信息技术视角下网络协商民主的可能、挑战及应对

李占乐 赵浩

摘 要：互联网、大数据、区块链等信息技术推动着网络协商民主的实现：互联网中的网络舆论传播构成网络协商民主实践途径，大数据加速网络协商民主进程，区块链推动网络协商民主新型信任体系的构建。同时，信息技术也给网络协商民主带来了诸多挑战，主要表现在网络协商民主中的技术“负能”、数字不平等影响网络协商中公众的参与、信息技术加剧公众参与失序和非理性化等方面。要从制度、技术及文化三个维度不断探索信息技术推动网络协调民主的实现路径。

关键词：网络协商民主;信息技术;互联网;大数据;区块链

中图分类号：D62  文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2022）05-0046-09

基金项目：国家社会科学基金年度项目“地方政府公共冲突治理的有效性研究”（17CZZ016）

作者简介：李占乐（1973-），男，河南洛阳人，郑州大学政治与公共管理学院副教授，博士生导师，政治学博士，研究方向：公民参与、协商民主;赵浩（1994-），男，河南商丘人，郑州大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：电子政务、数字治理。

协商民主作为我国社会主义民主政治中的重要内容，近十年来受到广泛关注。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“保持党同人民群众的血肉联系，把尊重民意、汇聚民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”，“创新互联网时代群众工作机制，始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众，深入群众、深入基层”。信息技术推动民主模式的变革，为现代民主政治提供新的载体。网络协商民主能够促进多元理性观点的交流整合，是信息技术推动下一种新型的协商民主形式。本文拟以信息技术为视角，分析网络协商民主的实践可能及其带来的诸多挑战，并从制度路径、技术路径以及文化路径寻求应对策略。

一、信息技术视角下网络协商民主何以可能？

党的十九大报告指出，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。互联网、大数据、区块链等信息技术的发展，促进了公民的理性表达与政治参与，使网络协商民主得以较快发展，从而推进了社会主义民主政治进程。

（一）以互联网为依托的网络舆论传播构成网络协商民主的实践途径

协商民主的价值理念是公民通过公开、自由而平等的对话、讨论、审议等方式参与公共事务和政治生活，以此来增进公民对公共政策的理解和认同。公共领域是协商民主重要的实践领域，是指“介于国家权力和社会之间，经由理性沟通所建立的公共交往空间”[1]。但是，由于公共领域受到资本力量和政治权力的操纵，公民参与的积极性不断下降。而网络具备重构公共领域的能力，其虚拟空间为协商民主提供了理想条件[2]。互联网的传播特质契合协商民主的价值诉求，网络舆论传播构成网络协商民主的实践途径。同时，互联网信息技术给网络协商民主带来传统协商民主所不具备的优势。

1个人门户模式推动网络协商民主广度的扩大。Web10时代的传播模式是以网站为主的大众门户模式，其本质是对传统“点对面”模式的延续。在大众门户模式中，网站平台对信息内容的范围、质量以及相关讨论具有极大的控制权。由于对议题进行留言和讨论的支配权掌握在网站编辑手中，所以公民在信息获取方面是被动的。网络协商民主最基本的要求是公民能自由地参与到协商当中进行深入讨论，不受内部与外部的强制支配。随着对等网络（P2P）、RSS等技术的发展，以互联网为技术手段的舆论传播开始出现去中心化并形成以个人用户为基础节点的思维[3]。以个人用户为基础的节点不仅是信息消费者，还是信息提供者和传播者。互联网中的分布型结构使传播变得安全可靠，网络中的任何一个节点被破坏后，不会影响其他节点之间的沟通——个人门户模式逐渐形成。个人门户模式中的每一个节点都可以参与到传播当中，“因特网把所有人都变成了出版发行人”[4]。网民在转发信息的过程中会对原始信息进行增减或附加自己的意见形成网络舆论，网络舆论通过传播不断地发酵，推动网络协商民主广度的扩大。

2裂变式传播为网络协商民主的舆论传播提供保障。早期的网络节点并不是个体化节点，个体存在于网络社区和网站中。此时的传播结构为圈式结构，即公民参与的话题讨论被圈定在特定的网络社区边界范围内。圈式结构中的讨论是在多对多的复杂环境中进行，讨论效率低下，不利于舆论传播。在Web20时代，个人门户构成网络传播中的个体化节点，成为传播网络中的基本单元，因而个体成为信息传播的中介。此时网络空间中的传播是一种链式结构，即通过某种方式组成的关系链条结构，并形成以个体为中心的动态社交空间。在网络话题讨论当中，个体首先接受信息，然后对信息注入自己的立场、观点、情绪，形成以个体化节点为基础的链式开放结构，突破边界范围约束，实现网络舆论的裂变式传播。在裂变式传播中，一个个体化节点被破坏之后不影响其他节点对网络舆论的传播，某个个体的失声并不会造成群体意见的埋没。这就为网络协商民主的舆论传播提供了保障。

3分布式内容生产推动网络舆论进入网络协商议程。分布式内容生产是指网民根据自己的意愿从不同的视角和层面对内容進行生产。对于传统媒体而言，内容生产过程会受到媒体的利益、视角以及能力等方面的限制。这导致信息的不全面和内容价值的挖掘不足，所以传统媒体的新闻完整性是相对狭窄和封闭的完整性。分布式内容生产能够确保人们的舆论意见得到充分体现，是对传统媒体权威化、封闭式内容生产模式的变革。它所带来的碎片化信息可以弥补传统媒体信息不平衡的缺点，通过关键碎片的拼贴并结合专业媒体信息来逐渐接近事实真相。分布式内容生产推动网络舆论进入网络协商议程主要包含三个步骤：首先，在相关信息纳入分布式内容生产过程时，开始进行信息的筛选;其次，普通内容生产者之间会验证和校正信息，并且不断调整目标;最后，在信息和意见传播的过程中，某些专业内容生产者利用自身的专业知识、信息知识以及社会地位成为“意见领袖”并充当信号放大器，从而影响相当规模的网民，促进网络舆论扩大并引起政府关注，网络舆论由此进入协商议程。

（二）大数据成为网络协商民主的加速器和催化剂

维克托·迈尔-舍恩伯格在《大数据时代》一书中指出： “大数据正在改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新发明和新服务的源泉。”[5]大数据技术是对数据进行获取、储存、搜索、共享、分析，并挖掘云计算以及可视化的信息技术，促进了人们思维方式和民主治理方式的变革，使网络协商民主在运行中实现价值和效果的最大化。大数据技术可以使个体的话语嵌入公共政策过程的各环节，实现人民主权理想向实践的转变。

1大数据中的数据能够最大化体现民意。小数据时代通过数据取样、调查研究等形式进行量化统计分析，最终获得抽样化的数据结果。由于样本数据量有限，对样本数据的分析无法满足多层次、多视角的需要，限制了社会对数据获取和掌握的能力。小数据向大数据的转变，形成多维度、多视角的数据分析能力，并使样本民意转向总体民意。大数据时代“样本=总体”，这不是对数据进行简单的收集，而是在对数据进行记录的基础上，在巨大的数据空间中进行复杂和多样化的数据分析。大数据将碎片化的信息综合起来，可以对政府行为、社会回应及相关舆情进行全面的整合，综合地反映整体性信息，并能进行数据挖掘以探索其背后的总体民意。在数据痕迹汇集时，通过云计算对其进行指数化和可视化，可以为民主和科学地决策奠定民意基础。大数据技术同时还可以通过设置“关键词”等检索形式，将大数据转换成小数据，以获取更有价值的信息[6]。数据的整合性代表着数据的科学性，数据的全面性代表着民意的包容性。通过大数据技术的支持和驱动，网络协商民主能够成为政府、社会、个人之间的缓冲器。多元冲突的利益诉求在网络协商民主的缓冲带中交互、改变和妥协，最终融汇成包容性的整体公共意志。

2大数据促进公共政策议程设置模式的变革。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国网民规模达1032亿，较2020年12月增长4296万，互联网普及率达到730%。因此，通过大数据技术发挥网络协商民主在公共政策中的积极作用，推动公共政策的科学化和民主化，对互联网时代的我国民主政治建设和国家治理现代化具有重要意义。传统的政策议程以国家权力为核心，民主协商在其中居于次要和补充的地位，政府的决策更多的是单主体的和自上而下的模式。作为拥有社会最多政治、经济资源的组织，政府在相当程度上垄断着政策议程。大数据改变了传统的政策议程，促进公共政策议程设置模式的变革。大数据赋能于大众，使大众具有了话语表达与民意积聚的能力，由此增强了公共政策议程的民主性。原子化个体以低成本甚至零成本组织起来，个体意见汇集成网络民意，积极影响政府政策。大数据通过汇聚民意来影响公共政策议程设置，以舆论压力的方式向决策者发出信号，通过民意与决策者的磨合使得政策制定从单主体模式转变为多元协商模式，从自上而下模式转变为上下结合模式。

3大数据提升公民政治参与的收益和能力。大数据技术可以提升公民政治参与的收益和能力。一方面，通过降低公民政治参与成本来提高参与的收益。在传统的协商民主中，公民的政治参与需要特定場所、相关的资料以及公民付出的时间精力等，众多参与者的参与时间难以统筹、参与成本较高等因素导致了传统协商民主的非持续性。而大数据技术为协商民主提供了降低成本的契机，通过大数据、云计算以及移动互联网可降低互动的组织成本，并通过持续性的网络协商来提高公民政治参与的收益。另一方面，能够增强公民的政治参与能力和监督政府权力的效能。大数据技术通过引发公民思维方式的转变，加速公众之间的观念交流。公民个体通过协商可以增强民主意识、填补相关知识空白，从而提升分析能力，提高政治参与水平。大数据的分析整理功能可以对关键信息进行综合归类，使非结构化、碎片化的信息通过结构化的方式呈现出来。在大数据等信息技术作用下，社会结构从“全景监狱”向“共景监狱”转变，政府的行为曝光在公众的视野中，大大增强了民众监督政府权力的效能。

（三）区块链推动网络协商民主新型信任体系的构建

伴随着人类社会从工业社会逐步进入以数字化、智能化为特征的智慧社会，信任也从农业社会的人际信任、工业社会建立的制度信任发展到现在基于区块链技术的系统信任[7]。区块链是一种链式数据结构的信息技术，具有不可篡改和不可伪造的特点。它将时间戳、共识机制、加密算法等技术整合并与数据库结合，是一种新的记录、传递、存储与呈现数据的技术。区块链技术使网络协商民主中的信息和数据一旦记录就不可更改，避免了数据有误，保证数据的安全与真实，从而推动了网络协商民主新型信任体系的构建。

1区块链保证网络协商民主中信息和数据的真实性与安全性。区块链是去中心化的分布式数据库，由多个节点共同参与和维护，每个节点都可以共享和查询。它具有去中心化、去信任、难以篡改等特点，通过不可逆的分布式账本系统和非对称加密等技术解决网络协商民主中信息和数据的真实性、安全性问题。传统的中心化数据库是统一的，如果数据库受损，那么其中的数据就存在泄露的危险。区块链技术对信息数据库进行去中心化，任意2个节点在分布式系统中形成信任，每个节点共享其中的数据，从而避免中心化储存所带来的风险。网络协商民主中不同的主体可以通过区块链构建一个由多节点形成的分布式信息数据库，各节点可共享数据并且能够存储完整的数据副本。区块链中的信息和数据需要其他主体的核实，以保证新数据和历史数据相同，防止其被篡改。各主体通过区块链技术将社会活动等信息和数据录入，使其在短时间内能够实现全网的核查与认定，从而保证网络协商民主中相关数据和信息的真实性与完整性。

区块链通过非对称加密和哈希算法等技术来保障网络协商中的数据和信息安全以及保护相关的隐私。一是非对称加密算法中的公钥和私钥可以提高信息数据的安全。通过公钥对数据进行加密，用私钥对加密内容解密，反之亦然，以此来控制数据的访问权，提升数据的安全性和构建网络协商民主中的互信机制。二是哈希算法可以保护数据隐私。哈希算法是通过计算数字信息得到长度固定的字符串的密码学算法，不同的信息会得到不同的字符串[8]。区块链中的数据区块结构主要包括区块头和区块体两个部分。哈希算法不仅在区块头地址生成中具有重要作用，而且能将区块体所有节点数据交易信息进行哈希计算。各节点对区块哈希值的验证，保障了网络协商民主中区块数据的安全性。

2区块链有助于实现网络协商民主中信息和数据的共享。区块链技术中的去中心化能够不断完善政府的基础信息资源协同共享服务模式，扩大网络协商民主中政府数据和信息的开放与共享。分布式账本的去中心化组织架构为多元主体提供了网络协商民主的可能，在区块链中各参与节点单独写入、读取和存储数据，使得各协商主体的行动有章可循。加密技术为参与主体提供基本权利保障，在网络协商的过程中消除信息不对称并构建多元对话。区块链中的智能合约以及点对点的数据传输技术能够不断完善政务信息的共享机制，与现有的政府治理需求契合。在网络协商中，当政府部门出现数据不完整情况时，智能合约将实时发布警告，并在区块链上显示相关记录。点对点数据传输技术打破了政府部门之间的条块分隔，在部门与部门、部门与公众之间实现点对点互通，使各层级的政府部门从全社会快速掌握真实的数据，了解社情民意以及社会需求，从而为政府决策提供数据支撑[9]。因此，智能合约与点对点数据传输技术保障和实现了网络协商民主中信息和数据的共享。

二、信息技术给网络协商民主带来的挑战

通过互联网、大数据和区块链技术与政府政务相结合，信息技术嵌入了网络协商民主，形成一个技术治理共同体，从而显著提高网络协商民主的效率，并对网络协商民主进行赋能。但是，信息技术嵌入也导致网络协商民主中过度强调以技术为本的倾向，进而催生出信息技术中的技术“负能”、数字不平等以及公民参与的失序和非理性化等问题，阻碍了网络协商民主的健康发展。

（一）信息技术在网络协商民主中的技术“负能”

技术“负能”是指在互联网、区块链、大数据等技术赋能于社会和政治领域时出现由技术风险外溢导致社会和政治层面不良后果的现象。算法嵌入政府治理容易导致信息技术异化的风险。如果不对其加以规制，就会出现代码至上、数据信息滥用以及社会公平减损等问题，影响社会主义民主的运行，导致信息技术偏离其设计的初衷。

1智能官僚主义阻碍网络协商民主的实现。智能官僚主义是一种“以技术为本”的政府服务理念，即借着电子化政务、信息化管理、网上办理、台账管理等的名义和形式，在提升行政效率的同时也造成众多“数字鸿沟”和“信息孤岛”等“电子衙门”现象的产生[10]。智能官僚主义是传统官僚主义结合互联网、大数据等信息技术的具体体现，妨碍网络协商民主的发展。数据“烟囱”、网络鸿沟以及信息孤岛代替了传统政务中的“门难进、脸难看、事难办”。政府网站中的智能官僚主义体现在，政府通过大数据技术，在对数据信息分析的基础上选择性地更新和发布信息。其内容更多的是与领导相关的活动信息，而与公民相关的政务信息内容发布较少。政府网站有时候仅仅起到转达上级政府的通知和公告的作用，对于政策文件中的专业性内容则缺乏解读性文本，这不利于公民参与政府决策和执行。“互联网+政务”形式改变了传统的政府和公众的交往形式，使其由“人际交往”向“人机交往”转变。在这种政务模式下，公务人员与公众隔着屏幕沟通，缺少互动和后续交流。这种交流机制可能造成主体性和情感性缺失，不利于网络协商民主的进行。

2信息技术操纵破坏网络协商民主建设。信息技术的发展使其掌控者更容易操纵大众的选择，技术设计者在自身利益的驱使下容易形成技术独裁。算法在大数据、人工智能等技术的应用过程中无处不在，掌握和应用算法的人或组织拥有巨大的权力。算法看似与价值观无关，但在实践中却无法做到价值中立。由于设计者具有高度社会属性的主体创设以及自身的价值偏好，其主观偏见不可避免，算法被烙上了设计者的价值判断与感性色彩。民主是政府治理合法性的基础，公共行政领域的民主价值体现在充分吸收社会力量参与公共事务。信息技术条件下网络协商民主的逻辑是，公民利用智能工具获取相关的政府数据，并将个人意见进行反馈，政府借助智能算法将民众纷繁复杂的异构数据快速处理并整合至政府决策。但是在利益驱使下，公共部门可能基于信息技术的垄断在数据公开中选择性供给数据，影响大众对公共事务的认知和理解，从而导致大众意志被边缘化。

3算法复杂性抬高了普通公众的认知成本。在大数据时代，算法是信息技术的重要基础。但算法具有高度复杂性，以代码为形式的算法晦涩难懂，使得公众很少有人知道算法内部的运行邏辑。这导致相关协商平台虽然推出反馈机制，但公众在利益诉求表达中由于对算法的了解不足而出现障碍。技术专家、研发企业将本应服务于社会公众的算法以及相关解释权、话语权集中在自己手中。他们掌握数据处理与算法运算的核心知识，公众在其中处于弱势地位，这造成了社会及政治的不平等。网络协商民主中达成的共识不一定是真正的共识，其中的民意可能是已经转化的民意而不是真实意思表达。因此，算法复杂性使得普通公众的认知成本增加，成为网络协商民主的现实障碍。

（二）数字不平等影响网络协商民主中的公众参与

在信息技术的广泛影响下，社会结构不平衡演化为数字不平等，而数字不平等进一步阻碍了网络协商民主中公众的参与。莫斯伯格（Mossberg）认为应该从三个角度对数字鸿沟进行理解，即获取鸿沟、技能鸿沟、知识鸿沟[11]。这三个角度可以界定为数字信息接入的不平等、数字信息素养的不平等、数字环境下参政能力的不平等。

1数字信息接入的不平等。第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国农村网民规模为309亿，较2020年3月增长5471万;农村地区互联网普及率为559%，较2020年3月提升97个百分点。信息技术的发展使更多的农民成为网民。但是在网民城乡结构方面，截止到2020年12月份，城镇网民占网民整体的687%，农村网民仅占网民整体的313%。从统计报告能够看出，信息技术的发展虽然大幅度提升了农村地区互联网普及率，但相较于城镇网民，仍有大部分农民不能通过信息技术参与到网络协商民主中来。从各省份政府网站数量来看，截止到2020年12月，江苏653个、浙江563个、广东558个、西藏234个、青海133个、新疆161个、新疆生产建设兵团54个，沿海省份政府网站数量远远高于西部省份，东部和西部省份之间公民通过政府网站获取政务信息并参与网络协商民主仍存在较大差距。除以上因技术条件无法参与网络协商的人群之外，还存在着因自身原因无法参与网络协商的残障人群。很多政务网站无障碍服务的缺失，使得残障人群可能就此“失声”。信息技术发展的地域、城乡之间硬件的差异，服务各人群的软件的不均衡，在社会层面就体现为数字信息接入的不平等。

2数字信息素养的不平等。信息技术的使用具有一定的门槛。知识水平、年龄的不同使公众在使用信息技术的技能方面存在差异。某些公民不是因为信息基础设施等客观原因，而是因为不掌握相关的技能技巧而无法参与到网络协商民主中。根据CNNIC第47次调查报告，从年龄分布来看，20岁至49岁网民占网民整体的571%，而60岁以上的网民仅占网民整体的112%。网民中青壮年占绝大多数，老年人相对较少。在掌握信息技术方面，缺乏文字能力的年长者较年轻人来说处于劣势[12]。因此，老年人在网络协商民主中的诉求很难得到真实表达。从受教育程度来看，网民中大学专科、本科及以上学历者仅占网民整体的198%，相比其他层次的网民来说，高学历网民占比较低。信息技术使用门槛在不断提高，互联网资源中又存在大量的信息超载因素，这就要求网民在网络参与中具有强大的信息识别和抗干扰能力。受教育程度往往代表着信息获取与分析的能力，也即不同的学历水平会反映出网民在数字信息素养上的差异，这是数字信息素养不平等的又一来源。

3数字环境下参政能力的不平等。数字信息接入的不平等、数字信息素养的不平等进一步导致数字环境下公众参政能力的不平等。在网络协商民主中，掌握信息资源的重要性不言而喻。虽然信息技术能够减少信息成本、加快信息流通，提高人们的信息充裕程度，但掌握信息资源的能力具有累积性特征。有较强数字信息接入以及数字信息素养的公民对信息技术环境更为熟悉，他们能够从海量的信息资源中发掘自身所需的数据。信息技术中的“马太效应”导致信息富有者越富、信息贫困者越贫，精英阶层与弱势群体之间界限明显[13]。不断扩大的知识鸿沟使得网络协商民主中的公民参与呈现出“金字塔”结构。数字精英能够最大限度地通过大数据精准计算公民偏好，发挥数据的社会价值，并不断汇聚成数字孤岛。这些精英对政治议题更为关注，往往具有高超的政治协商技能，其在网络协商民主中占据有利地位。而“金字塔”底层的群体要么没有途径获得足够的公共信息和参与渠道，要么暴露在真假信息混杂的环境中失去自己的判斷力。这造成了底层人群在网络协商民主中失声的局面，其自身利益无法顺畅表达。

（三）信息技术加剧了公众参与的失序和非理性化

在信息技术的影响下，公民参与到网络协商民主中往往缺乏话语约束机制，导致话语失序进而造成公民参与的失序，而参与主体的非理性化也会导致“群体极化”和“沉默的螺旋”等现象的产生。

1信息技术导致公众参与的失序。信息技术开放性和互动性的特点，打破了传统媒体对信息来源以及传播渠道的垄断，话语权不再被少数的传统精英拥有，而是成为公民新的基本权利。在传统的意见表达中，媒体通过“把关人”机制控制信息的生产与传播。而在网络协商民主中，公民基于自身利益在互联网上进行诉求表达。由于政府对相关信息及舆论表达的控制难度较大，公民的参与呈现出分散化特点。参与的分散化进一步导致公民的参与失序，出现了网络协商民主“非制度化”运行的困境。在公民参与网络协商民主的过程中，往往由一部分网民挖掘出某个社会现象，其他网民对此社会现象提出质疑，然后由网络“意见领袖”进行推波助澜使之成为舆论焦点。但是，在此过程中也会出现部分网民为了谋取私利而编造和散布谣言的情况。这会影响其他网民的价值与行为选择，扰乱网络公共秩序建设。政府应对这种情况往往面临着两难选择：如果接纳这种片面的民意会影响到社会的长远发展，如果不接纳则可能会影响到社会的稳定。

2数字环境助长公众参与的非理性化。根据CNNIC统计，截至2021年12月，我国的网站数量为418万个;网页数量3350亿个，较2020年增加195亿个。海量的网站和网页产生信息过载现象，个人面对海量和良莠不齐的信息时往往会不知所措。巴伯认为现代民主社会的问题并不是信息太少，而是太多的信息中只有极少数有意义[14]。协同过滤和算法传播技术的发展，助长了“回音室效应”。这种表面开放、实质封闭的数字环境使意见相近的声音不断重复直至扭曲，就可能导致“群体极化”和“沉默的螺旋”现象。一是“群体极化”现象的产生。开展网络协商民主要求人们具有一定的信息基础，公众会依据自身的喜好选择海量信息中的一部分进而形成“信息茧房”。从群体角度来讲，网络群体具有群内同质化、群际异质化的特点。在算法推荐的协同过滤下，公众倾向于与自己意见相同或相近的人进行沟通，进一步认同其观点，过滤掉与此意见不同的声音。参与者的个人才智与能力被忽视，个体异质消解于群体同质。群体高度排斥不同的观点，进而在情绪的催化下形成群体极化。二是“沉默的螺旋”现象的产生。在网络协商中个体发现自己的意见有较多支持者时，他们会更加积极地发表言论并进行强化，促使其成为舆论的主流意见;而对此观点具有不同见解的人因害怕遭受网络暴力而保持沉默，导致主流意见缺乏多样化的声音，可能沿着既有的方向走向极端[15]。

三、信息技术推动网络协商民主的实现路径

大数据、互联网以及区块链等信息技术给网络协商民主带来了技术“负能”、数字不平等妨碍公众参与以及公众参与失序和非理性化的挑战，这不仅涉及信息技术层面，还涉及网络协商民主的规范有序以及思想文化层面。针对信息技术带来的挑战，要强化政府的主体地位，从制度路径、技术路径和文化路径采取应对措施。

（一）制度路径：促进网络协商民主的规范有序

制度是“稳定、受重视和反复出现的行为模式”[16]，具有一定结构和层次性的规则和规范体系。从制度层面对网络协商民主的主体、行为、途径方式等进行规制，能够提高网络协商民主的制度化水平。通过制度推动网络协商民主有序发展，主要包括基础性制度、主体性制度以及保障性制度的建立与完善。

1基础性制度：政府信息公开制度。基础性制度是指实行网络协商民主的基本制度条件和制度要求，政府信息公开制度是其重要内容。第一，完善政府信息公开制度。政府信息公开是公民进行网络协商民主的基础，有利于信息的交换与互动，促进公民采取理性有效的行动策略。为此，要推动政府信息公开制度法治化，将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》;健全政府信息公开的体制机制，设立专门的机构、配备专业人员，并秉持开放政府的理念，以大数据、互联网等信息技术确保信息的及时公开发布;推动政府信息公开的内部监督机制与外部监督机制的完善，持续推动将政府信息公开纳入行政监察范围，规范社会监督政府信息公开制度以及社会评议制度。第二，建立公民信息获取、交换以及自由和安全的权利保障制度。加强网络协商民主中公民权利的立法，保障公民信息的获取与交换;建立保障信息安全制度，并完善相关惩罚机制。第三，健全政府信息公开的司法救济制度。权利救济为公民的知情权提供第三方独立的裁决和评判，通过司法救济程序来保障政府信息公开制度。为了更好地提升司法救济水平，需要完善政府信息公开司法审查制度，建立独立的裁判机构。

2主体性制度：公民与政府的沟通互动制度。主体性制度是网络协商民主中公民有效参与的核心制度要求，其关键在于公民与政府的沟通互动制度。公民与政府的沟通互动制度包括：公民之间的意见交流制度、政府回应制度以及政府与公民的协商对话制度。在公民的意见交流制度建设中，要明确对网络信息内容提供者的权责界定，对内容提供者的行为进行规范，引导公民的交流讨论。回应是民主的核心价值[17]。政府回应制度的内容包括政府回应主体界定、内容要求、回应时限、责任追究等;政府回应制度强调时效性原则，在制度制定时要注重提高政府回应的速度、质量以及公民参与的积极性;政府回应制度强调完善政府与公民的协商对话制度，制定协商对话的程序和规则，确保参与者的多元化和地位平等;政府回应制度强调完善协商讨论后的结果反馈制度，政府通过报告形式反映网络协商中的民众意见对公共决策的重要价值和作用。

3保障性制度：信息技术资源均衡配置制度。保障性制度是对网络协商民主中公民有效参与的支持和保障的制度，重点在于完善信息技术资源均衡配置，解决信息技术带来的不平等问题。第一，完善信息技术基础资源均衡配置机制。从全国范围看，我国信息技术基础资源仍存在城市优于农村、东部优于西部的不均衡现象，需要采取倾斜政策和优惠措施来统筹城乡和区域发展，保障信息技术基础资源的均衡。信息技术是公民参与网络协商民主的基础与前提，可通过资金、技术和人才等方面的支持来推动落后地区的信息技术基础设施建设。第二，针对某些群体建立信息技术技能培训机制，提高其数字素养。对于中小学生群体，应由专业教师通过信息技术课程提高其相关技能和媒介素养;对于少数民族和残障人士群体，应大力完善数字信息传递方式，如设置音频和视频以及多民族语言文字等，实现信息技术和信息资源的全民共享;对于文化程度低的农民工群体，应开展信息技术技能培訓，使他们能够顺利获取信息、进行意见交流及利益表达，真正参与到网络协商民主中来。

（二）技术路径：提升网络协商民主公民参与的有效性

公民参与网络协商民主需要信息技术提供保障，也就是通过信息技术来解决网络协商民主中存在的问题，实现网络协商民主的不断完善。通过引入新信息技术，推动数据集中整合、促进数据开放共享、构建参与式算法决策模式，提升公民参与网络协商民主的有效性。

1建立全国一体化国家大数据中心，推动数据集中与整合。公共决策中决策机构需要对网络协商信息进行收集、筛选、处理和加工，以此来保证公共决策的科学性。决策机构通过信息技术将网络协商的信息数据化，运用数据筛选技术进行议题的设制以及方案的选择。数据的集中和整合是数据收集和筛选的基础，它的前提是构建全国一体化国家大数据中心。因此，要不断完善“东数西算”工程，推动数字基础设施建设，构建算力新格局。同时，要完善全国一体化大数据中心协同创新体系总体框架，主要包括：通过数网、数纽建设优化数据中心供给结构，加快数据要素循环;通过数链建设为数据要素的流通创造可信的环境;通过数脑建设健全政府社会协同共治机制;通过数盾建设保护数据资源和算力的安全[18]。数据集中与整合为数据开放与共享奠定坚实基础，有助于政府更好地发挥社会管理和公共服务职能。

2完善数据脱敏技术，促进政府数据开放与共享。政府数据的开放与共享，能够促进公众和专家对政策制定的依据、合理性等作出全面的分析和判断，提出更为科学合理的政策建议[19]。政府数据开放中的数据不同于政府信息公开中的数据。政府信息公开中的数据大多是整合分析后的统计数据，主要目的是保障公民的知情权;而政府数据开放强调数据的开放与创新，公民基于政府数据开放进行数据收集和分析工作，由此形成自己的理解并传达给政府部门，为网络协商民主中公民的有效参与奠定基础[20]。数据开放与共享应该以数据安全化为前提，注重数据脱敏。数据脱敏技术是指将政务敏感数据通过脱敏规则进行数据变形，以实现对数据的安全保护。因此，应完善直接删除敏感记录、截断算法或重排算法等数据脱敏技术，完成数据脱敏，推动数据开放与共享，从而促进信息数据在政府与公民间的安全互动，提升政府决策的民主化水平。

3优化算法传播和算法推荐技术，建立参与式算法决策模式。算法传播是指以大数据为基础，经由智能媒体、算法技术驱动的传播，是在传播社会学意义上整体发生异变的一种传播形态，是传播对象、传播内容、传播方式、传播效果等均被纳入可计算的框架内所形成全新的传播模式[21]。算法传播将传播过程简化为依靠数据驱动，具有自动化、精准化、参与化的特点。因此，要在数据过滤的基础上，不断提高算法中立性，确保网络信息无偏见地传播。通过大数据与算法推荐技术可以精确掌握公民的观点并动态修正公民的价值倾向，为此要加强算法推荐技术应用，对网络协商中的信息及时反馈，提高舆情处理的效率，实现网络舆论的事中引导。算法决策是指把人工智能的大数据处理和预测分析能力与公共决策相结合，将人工智能嵌入政策问题界定与议程设置、政策方案设计与政策制定、政策执行以及政策评估中[22]。在算法决策的基础上，应建立参与式算法决策模式，即在政策制定或实施之前，将算法决策结果向社会公开，征求公众的意见，根据公众的反馈进一步完善政策。

（三）文化路径：增强网络协商民主的精神动力

正如罗伯特·达尔所言：“民主只有在公民能够创造和维持一个支撑性的政治文化之后，才能长期存在，这种文化对民主理想和实践给予了普遍性的支撑。”[23]在建设网络协商民主过程中，要从政府和公民两个层面入手，塑造政府的参与型政治文化，强化公民的理性责任意识与道德规范约束，从而增强网络协商民主的精神动力。

1塑造政府的参与型政治文化。治理理论认为，现代社会政府的角色发生了根本性的转变，在处理公共事务中政府不再以管制者的身份进行控制和监管，而是强调政府与公民的合作，实现共治。因此，政府应该强化合作共治的理念，充分发挥信息技术的引导与聚合功能，通过信息技术促进参与型政治文化的建设;公民参与网络协商的目的是影响公共政策，政府公务员要树立协商对话意识，与民众进行平等对话，吸纳其合理意见;要保障公民的知情权、表达权、参与权等权利，构建信息技术条件下的行政伦理，营造参与型政治文化氛围。

2强化公民的理性责任意识与道德规范约束。一方面，在网络协商中，公民的理性意识和责任意识能够使其理性地和负责任地参与决策议题讨论，并且能够保障多元主体在协商中形成共识。公民的理性自律是健康网络秩序的前提，因此在网络协商民主建设中要强化公民的理性意识和责任意识的培养，避免非理性行为和不负责任行为的出现。另一方面，还要强化公民行为的道德规范约束。公民行为道德规范的重点在于约束公民“如何做”，为公民参与网络协商民主提供非正式的制度要求。因此，要加强信息技术条件下公民政治参与行为道德规范建设，制定网络协商民主具体情境下的公民行为道德规范，尽快颁行公民网络行为道德规范建设实施规划纲要等。

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【责任编辑：雨 蕙】