市场。社会公众是社会需求激励的自然人对象，其需求因个体差异而不同，但基本可以归结为基本需求和期望需求两类。社会公众的基本需求需要激发，而其期望需求则需要创造。

市场主体是社会需求激励的法人对象，是社会的重要需求方。但是市场往往是逐利的，由于地方特色档案资源协同开发过程存在诸多不确定因素，如投入与收益不成正比、经济效益不显著等，导致市场主体相对比较谨慎，所以采取的需求激励策略应不同于社会公众。社会的总体需求是包含社会公众与市场主体在内的所有社会需求，它不是多方需求的简单相加，而是社会需求的最饱满状态，需要借助多种需求激励措施才能形成社会氛围。

针对不同的开发对象和不同的需求方，可以采取不同的需求激励措施。一是以公共项目为驱动。也就是通过政府实施的公共项目规划来创造社会需求。譬如，中国传统音乐录音档案、“样式雷”建筑图档、侨批档案等“中国记忆”申报联合国教科文组织启动的世界记忆遗产项目。二是政府购买产品或服务。部分地方特色档案资源开发产品或服务由于性质的特殊性，需要政府向社会力量购买公共文化产品或服务。三是协同优化外部环境。充分利用新旧两种媒介，大力宣传地方特色档案资源协同开发的重要性，营造良好的舆论导向。

4.2 政策引导机制。政策引导机制是一种制度化的引导地方特色档案资源协同开发的行动指导准则，是做好地方特色档案资源协同开发工作的重要前提和保证。政策引导机制属于动力机制范畴，是地方特色档案资源协同开发的内部驱动力。我国现阶段的地方特色档案资源开发，社会需求因素在很大程度上限制了地方特色档案资源协同开发进程。单纯依靠社会需求的推动力，很难实现地方特色档案资源协同开发模式达到全面自主的构建运作。这样的局面主要是由资源本身的公共性以及开发收益的潜在性和滞后性所导致的。要扭转这一局面，亟须政府给予充分的政策供给，保障地方特色档案资源协同开发的健康运行。

总体而言，可以从以下三个方面的政策入手。一是建立健全合理的回报机制。在地方特色档案资源协同开发中，对于不能完全交由市场主体运作的公益性项目，政府应在综合评估论证的基础上，提供资金、组织管理和政策等方面的多方保障，以保证开发主体的投入成本与其收益相匹配。另外，政府還应发挥舆论的导向作用，通过政策引导社会对公益性项目开发大力正面评价宣传，使之获得相应的社会回报。二是理顺地方特色档案资源开发的多重管理关系。随着档案多元化理念的引入和广泛传播、社会力量的兴起，为资源的协同开发注入了许多活力，但由于起步较晚，还存在诸多制度上缺漏。政府应该在源头上采取措施，完善开发主体的准入制度和利益平衡机制，并加快制度建设步伐，以解决协同开发过程中的制度问题。三是营造政策环境。通过建立地方特色档案资源协同开发平台、协作制度与激励政策激励地方特色档案资源协同开发项目管理。

4.3 协同联动机制。协同联动机制是地方特色档案资源协同开发的运行机制范畴。建立协同联动机制就是要推进区域范围内多元主体之间开展横向或纵向的协同联动，保障地方特色档案资源协同开发项目的顺利开展，同时，在社会需求激励机制影响下还应注重推进市场主体、社会公众等社会力量的协同，从而推动多元主体开发的协同联动。地方特色档案资源开发的协同联动机制既是一个有机联系的逻辑体，也是一个聚集多方力量的关系体。

作为一个有机联系的逻辑体，它在地方特色档案资源协同开发实践中可以根据多元主体之间的利益矛盾点和联结点不断进行调试和优化，最终形成一个具有黏性的逻辑体。作为一个聚集多方力量的关系体，它可以根据不同开发主体的角色定位和目标任务，在地方特色档案资源协同开发场域中形成协同合作关系，进而结成协同联动结构的力量关系。多元主体的协同合作是克服开发主体单一、力量分散、能力不足等问题的重要举措。

结合地方特色档案资源开发实际，建立健全协同联动机制还应从以下三个方面着力：一是培养多元主体的协作意识;二是共建平台，由地方政府和档案机构主导搭建，多元主体共同参与的地方特色档案资源协同开发平台;三是能力建设，在社会治理中，地方政府应与多元主体分享管理公共事务的权力，重视多元主体的能力建设。

在档案治理领域的地方特色档案资源协同开发实践中，政府要在法律授权范围内放权，以培养多元主体的参与能力;档案机构要结合专业和资源优势，提升自身的资源开发能力;市场主体要充分发挥其市场敏感性和运作灵活的优势，增强资源开发的市场竞争力;其他机构、组织和社会公众则要结合自身的特点和领域优势，在项目驱动的实践中积累经验和提高能力。

4.4 共建共享机制。共建共享机制即在一定范围内，以自愿、平等及互惠互利为原则，以多元主体间的合作关系为基础，通过一定的技术与方法共建共享地方特色档案资源，最大限度实现共赢。

借鉴区域智库联盟共建共享共赢三角模型来进一步分析，地方特色档案资源协同开发可构建以政策为导向，由多元主体共同建设的共建机制;通过资源统一管理平台的搭建，实现协同开发成果的共享机制;通过以上一系列综合举措，最终形成多元主体协同开发的共赢机制。地方特色档案资源协同开发的共建共享机制，主要解决的是开发力量少、散、小、弱，协作关系欠缺和缺乏统一管理等问题。

可以从以下四个方面对地方特色档案资源协同开发的共建共享机制加以完善：一是由地方政府牵头，做好制度和规划上的顶层设计，建立统一的协调议事机制，规范管理模式;二是促进多种资源的交流共享;三是加强数字资源标准规范体系建设，建立集资源建设与服务于一体的地方特色档案数字资源统一管理平台，深化档案馆与图书馆、博物馆、文化馆等公共文化机构间的协同合作关系;四是建立协调机制，处理好规则与秩序、方法与困难、法律与政策等重大关系，兼顾多元主体各方利益，破解协同开发难题，提高协同开发能力，确保地方特色档案资源协同开发系统平稳运行。

4.5 绩效评估机制。协同评估的实质是多元主体协同对一个目标对象进行综合评估的过程。建立绩效评估机制旨在通过确定评估主体，制订评估指标体系，构建事实数据库和智能评估系统，综合运用科学有效的方法、手段以及规范化的评估程序，对地方特色档案资源协同开发效益进行智能分析和客观评估，形成综合绩效评估结果，最终实现对地方特色档案资源开发的协同评估。

绩效评估机制属于地方特色档案资源协同开发的运行机制范畴，处于协同开发环节的末端，但由于其具有反馈功能，同时也起到联结协同开发环节前端的作用，是整个协同开发系统循环运行的关键节点。

结合实际情况，地方特色档案资源协同开发绩效评估机制可以从以下几个方面加以细化。一是实现评估主体协同，地方政府可以依托档案主管部门建立评估机构，作为地方特色档案资源协同开发绩效评估的指挥中枢和信息中心，成员包括图书馆、博物馆、文化馆、高校以及科研院所等。二是制订评估指标体系，评估中心可以委托高校或科研院所编制涵盖地方特色档案资源协同开发各评估环节和内容的绩效评估指标体系，实现对协同开发效益的量化。三是建立评估辅助系统，该系统可以实现对协同开发事实数据的采集、分析和辅助决策，智能评估可以大大解放人力劳动。四是建立科学、规范、有效的评估程序，明确评估周期以及以项目为基本单元的评估方式。

*本文系国家社会科学基金重点项目“档案馆功能理论重构及社会化实现研究”（项目编号：19ATQ008），广西哲学社会科学规划项目“协同治理视阈下地方特色档案资源开发机制研究”（批准号：20FTQ004）的阶段性研究成果。

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[10]Ostrom E.Understanding Institutional Diversity[M].Princeton：Princeton University Press，2005.

（作者单位：归吉官，广西民族大学管理学院，广西数字档案管理研究所;潘奕冰，广西民族大学管理学院 来稿日期：2022-01-13）