新型农业经营主体扶持项目的资金管理探讨

单芳美

引言

新型农业经营主体扶持项目是推进“三农”工作的重要抓手,对于实施乡村振兴战略、加速推进现代农业发展具有重要意义。但在实践中，新型农业经营主体扶持项目存在诸多资金管理方面的问题，导致不能充分发挥新型农业经营主体帮助农民、提高农民、富裕农民的功能作用。为顺利推进实施扶持项目，新型农业经营主体扶持项目预算单位必须仅仅抓住资金管理这个“牛鼻子”，治愈“老顽疾”，规范扶持项目资金管理工作。

一、新型农业经营主体扶持项目概况

（一）新型农业经营主体的资金需求

新型农业经营主体着眼点在于“新”，是一种新的生产模式，是在完善家庭联产承包经营制度的基础上，有文化、懂技术、会经营的职业农民和大规模经营、较高的集约化程度和市场竞争力的农业经营组织，是促进农民就业增收、发展农村经济建设、推动乡村振兴的主力军。伴随着新型农业经营主体科技化、规模化水平的提高，其对生产经营资金的需求也远远大于传统经营农户，一是新型农业经营主体要想扩大生产规模、拓宽产业链条，需要投入大量资金用于缴纳土地流转费用、引进先进的农业生产技术、建造标准化棚舍、购买大型的农业机械设备。二是土地资源日益紧张，土地政策和用地指标趋紧，土地、劳动力、技术等农业生产要素成本在不断上涨，新型农业经营主体资金需求逐年增加。三是由于农业生产经营周期长、收效慢、不确定性大，导致农产品价格出现波动，再加上经营主体对市场的供求变化研判能力不足，风险应对能力较弱，农业保险保障水平又不能完全满足需求，导致新型农业经营主体遭受重大损失，不能获得持续稳定的年收益。为推动新型农业经营主体的发展，政府加大对其财政投入，采取以奖代补、先建后补等形式对符合扶持条件的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业提供精准的项目支持。

（二）新型农业经营主体扶持项目资金使用范围

扶持项目资金重点用于以下方面：一是推进农业生产基础设施和辅导员队伍建设。二是委托专业机构、行业机构或专业人才为新型农业经营主体提供生产技术、产业发展、财务管理、市场营销等服务。三是开展无公害农产品、绿色食品、有机农产品、农产品地理标志和绿色优质特色农产品品牌创建。四是拓展市场营销渠道，建立电子商务和物流服务站点，主体产品与超市、高校、社区对接直销。五是由信贷担保公司承保，由其合作银行向经营主体发放贷款，由政府分担相关代偿，给予新型农业经营主体贷款风险补偿，设立风险补偿基金，缓解新型农业经营主体“融资难”“融资贵”的问题。例如山东地区的“鲁担惠农贷”。

（三）新型农业经营主体扶持项目资金管理预算单位职责

项目预算单位主要履行下列职责：提出扶持资金使用分配方案，组织开展新型农业经营主体示范单位申报、评审；会同财政局下达扶持资金，编制该项目资金绩效目标，加强绩效运行监控，对偏离绩效目标的项目采取措施及时纠正；组织开展资金绩效评价工作，形成绩效评价报告，按规定公开扶持项目预算绩效目标和绩效评价结果等信息。

二、规范新型农业经营主体扶持项目资金管理的意义

项目的资金管理主要是预算单位对项目运作过程中涉及的资金采取一系列科学的管理手段加以管控，让项目资金得到合理的配置，保证在第一时间调动资金来满足项目的正常稳定运作。针对新型农业经营主体扶持项目资金的高效管控能够确保项目整体绩效的提升，发挥扶持资金杠杆作用，助推现代农业发展。

（一）多维度计划和分配项目资金

项目预算批复后，对扶持主体的申报材料进行财务指标评估，按照评估结果制定出细化的资金分配计划，以重点资金支持优势经营主体，打造精品品牌，切实体现扶持项目经费使用的目标性、合理性以及与政策的相符性。

（二）全方位控制和监督项目执行

在扶持项目实施过程中把控好资金审批和投入进度，按照项目批复内容做好验收，及时开展项目预算绩效评价，避免项目资金的无效利用，提高项目的可行性，防止项目预算的随意性。

（三）立体式分析和运用项目评价

通过绩效评价结果既可以了解单位扶持资金使用状况，为项目实施单位每年安排该扶持项目和考评单位负责人、项目责任人提供参考，增强单位资金绩效理念和财务管理意识。同时也可作为财政部门以后年度资金分配的重要依据，对评价优秀的项目加大资金支持，优化财政支出结构，以期获得更好的公共效益。

三、新型农业经营主体扶持项目资金管理存在的问题

（一）项目资金申请把关不严格

在项目申报开始时，相关部室人员未核实申报主体是否符合申报条件，未深入申报主体实地核查，尤其针对申报主体标准中的财务管理规范未进行核验，导致产权不明晰、账簿设置不完善、会计核算不独立的申报主体取得扶持资金，使得项目申报资料不可靠、依据不充实、资金兑付不准确。

（二）项目资金管理组织职责不清晰

在项目实施过程中，内部财务管理制度不完善，没有形成内部目标责任制度，领导小组成员分工不明确、职责落实不到位、相互之间不配合；财务科室和项目业务科室各自独立运行，财务信息传递不及时、信息不对称，不利于项目资金管理整体的工作效益和项目的统筹管理。

（三）项目资金管理办法不统一

由于农业、林业、畜牧等部门均给新型农业经营主体投人资金，存在多头管理、重复扶持、多次投入的问题，造成扶持项目撒芝麻盐似的小打小闹，导致资金短缺，开工不足，无法集中人力、物力和财力打歼灭仗。同时不同部门可能对项目管理制度和财务核算要求形式各异，项目资金管理办法不统一，造成扶持主体财务人员需为不同部门的扶持项目设立项目号进行独立的财务核算与资金管理，核算工作量大、资金使用随意大。

（四）项目资金核算不规范

项目预算单位没有严格规范项目会计核算要求，很容易出现违规问题，比如：没有相应的财政下达预算项目指标文件、没有设置合理的专项会计科目、没有资金对公支付相关凭证、没有专门的项目会计资料档案等

（五）项目资金监管不到位

个别预算单位在按项目计划及批复文件将相应的资金拨付到项目主体单位后，对项目资金的使用情况缺乏监管，导致个别新型农业经营主体在项目资金到账后，不按政策规定用途使用，擅自挪作他用。

四、规范新型农业经营主体扶持项目资金管理的措施

（一）强化制度建设，形成长效机制

项目预算单位应按照国家有关部门的方针政策和财务制度规定，对新型农业经营主体扶持项目的属性进行分析，结合单位的具体工作实际，制定具有科学性、实用性的扶持项目经费管理制度，并动态完善与补充。

1.制定项目申报审核制度。经营主体申报项目前务必进行科学研判，按照项目实施方案，从扶持对象（新型农业经营主体）、标准（组织机构健全、运营管理民主、财务管理规范、实力和服务能力较强、产品质量安全、社会声誉良好）、范围（提升规模化、绿色化、标准化、集约化生产能力）进行筛选，符合条件的主体根据扶持范围提交相关实施项目报告书，由项目预算单位组成考核工作组，按评选条件对经营主体进行实地检查验收和资料审核，确定奖补额度，保证项目申报与自身生产实际相结合、与主体经济实力相匹配、与经营管理能力相适应。

2.完善资金支付审批制度。项目预算单位针对扶持项目资金支付构建一整套完善的审批手续，切实提高支付安全能力，把好财政资金支出的最后一道“关口”，确保每一分钱都用到刀刃上。一是由财务科负责项目资金管理和日常核算工作，按照项目资金的来源渠道设账，保证专款专用；二是明确审批流程和审批权限，保证项目实施有方案、过程有监督、领用有经手、付款有回单、完工有验收、决算有清单等基本的会计资料；三是明确扶持资金主要用于为完成扶持项目在实施过程中所发生的各项费用；四是根据年度计划，尽快将资金落实到扶持项目，及时拨付和支出资金，加快项目实施和验收，加大盘活清理结转结余资金力度，增强资金使用时效性。

3.细化内部会计监督制度。预算单位内部要将财权与事权相分离，明确扶持项目分管范围,细化项目记账人员与扶持事项的审批人员、经办人员、财务保管人员的职责权限，会计、出纳和项目实施责任人既要相互分离，又要在资金调度、扶持事项决策和执行等方面相互监督、相互制约，确保各项职责落实到位，有效保障项目顺利实施。

4.落实公告公示制度。就项目申报、项目安排和资金使用结果一律进行公告公示，单位、个人及其社会各界对所公示的扶持项目情况有异议的，可以书面形式向预算单位反映，对弄虚作假骗取扶持资金、重复申领扶持资金以及挤占、截留或挪用扶持资金等行为，进行查实和处理。

（二）加强财务人员培训，夯实财务基础

组织专项人员培训，提供学习相关业务知识的条件和机会，提高人员的整体素质。第一，组织和培训项目预算单位主要负责人的农业专项资金管理知识的学习，提高其对扶持资金管理的重视程度和项目全面预算管理能力。第二，围绕新型农业经营主体最新政策、金融保险、税务法律、会计实操等热点难点问题，召开项目预算单位和项目实施主体财务人员研讨班，组织形式多样的活动，例如：专题讲座、案例教学、学员论坛、专家点评、风采展示等。第三，让财务人员完整地参与到扶持项目中，改善财务人员单打独斗、闭门造车的工作惯性和就数据论数据的被动局面，让其了解项目运作的全过程，能够站在崭新的高度俯视项目运行的全貌，使财务人员既懂会计、懂绩效，又能懂项目、懂农产品。

（三）打造主体服务中心，搭建交流平台

1.成立主体服务中心。按照“政府指导、市场主导、农户自愿、示范带动”的工作思路，以农民合作社、农事综合服务中心等服务组织为依托，高标准打造新型农业经营主体服务中心，实现新型经营主体从注册成立、制度创建、辅导培训、财务监管、项目申报等各环节的全程指导，搭建起新型农业经营主体相互间交流的平台。新型农业经营主体服务中心可针对税收政策、财务票据的收集、处理及分红进行培训，解决部分主体未建账、“包包账”和资金管理不规范等问题。

2.开展财务技能比拼。组织新型农业经营主体财会人员参加技能评价、学历教育，设立专门面向新型农业经营主体财会人员的技能大赛，搭建起展示技能、切磋技艺的平台，将考题与日常新型农业经营主体业务知识息息相关，对比赛成绩优秀的选手进行表彰奖励，从而起到了以赛促学的作用。

（四）提高信息化水平，挖掘数据价值

1.落实上级“充分利用财务软件，推广会计电算化”的要求，推广使用新型农业经营主体财务管理系统，该系统以新型农业经营主体管理业务流程为基础，以标准财务核算为核心，拥有权限管理、账务初始、账务处理、账务公开、汇总报表、管理监测、分析决策等功能模块，帮助项目预算单位实现全面的财务核算和监督管理，通过财务数据与相关新型农村经营主体信息系统中的数据无缝衔接来减轻经营主体管理人员的工作量，实现新型农业经营主体账务处理的电算化、便捷化。

2.项目预算单位要对财务核算系统进行全面升级，通过预算管理模块严格控制扶持项目预算，让项目预算类和财务类会计科目相对应，结合扶持项目种类，区分财政项目、非财政项目和其他自筹项目，方便查询和汇总项目财务数据。使财务人员可以持续把控项目预算执行和经费收支情况；在会计系统中设置明确的项目负责人权限和范围，要求财务人员和相关项目人员严格规范使用项目资金，切实保证扶持项目在资金管理方面的质量要求。

3.随着财政预算管理一体化平台的推广，单位可通过项目库用于财政预算项目管理的信息化处理，项目库在设置时可考虑系统设置、评估管理、项目管理（年初预算项目和日常追加项目）、综合处理、控制数管理等功能模块，基层预算单位编制完项目库后，逐级上报、审核、汇总、导入部门预算系统，以高度集成的会计信息系统规范扶持项目财务管理流程，实现财务全程电子化流程管理，防范财务风险，提高工作效率。

（五）量化项目绩效指标，发挥资金效能

项目预算单位应建立综合、立体的项目绩效考核体系，发现与绩效目标偏离的，要及时处理和纠正，加强监控结果应用。首先，依据与扶持项目相关的文件，分析出重点项目工作任务，设立项目年度总目标和分阶段目标，促使财政资金在一定期限内达到预定的产出和效果。其次，分解项目总体绩效目标和任务清单，将定性和定量指标相结合，从数量、质量、成本和时效等方面对绩效指标进行细化，能以量化形式表述的，则定量表述，若不能定量表述，则可采用定性分级分档的形式表述。绩效指标选定后，参考扶持项目的历史数据、行业标准、计划标准等，在考虑可实现的基础上设置标准明确、具体可行的指标值；再次，根据已定的绩效目标，定期观测绩效运行状态，实施掌握扶持项目信息，动态监控目标执行情况与预算执行进度是否匹配。最后对项目支出绩效的完成情况填制自评报告和自评表进行自我评价，分析未完成绩效指标的原因，并提出解决措施。

五、结语

在农业农村现代化建设脚步不断加快和公共财政职能不断加强的新形势下，国家对“三农”支出投入不断加大，强农惠农政策不断推新，只有加强扶持项目资金的监管，才能使惠农资金发挥作用，稳住农业基本盘，守好“三农”基础。针对新型农业经营主体扶持项目资金管理工作中出现的问题，项目预算单位有必要对这些问题制定相应的资金管理策略，促使资金使用最大化，发挥“三农”后劲潜力，推进乡村振兴。