城市社区协商治理创新扩散中的异化与梗阻——基于S园区H社工委“社区建设理事会”的案例研究

张 晨，刘育宛

（1.苏州大学 中国特色城镇化研究中心，江苏 苏州 215123；2.厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005）

城市社区作为中国城市最重要的基层群众自治空间，城市社区协商是我国社会主义民主政治发展的基础环节。新中国成立以来，我国城市基层治理体制经历了单位制、街居制与社区制的历史性变迁，治理空间也由之前的单位转变为如今的社区。但随着改革的不断深入，社会阶层不断分化乃至固化，使得原来人们整体的利益关系迅速分解为无数个小碎片[1]，基层社区社会面临着一种碎片化的态势[2]。这种碎片化将集中表现在空间结构、利益关系和治理架构等方面，由于难以形成共识，缺乏整合不同利益群体诉求的体制机制，碎片化的社区给社会治理带来了严峻挑战[3]。协商民主作为一种有效的协商治理制度[4]，将其嵌入到社区协商治理的过程中有助于这一问题的解决。2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，指出：“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。”2017年中共中央、国务院又发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。上述相关政策文件的出台与完善，为当前城乡社区治理创新指明了基本方向，即围绕加强城乡社区协商，不断完善城乡社区治理。由此，协商与治理构成了新时代我国城乡社区建设与发展的主题。

虽然社区协商治理在制度与政策层面上呈现出蔚然发展之景观，但其在实践中却并没有形成规模化与常态化的发展，目前仅停留在政策实验与政策创新阶段[5]。各地不少基层协商治理创新实践还停留在诸如象征式协商、控制式协商、诱致式协商、投机式协商、博弈式协商这种利益层面的扭曲性协商，极大地危害了社会主义的协商民主建设[6]。基层协商治理创新也许肇始于“为基层减负”和“推动居民参与”的初衷，但往往其最后结果却与这些目标背道而驰，很显然，一定是有一些因素造成了其创新及扩散过程中的异化与梗阻。本文以S 园区“社区建设理事会”项目的创新和推广过程作为考察个案，来探究城市社区协商治理创新中异化与梗阻的发生原因，为推动基层社会治理创新实践真正取得促进社会协同、扩大居民参与和为基层减负的成效提供一些建议与思考。

一、文献述评

协商治理，是政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制[7]。伴随着我国的城镇化进程蓬勃兴起，社区这一治理空间将成为协商治理最为适宜的“试验田”。1999 年“温岭恳谈模式”开创了基层治理民主的先河[8]，随后全国各地出现很多具有创新性的基层协商治理实践。2009年杭州上城区的“湖滨晴雨工作室”建立并成为中国第一个社区民主民生互动平台，社区居民有机会参与到工作室组织的各种交谈、协商和讨论等活动中[9]；作为社区议事会的升级版，南京市鼓楼区的社区理事会以社区居民自主应对和协商解决社区公共事务为主旨[10]；上海浦东新区浦星路街道探索“居民自治金”协商民主决策操作项目等[11]。然而，综合考察各地的社区协商创新实践，真正取得实效并获得创新扩散的项目并不多见，以民主协商为导向的各地社会治理创新普遍存在着“泡沫化”“碎片化”“同质化”趋向[12]。那么，有哪些因素在影响着社区协商治理创新及其扩散？为什么在创新扩散的过程中会出现异化与梗阻现象？

创新扩散研究始于1969 年Walker（沃克）发表的《美国各州的创新扩散》一文[13]。Rogers（罗杰斯）认为创新扩散是指一项创新政策随着时间的流逝，通过某种渠道或途径在一个社会系统的成员之间被沟通和交流的过程[14]。那么，什么因素会影响创新扩散？Berrry（贝瑞）夫妇认为这将由内部因素与外部因素综合决定，内部因素主要包括某一辖区内的社会、经济与政治特征等[15]；外部因素包括纵向与横向两种扩散机制，纵向机制来自更高级政府（自上而下）的强制指令[16]以及自下而上的联邦主义扩散效应[17]，横向机制一般包括模仿、学习和竞争[18]。而中国的公共政策扩散主要有四种基本模式：自上而下的层级扩散模式；自下而上的政策采纳和推广模式；区域和部之间的扩散模式；政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式，其扩散的机制包括学习、竞争、模仿、行政指令推行和社会建构[19]。在此基础上，国内学者实证探究了电子政务[20]、公私伙伴关系[21]、企业绿 色技术[22]、“多规合一”改革[23]与“一带一路”建设[24]等不同政策创新领域扩散的影响因素。

政府创新是政府转型的关键推动力量，也是治理转型的重要助推器[25]，社区协商治理作为政府创新的重要方式，其理论价值能够实现社区成员相互交往，结成有机联系，形成互助、互信，具有共同归属感、认同感和集体行动能力的生活共同体[26]。如果社区协商治理创新在扩散过程中出现异化与梗阻，将直接影响我国基层国家治理体系与治理能力现代化的实现。上述研究对于分析城市社区协商治理创新扩散中的影响因素有诸多启发，但这些研究偏向宏观与中观角度，变量的选取比较宽泛，并不适合分析基层社区这样的微观治理空间。比如上述诸多研究指出，经济、上级压力、资源与能力、官员等变量会对创新扩散产生影响，但把这些变量放在基层场域去分析时，一是会被复杂多样的变量给稀释得无关紧要；二是在同一个基层治理场域中，为何同一类型的社区在面对同一个创新扩散实践时会有不同的治理绩效？而且现有研究并没有关注到创新在初期扩散过程中的治理绩效问题，即一项创新在初期扩散到另一个地方时难以保持住其原本制度设计所赋予的功能与目的，其功能出现异化、运行出现阻滞与扩散出现梗阻。因此，对于这些问题的回答，田野调查等方式是最适合的。

二、案例选择、研究方法与资料来源

（一）案例选择

S园区在基层政府管理体制上一直走在全国改革探索的前列，H 社区工作委员会（简称社工委）是S 园区下属的一级政府派出机构，其功能定位类似于剥离了经济功能强化社会服务功能的街道办。相较于S 市于2016 年全面推行的街道办体制和职能改革，S 园区的社工委体制实际早了整整近20年。2015年H社工委在所辖QJD社区首次试点“社区建设理事会”；随后由于“社区建设理事会”在试点社区的良好治理绩效，它于2016 年与2017 年又扩散到其他10 个社区，是一种自上而下的带有“行政强制”意味的创新扩散模式。最后，由于更高层级政府社会治理创新项目的实施，“社区建设理事会”也借此机会扩散到了更多的社区。因此，它能为全国其他地方的基层协商治理实践提供一个典型的样本作为参考。

（二）研究方法与资料来源

民主制度需要实践，实践需要时间。协商治理作为一种备受期待的治理资源，其在基层社区能否发挥应有的作用则直接影响我国基层社区治理体系现代化的建设。然而由于基层社会的复杂性，变量干扰因素太多，大样本宏观上的定量分析往往浮于表面而很难把握基层社区协商治理创新扩散的逻辑。因此，必须对基层治理场域进行田野调查，才能深刻理解何种因素在影响着基层社区协商治理创新扩散。笔者于2015 年全程参与了S 园区H社工委在QJD 社区推行的“社区建设理事会”的建设过程，并在2016—2019年对扩散到的其他试点社区进行了30多次深入调研，至今一直在持续跟踪其运行状况。在此期间，笔者主要通过深度访谈、介入式观察等方法掌握了大量一手资料，同时与社区主要负责人建立了良好的私人关系。访谈的人物主要包括社工委负责人、社区党支部书记、居委会主任、物业经理、业委会主任、居民等主体。

三、社区建设理事会创新的动力与内容

（一）H社工委试推“社区建设理事会”：学习、竞争与“倒逼”

S园区作为“全国社区治理和服务创新实验区”的第二批试点单位，在社区治理和服务的改革创新上一直引领着S 市社会治理创新的探索，这为其基层单位探索各种社会治理创新提供了良好的制度环境。相应地，S园区下属的社工委、街道和各社区的一线基层，也因为这一环境而获得了更多的学习和借鉴国内外基层治理实践先进经验的机会，相对更加具有对创新包容的动力。H社工委是S园区辖区内8 个社工委和街道中，在社会治理创新上一直敢为人先的单位。而与H社工委同属S园区下属的D 社工委，因其主要领导一直关注“多元治理”的理论和实践，同时又因D 社工委辖区内一直面临生产型企业环境污染治理的压力，故从2014年起在其辖区内社区探索建立“环境理事会”这样的社区居民议事机构，并取得初步成效，这就给H 社工委造成了社会治理创新工作上的竞争压力。而H 社工委辖区内诸多社区治理过程中所面临的诸如业主维权、邻避冲突、停车问题、环境整治等较为尖锐的问题，使得长期以来社区治理中由“三驾马车”（居委会、业委会与物业机构）构成的格局及其“三方联席会”平台，在应对这些更高层次“人民对美好生活向往”的诸多问题时日益捉襟见肘。在此形势下，2015年初，H社工委开始尝试推出致力于推动社区多元主体共同参与社区事务治理的“社区建设理事会”项目，其第一个试点社区确定在各方面条件都较为成熟的QJD社区。

（二）“社区建设理事会”的结构、功能与运行过程

2016年，在QJD社区试点的基础上，S园区H社工委将“社区建设理事会”的试点社区扩大到6个社区，2017 年又增加到11 个社区。该11 个社区都属于商品房社区，各个社区均建立起了社区治理“三驾马车”的架构。社区人口结构主要由城市新市民群体构成，居民职业身份多元化显著，这就构成了H社工委搭建“社区建设理事会”这一包括多元利益主体的社区事务协商议事平台的现实基础。

1.组织结构：“利益相关方”

高效与合理的结构能够使平台有效地运行，使各部分搭配和安排能够有效衔接。社区协商的主体应是积极关心和参与社区公共事务的利益相关方，既包括社区居民，也包括各类社区组织及驻区单位。目前“社区建设理事会”由理事长、常务理事、荣誉理事和秘书构成，其中理事长1 人，由党支部书记担任；常务理事包括居委会委员2人、业委会2 人、物业1 人、社区骨干1 人和居民代表1 人；荣誉理事为社区民警1 人、爱心商户1 人。为保障社区协商所涉意见的更大代表性，在社区建设理事会开会时，通常也要邀请社区居民小组长参加或列席会议，一般情况下不超过9 人，这些人为业主代表、居民代表或楼组长等。除此之外，还设有1 名秘书负责会务，但不参加协商议事和投票。（如图1）出于议事规则和投票规则的考量，社区建设理事会的人员个数必须为单数。基于社区建设理事会的社区协商功能的定位，参照人民政协的制度安排，其成员的确定采用配额推荐制而非选举制，根据各成员组的实际人员变动情况，采取了成员定期或不定期的轮换制。

图1 社区建设理事会组织结构图

2.功能定位：社区“小政协”

虽然同样定位于基层民主制度的实践，但不同于社区居民代表会议以及业主大会等居民或业主权益的法定决策性机构，社区建设理事会的功能定位并不在于“民主决策”，而是定位于“民主协商”，“社区建设理事会”的参与者能够并应该在决议经决策机构正式通过之前对其进行有效的审议与协商，以促进社区成员间理性共识的达成。它既提供了一个关系协调的、协商对话的机会，也发挥着上情下达和下情上传的作用。其更重要的功能是提供了一种社区矛盾与冲突纠纷化解的机制，让社区成员能够在面对一些社区矛盾和冲突纠纷时，能坐下来基于各自立场进行充分的协商与洽谈，并明确各自的任务，充分发挥平台对话、协商、宣传、引导的作用，这实际上类似于人民政协的功能定位，因此，社区建设理事会某种程度上可以被定义为社区“小政协”。

3.运行机制：议事流程

协商治理试图通过审慎的讨论过程实现协商主体在各自偏好上的转变而促进彼此之间理性共识的形成。这一目标的实现有赖于建立一整套符合协商治理议事规范的操作流程。S园区H社工委在总结各地流程设置的经验和不足的基础上，结合前期几个社区的社区建设理事会的试点探索，委托第三方机构开发了《社区理事会操作手册1.0》，各个社区基本按照这个手册进行议事。这一操作手册相较于其他地方的流程设置更强调流程的易操作性和可复制性，大致上按照议题收集、空间营造、会议召开、决议公开与议题反馈等几个阶段进行了说明。

（三）“社区建设理事会”的创新成效

自“社区建设理事会”推行以来，相较于各社区原有的定位于主要解决社区物业管理问题的由社区居委会、小区业委会和物业管理机构构成的“三方联席会”，在参与主体、协商内容、协商频度、协商形式、协商效能、成员任职等方面都更为合理和规范。（见表1）

表1 社区建设理事会要点表

试点实施以来，社区建设理事会的实际运行也取得了一系列成效，在很多社区实际问题的解决上发挥了积极作用，比如物业管理问题、垃圾处理问题等。

理事会共解决三个问题：第一，物业的更换和撤离；第二，小区的垃圾放置问题；第三，小区的公共广场灯光问题；第四，养狗大小便问题。（社区工作人员访谈，2017-06-29）

我们共解决三个大问题：第一，滑梯周边的路面的改造；第二，小区楼幢下面架空层的道路改造，将路修好使居民能将电动车推进去，解决电动车乱摆放的问题；第三，将原来小区损坏的木板路进行修整并对汽车占用的小区道路进行拓宽。（社区工作人员访谈，2017-06-29）

多名试点社区的居委会主任也对该平台的运行成效表示了认同。有的社区还准备将党建引领、参与式预算与理事会运作结合起来，进一步提升社区建设理事会在社区建设与治理中的作用与功能。

四、社区建设理事会创新扩散中的异化与梗阻

尽管在创新初期取得了一定成效，但“社区建设理事会”从单一试点扩散到多社区试点过程中，其制度实践的实际效果与原先的制度目标发生了一定程度的偏离，创新实践在不同试点社区发生了不同程度的变异。

（一）功能异化：协商议事平台蜕化成了草根文体社团

通过走访，我们发现在一些基础设施配套相对完善、物业管理水平相对较高、社区矛盾冲突和纠纷相对较少的社区，最初功能定位于发挥协商议事和社区矛盾冲突纠纷化解机制的社区建设理事会，在实际的运作中更多的是发挥了某种类似于草根文体社团培育或文娱活动开展之类的作用。其中一个社区就直接在社区建设理事会的架构下设置了若干文体社团，几乎把社区建设理事会直接改造成了该社区草根文体社团的管理机构，完全偏离了社区建设理事会制度设计的初衷。

那比如说我们中秋节有晚会，我们各个社团的团长在一起商量怎么定节目，所有的安排都经过他们的协商。……可能还有一些治理类的社团，因为我们社区相对是管理比较好的，这块倒也不是说太突出，最突出的是文体社团职务。（某社区工作人员访谈，2018-01-15）

社区建设理事会我觉得最大的一个作用就是解决文化之类的问题。（某社区工作人员访谈，

2018-01-15）

（二）运行阻滞：程序优先还是结果优先

在社区建设理事会的制度设计中，基于罗伯特议事规则设计的议事流程是这一平台试图去推进的一项重要目标。然而在社区建设理事会的实际运行中，参与各方的利益诉求的差异化、参与意愿和能力、参与者的个性等往往都会影响到议事协商的进程和效果，甚至可能导致协商议题陷入僵局的情况的发生，进而导致议程中断，一些问题无法即时得到实质性解决。如果持续一段时间如此，往往会使得许多理事会成员质疑议事规则的价值，进而否定社区建设理事会本身作为社区协商平台的价值和意义。

有些业主就看中了消防通道，在上面停车……两个业委会副主任，一个坚持原则，另一个则认为要灵活变通一下。他们不好形成决议，也不好形成公告。（某社区工作人员访谈，2017-06-30）

社区建设理事会我们在做，但是还不成熟，因为我们基础还可以，但是一到协商方面，大家达不成一致，也是很尴尬，所以在小区基础还不是特别牢的情况下，我们不可能一下子到位。所有人都跑来建设理事会要解决问题，但这个平台不可能解决所有人的问题，这个平台就没有意义了。实话说，我们这个理事会知晓范围并不大，因为我们主要处理的是公共事务，公共事务参与的人主要也就是那十几个，不可能那么多人知道这个事情。（某社区工作人员访谈，2018-01-15）

（三）扩散梗阻：社区减负还是叠床架屋

在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。这种现象就是政策执行中的“中梗阻”现象[27]。面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增的情况，基层干部不仅选择规避直接责任，还会尽力回避潜在责任[28]。比如有部分社区干部怕增加工作负担，对在社区居民中推广社区建设理事会的工作存在抵触情绪；也有一些社区认为社区建设理事会与原来的“三方联席会”并没有本质上的区别，有叠床架屋的嫌疑，实际上平添了社区的负担，从而造成了H 社工委推动社区协商平台建设的努力遭遇到了扩散梗阻，旧机制、观念和认知构成了制度变迁中的路径依赖。

我们也不太敢多宣传。如果你宣传了，什么事都来找社区建设理事会，什么事不都是我们受理吗？到时候什么都要我们解决，那我们就不用干了。（某社区工作人员访谈，2018-01-15）

（社区建设理事会）增加了我们一个负担量，因为这件事情原本就可以在我们三方会议上解决，现在又要出席理事会，要过来讲这些事情，到最后还没有一个结论，这个问题怎么做？（某社区工作人员访谈，2018-01-15）

（四）11 个试点社区的社区建设理事会运行效果评估

我们根据实地调研情况从是否清楚该协商平台的理念、平台推行是否被支持、平台是否解决过问题、是否被相关媒体报道过以及是否希望该平台向居民推广出去等因素进行简单的分类，并划分出优秀、良好、一般与差四个不同的结果。（见表2）

表2 各试点社区“社区建设理事会”运行效果比较

五、社区建设理事会创新扩散中异化与梗阻的影响因素

韩博天认为中国的政策实验有三种形式，即实验性规制、“试点”与“实验区”[29]。我们的研究重点聚焦于“试点”（在特定政策领域中开展的典型示范和试点工程）阶段创新扩散过程中的变异与梗阻。社会治理创新由于必须落在基层实践上，其创新扩散效果将直接影响我国社区治理体系和治理能力现代化的建设，目前这一问题并未得到足够重视。因此，通过长达近6年的连续田野观察，我们发现社区建设理事会的创新扩散效果主要由三大因素决定。实践运行成本低且效益高，那么其扩散效果较好，反之则难；如果参与到社区建设理事会创新实践中的行动者有积极的行动意愿和能力，则创新扩散效果较好；如果相应配套措施和激励保障机制能及时跟进，则创新扩散效果较好，反之则难。据此，对H 社工委社区建设理事会的制度创新中变异与梗阻的影响因素分析如下。

（一）行动者：行动偏好与策略

1.社区两委“一把手”的执行能力与意愿

不同类型政府主体和政策过程的参与者在政治资源和管理能力等方面的较大差异导致扩散可能性、行动策略选择以及扩散机制等方面的不同[30]。社区协商治理创新在完成最初的制度设计之后，其成效就与负责创新执行的基层管理者是否有足够的执行力密切相关。通常来说，影响组织执行力的主观因素主要是执行者的意愿与能力这两个方面。执行能力则关乎社区“一把手”的组织领导能力及对社区事务的处理能力；而推行意愿则关乎三个层次的心理活动，即信念、激情、态度[31]。调研中发现，一些社区居委会主任对社区建设理事会的认知较为到位，推行意愿较强，相应地，这些社区的社区建设理事会运行效果也较好，如QJD 社区、RY 社区；而另一些社区干部则存在认识不到位或错位的状况，推行意愿也较弱，这些社区建设理事会的成效也相应不彰，甚至处于“僵死”状态，如HY 社区等。

2.业委会及业委会主任的角色选择

作为一种新型的社会组织，业委会的兴起给中国城市基层社会的治理带来了重大机遇和挑战[32]。作为社区建设理事会的重要成员，业委会代表的作用正向也将有助于推动社区建设理事会的良性发展；反之，则将导致其运行陷入困境。同样是目前城市社区中面临的小区停车问题，DHDQ 社区的业委会态度积极、行动有力，与居委会和物业沟通顺畅，该小区停车问题就通过社区建设理事会平台得到了有效协商，并达成了有执行力的共识，最终成功解决了这一问题，甚至还被相关媒体进行了报道；而在另一个社区，问题则刚好向相反的方向演化，由于时任业委会主任个人因素而使协商平台的运行陷入僵局，最终导致小区停车矛盾长期难以解决。

3.社区居民的参与意愿与能力

良好的社区治理状态则应是社区成员相互信任、合作，具有普遍共识、集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态[33]。然而现实的困境在于，社区居民的参与意愿和能力都多有不足。在对待公共事务的时候，大多数居民在不涉及自身利益的情况下抱着“搭便车”[34]的心态，对于社区公共事务视而不见。既有的研究表明，许多城市社区中，社区积极分子大多是高龄人群，这些人群大多属于退休群体，因此有更多的时间与精力参与到各类社区活动中，而中青年人群则因为时间和工作压力等多方面的原因，难以更多地参与到社区事务中。而S 园区H社工委下属各社区人口结构大多以中青年为主，老人群体也是以帮这些新市民抚育子女为主要任务的随迁老人为主体，这就更加剧了这些社区公共参与不足的困境，进而影响到社区建设理事会的绩效。

（二）议题：公共事务与文娱活动

社区建设理事会的议题类型，也是影响平台运行的重要因素。通过考察，我们发现社区事务大体可分为三类：

第一是公共事务类，主要是指涉及社区居民整体生活质量和共同利益的那些社区事务，这类事务往往也是利益交织和冲突纠纷相对集中的领域，尤其是涉及小区停车位、垃圾场建设、水污染等问题，这类议题也恰恰是社区建设理事会成立的主要功能定位，即通过社区建设理事会的对话、协商过程，发挥社区“小政协”作用，训练居民“有话好好说”“理性协商”的能力，引导其向居民自治的良好状态转变。然而，问题在于这些议题往往需要通过长期的协商沟通和妥协合作才能达成共识，而社区主要行动者却期望通过这一平台能够快速有效地解决问题。一方面是该类事务影响的急迫性，另一方面是诸多社区矛盾纠纷化解的长期性，供需的落差往往导致无论社区建设理事会中的任何一方都极易因缺乏对新平台效果的信任而导致平台运行的梗阻。

第二类和第三类分别是文化娱乐类和便民服务类议题，通过社区建设理事会这样的协商议事平台，将有助于社区提供更为贴合居民实际需求的个性化文化娱乐活动和便民服务。如从2018年开始，QJD 社区就开始尝试通过社区建设理事会这一平台，引入参与式预算机制，探索扩大社区居民参与第二、三类议题的讨论和决策，这实际上将社区建设理事会的制度创新推进到了一个新阶段。

（三）机制：制度规范与激励驱动

1.制度规范的缺失

尽管在项目建设伊始，H 社工委就制定了社区建设理事会章程，并委托第三方制定了社区建设理事会议事规则，但我们的调研发现，许多试点社区对相应的制度规范缺乏认知和了解。H社工委在相关制度规范的培训、宣传和推广上似乎用力不足，一些社区只是根据自己对社区建设理事会的理解去探索相关工作机制，或者基于对程序和规则的习惯性忽视，把相关制度文本弃之一边，直接导致相关制度安排形同虚设。其结果是，社区建设理事会在部分社区的运作流于形式，无法达到通过这一创新完善“城乡社区协商机制”的制度初衷。

2.激励驱动的乏力

政府创新的有效有力执行，有赖于激励机制的跟进。对于社区建设理事会项目的创新扩散而言，在社区层面可分为两种动力：一种是间接动力，另一种是直接动力。间接动力关乎社区层面创新推广的意愿问题，而直接动力则关乎社区层面就有关成本收益的考量。社区层面的间接动力包括强制性动因与诱致性动因，强制性动因包括H社工委对有关社区的试点要求等，诱致性动因则包括H社工委领导的创新意愿、专家和第三方的咨询指导、国内其他地方创新实践的示范、社区日益频发的矛盾冲突等因素。社区层面的直接动力，则意味着当社区干部面临创新需求和压力时，基于项目推进的预期成本和收益的比较，来考虑其行动策略和选择，具体涉及项目推进工作滞后引发社工委的责任追究、缺乏相关经费支持且有可能增加的额外经费支出、潜在的工作负担增加等因素；而收益因素集合则包括社区矛盾的化解、社工委的认可、社区民众参与的提升等因素。这种“成本-收益”理性考量的结果，将直接左右社区干部作出被动应付或积极推进的两种行动策略。

而在H 社工委的社区建设理事会项目试点过程中，我们发现针对各试点社区的激励机制有所缺失，只是依赖官僚系统自身的行政命令体系得以贯彻执行。由于缺少相应的激励措施保障，许多试点社区的社区建设理事会项目具体负责人往往对项目执行的效果缺乏耐心和关注，更多关注的是短期效益，即这个平台能不能立竿见影地解决当下的诸多棘手问题。至于这个协商议事平台能不能担负起完善基层协商民主的重任以及能不能培养居民“有话好好说”的能力，并非其“注意力分配”[35]所在。

六、结论与讨论

基层协商治理实践创新的重心，是建立健全适应各地社情民意的城市社区协商治理机制。作为H社工委主推的协商议事创新实践平台，“社区建设理事会”能够培养居民“有话好好说”的能力，进而有效提高社区居民参与社区公共事务的协商议事能力；同时，该平台能有效减轻基层负担，能够整合社区各方资源，实现真正意义上的社区治理创新。但是它仍然面临各种各样的问题，正如本文所揭示的：制度创新预设与现实情境还有着不小差距，社区协商治理创新扩散中发生的梗阻不能被有效发现和“疏通”，基层行动者的偏好和策略、讨论议题的性质以及制度规范与激励措施等，都可能导致其陷入地方治理创新“泡沫化”的窠臼。因此，打通基层治理创新梗阻，应致力于从以下四个方面寻求突破。

第一，以党建引领社区治理创新。改革开放后，中国的意识形态朝向多元化方向发展，但中国互联网的“去政治化”倾向使得公民远离政治生活并缺乏一定的政治知识[36]，此时，公民个体很容易被一些“意见领袖”的观点影响，致使其意识形态呈现出极化趋势。而在中国的政治环境中，意识形态不仅是学术问题，更是容易影响改革发展方向的要素。目前一些基层党员干部对于党建的政治认识比较薄弱，缺乏为人民服务的理想信念，他们在执行上级政府的一些惠民政策时就会出现贪污、避责或不作为等问题，这将造成党和政府与人民群众处于一种割裂的对立状态。通过将政党嵌入社区治理场域并引领其发展，是可以破解这一问题的，同时规避社会治理创新“内卷化”的风险[37]。具体来说，一方面要加强社区“一把手”与工作人员的思想建设，提高其政治觉悟，使其有意愿去执行上级政府的政策；另一方面上级党组织要给予基层党组织一定的财力、物力与人力支持，使得基层党组织能够良好地运转下去。最后，积极引领社区多元主体积极参与社区治理。

第二，为基层赋权增能。中国的社会治理具有一定的层级性，即“治理”的层级越往下越难以治理。这是因为社区治理作为中国社会治理的“最后一公里”具有复杂性、模糊性与风险性三大特征，而这种特征就使得无论多么完美的制度创新设计，一旦应用到基层治理场景就会出现各种“梗阻”与“失效”。解决这一问题的方法之一就是为基层赋权增能。有学者指出城市社区参与不足的根本原因在于社区及社区居民权能的缺失[38]。社会治理创新实践的可持续性离不开社区工作者与社区居民的持续参与，给予社区工作者与社区居民一定的“决策权”，不仅能提高制度设计的合法性与适应性，克服基层“事多权少”的困境，还能够提高社区人民的政治参与感与效能感，真正满足人民对于美好生活的向往和追求。

第三，加强对社区工作者系统性的培训。社区治理的好坏关键就在于社区党支部书记、居委会主任与社区工作者这些行动者的行动偏好与策略。最新研究指出，女性社区工作者所具有的“共情、细心、耐心、热心”等柔性因素能够与模糊性社区治理场景进行匹配，从而有效进行社区治理效能挖掘[39]。然而，造成基层社区治理格局中男女比例失调的原因有可能是制度设计上的偏好或者是男女本身各自特质对于职务偏好的不同选择。本研究中调研的10 位女性社区居委会主任，确实具有“共情、细心、耐心、热心”这些柔性特征，但刚性因素在她们身上也很明显，因为社区治理的复杂性、模糊性与风险性要求必须具备“刚性”特征，不具备这样的特征她们无法处理如此复杂的基层事务。因此，要加强对于社区工作者各方面能力的培训，即社区工作者既要具备“坚强、果断、理性、知识”这些刚性特质，也要具备“共情、细心、耐心、热心”这些柔性特征。只有具备这两方面的能力，一项良好的制度设计落实到基层时，才不会出现社区“一把手”有执行意愿但无执行能力的窘境。

第四，完善基层治理创新实践的评估与激励体系。地方政府在推行一项社会治理创新实践时要设计一套完整的评估和激励体系，单纯依靠“压力型体制”的威压是无法充分调动社区工作者积极性的。地方政府可以通过积极引入高校、智库、企业、社会等第三方评估机构对社区治理创新实践进行专业评估，评估内容：一是坚持效率导向，以基层治理活动的投入产出比作为评估内容，确保政府创新“花小钱办大事”；二是坚持获得感导向，以居民在基层社会治理中的参与度和满意度为评估内容，确保政府创新做到真正以群众需要为中心[40]。对于表现优异的社区要给予相应的物质与精神奖励，使得社区“一把手”与工作人员更有意愿与动力去落实上级政府交代的任务。由此，基层治理创新中的异化与梗阻这一问题也就随之解决。