基层公共文化服务发展的目标与任务*——《“十四五”公共文化服务体系建设规划》中“基层”元素解读

李 洋，温亮明

(1.成都体育学院图书馆，四川 成都 610041；2.中国科学院计算机网络信息中心，北京 100190；3.中国科学院大学，北京 100049)

1 引言

当前，我国公共文化服务呈现出蓬勃发展态势，公共文化服务在保障人民群众基本文化权益、推动文化治理体系和治理能力现代化、培育民族文化自信、助推文化强国建设等方面发挥了不可替代的作用。2021年是“十四五”规划实施的开局之年，我国公共文化服务处于新发展阶段，为指引和明确公共文化服务未来五年的发展方向和主要任务，文化和旅游部于2021 年6 月10 日印发了《“十四五”公共文化服务体系建设规划》［1］（以下简称《规划》），对“十四五”时期公共文化服务体系建设进行了全面系统的部署和安排，为我国公共文化事业发展确立了路线图和任务单。《规划》出台后，多位专家从不同角度对其进行了解读。北京大学李国新教授、华东师范大学金武刚教授专门撰文对《规划》文本总体进行了深刻且详细的解读；《中国文化报》于2021 年6 月24 日刊发了文化和旅游部公共服务司专家对《规划》的解读［2］。基层公共文化服务是我国公共文化服务体系建设的关键一环，清华大学杨永恒教授认为“当前，我国文化建设的重点和难点依然在农村，补齐农村基层短板的任务依然艰巨”，需“着力补齐城乡基层短板”。《规划》提出的一系列关于发展基层公共文化服务的措施为补齐基层短板指明了方向和路径。为明确《规划》对基层公共文化服务提出的任务与要求，本文将在深入分析《规划》文本的基础上，尝试对文本中与“基层”相关的元素进行解读，以期为“十四五”时期基层公共文化服务发展与工作提供参考与借鉴，进而繁荣基层公共文化事业。

2 基层公共文化服务发展的目标

《规划》既提出了公共文化服务体系建设的4个发展目标，又列出了公共图书馆、群众文化机构和群众业余文化团队的5个主要发展指标，这些目标/指标既阐明了公共文化服务体系建设的宏观层面发展目标，又覆盖了公共文化机构的微观层面预期性考核指标，为我国公共文化服务未来5年的发展立下了“军令状”，签订了“承诺书”。《规划》目标的实现离不开每一个公共文化服务利益相关者的参与，包括国家层面的总体规划与布局、地方政府部门的指导与统筹、各级公共文化机构的努力和奋斗、公共文化服务从业者的付出和坚守等，其中，基层公共文化机构是不可或缺的参与者。据第七次全国人口普查统计数据显示，截至2020年11 月1 日，我国有约5.1 亿人口居住在乡村，占全国人口总数的36.11%［3］，以乡村群众为代表的基层人民有着强烈的文化需求［4］。虽然多年来国家对公共文化服务体系建设的大力投入使基层公共文化服务设施网络基本形成，但在城镇化进程中出现的居民聚集区以及县城、农村等地区的基层公共文化服务仍是相对薄弱的环节［5］。因此，增加基层公共文化服务的数量与设施、扩大覆盖面与受益面，提升基层公共文化服务的质量与水平，调动基层公共文化服务利益相关者的积极性与能动性，充分利用信息技术助力公共文化发展需要基层公共文化机构及其利益相关者主动思考且积极作为。把握《规划》的目标，可以明确“十四五”期间基层公共文化服务的努力方向，明晰发展目标对《规划》主要任务的引领作用。

3 “基层”元素相关语词定量分析

通读《规划》文本全文发现各章节对基层公共文化服务几乎均有提及，为明确《规划》文本中直接涉及“基层”元素的相关内容，笔者对《规划》全文进行了多轮详细研读。首先，确定了《规划》文本中与“基层”相关的语词，包括基层、县级、县区/区县、县、乡镇、镇街、社区、乡村、农村、村级、村晚、村等；其次，逐章逐节对相关语词进行定位并统计其在各章节的出现频次；最后，对同级语词进行合并重组。最终的统计结果如表1所示。

表1 《规划》各章节“基层”元素相关语词出现频次

由表1 可知，直接提及的“基层”元素语词共91个，其中“主要任务”章有相关语词82个，“保障措施”章有相关语词8个，“总体要求”章有相关语词1个，可见《规划》对基层公共文化服务发展的重视程度不言而喻。

《规划》“主要任务”章中每一节均有涉及“基层”元素的语词，说明在公共文化服务体系建设的未来5年，基层公共文化机构被赋予了重要使命，各项任务的完成均需要其全方位深度参与，牢牢把握我国公共文化服务新发展阶段的要求与特征，为达成公共文化服务发展的总体目标贡献基层力量。《规划》文本中含“基层”元素相关语词最多的3个小节为：“推进城乡公共文化服务体系一体建设”“推进公共文化服务区域均衡发展”和“繁荣群众文艺”，分别含“基层”元素相关语词45个、12个和10个，表明这三项任务是基层公共文化服务未来五年发展和努力的主要方向，也是贯穿基层公共文化服务体系建设的主线，需要在这三项任务上下深功夫做足文章。同时，“推动公共文化服务社会化发展”和“推动公共文化服务数字化、网络化、智能化建设”这两项主要任务中分别含有“基层”元素语词6 个、5 个，表明基层公共文化服务的社会化及信息化也是“十四五”时期公共文化服务体系建设的重要一环，需要相关部门给予指导、支持和激励，更需要基层公共文化服务机构自身把握机会积极作为。此外，“建设以人为中心的图书馆”和“增强公共文化服务实效性”这两项主要任务中各有2个“基层”元素语词，说明基层公共图书馆是基层公共文化服务的中坚力量，在公共文化服务体系建设中大有可为；实效性的增强也是基层公共文化服务的主要任务之一，需要因地制宜、结合实际、深入思考、整合资源，切实增强基层公共文化服务效用，满足基层人民群众对美好文化生活的向往和追求。

4 基层公共文化服务发展的任务

聚焦《规划》目标，《规划》共提出了“十四五”时期我国公共文化服务体系建设的7个主要任务，根据上文对“基层”相关语词的统计，发现《规划》的各项任务均含有“基层”元素，下文将对各项任务进行解读。

4.1 推进城乡公共文化服务体系一体建设

推进城乡公共文化服务体系一体建设是“十四五”公共文化服务体系建设的首要任务，是公共文化服务高质量发展的基础［6］3。《规划》强调以城带乡、城乡互动，实现城乡协同发展，助力乡村振兴［7］，给基层公共文化机构发展指明方向的同时也提出了要求。在4个具体的子任务中，均有与基层相关的元素，如在公共文化服务标准化建设过程中，要求“完善基层综合性文化服务中心建设、管理、服务和评价标准规范”，使公共文化服务标准体系更加健全；在“完善城乡公共文化服务协同发展机制”的过程中，要“提升县级公共图书馆、文化馆统筹协调、组织指导、服务援助能力，依托具备条件的乡镇综合文化站、村级综合性文化服务中心和社会性文化机构等，设立分馆或基层服务点”，同时要求以城带乡“加强城市对农村文化建设的对口帮扶”，相关部门也要“引导优质文化资源和文化服务更多地向农村倾斜”；在“以文化繁荣助力乡村振兴”过程中，要“健全乡村公共文化服务体系”，“充分发挥县乡村公共文化设施、资源、组织体系等方面的优势”，“开展乡镇综合文化站专项治理”，“提升基层综合性文化服务中心功能”；在“创新培育城市公共文化空间”过程中，要求“新建公共文化设施适当向城乡接合部和远郊区县倾斜”，“编实织密基层公共文化设施网络”，“加快推动社区文化‘嵌入式’服务，将文化创意融入社区生活场景”。同时，在“城乡文化惠民工程”专栏中，提出要开展戏曲进乡村、举办“村晚”、培育乡村网红、开展乡村节日民俗等活动，同时打造乡村旅游、乡村文旅融合等产业，促进乡村文化事业发展。可见，任务1中涉及的内容比较丰富，既有对基层公共文化机构自身的要求，也有对基层公共文化管理部门的要求，还有城市对农村文化建设帮扶的要求；既有制度、标准、规范等顶层设计方面的要求，也有设立基层分馆、开展专项治理等具体措施，还有开展民俗文化活动、发展乡村文化产业等惠民工程。

4.2 建设以人为中心的图书馆

公共图书馆是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施，是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分［8］和主力军之一［9］。建设以人为中心的图书馆是公共图书馆高质量发展的主要任务［6］4。基层图书馆指县级及以下的公共图书馆，是具有多种功能的基层公益性社会教育设施［10］。从《规划》文本中任务2的内容来看，虽然直接涉及“基层”元素的内容较少，但较多具体任务的完成、活动的开展、理念的树立、计划的实施、作用的发挥等细节措施却与基层公共图书馆关联密切，如“广泛开展全民阅读活动”及“具有时代感的城乡阅读品牌的培育”等均是基层公共图书馆需要长期坚持的重要任务和工作内容。同时，“探索创新基层图书馆运营模式，结合总分馆制建设，试点推进建设一批管理先进、特色鲜明、与社区融合共生的主题性阅读场所”是“十四五”时期推进基层公共图书馆功能转型升级的主要任务，需要加强相关研究与实践探索。可见，深度参与“建设以人为中心的图书馆”，探索创新基层公共图书馆运营模式、积极开展全民阅读活动、加强地方文献保护和传承利用是未来5年基层公共图书馆的主要努力方向。

4.3 繁荣群众文艺

繁荣群众文艺是“十四五”时期文化馆（站）的主要任务［6］4，文化馆是指政府设立、向公众开放，组织开展、指导、辅导、研究群众文化艺术活动，并提供公共文化产品和公共文化服务的公益性文化事业机构［11］。《规划》文本任务3中涉及“基层”元素的语词较多，如在“广泛开展群众文艺创作和活动”过程中，要求“形成一批有影响力的城乡群众文化品牌”；在“实施全民艺术普及工程”过程中，要求“推动乡村艺术普及，结合民情、民风、民俗，策划实施民间艺术普及活动，激发乡村文化活力”；在“培育一批扎根基层的群众文艺团队和文艺骨干”过程中，要求“以县为单位建立群众文艺团队、文化骨干信息库”等。同时，在“群众文艺”专栏中要求“培育一批长期活跃在基层、深受群众喜爱的群众文艺骨干和优秀团队”，开展“村晚”项目，以“展示农村群众精神风貌、传承优秀乡土文化、助力乡村振兴”等。全民艺术普及、基层文艺工作者培育、群众文艺创作和活动开展均离不开基层公共文化馆（站）的广泛参与，这也是基层公共文化馆（站）“十四五”时期的主要任务。

4.4 增强公共文化服务实效性

增强公共文化服务实效性是“十四五”时期公共文化服务提质增效的必然要求［6］4，《规划》将其列为主要任务之一，足以彰显其在公共文化服务体系建设中的重要性和紧迫性［12］。相对而言，《规划》中任务4 的总体内容较为宏观，3 个子任务中均无直接涉及“基层”元素的语词，虽然仅“公共文化服务供给”专栏提及“以县级为重点搭建汇聚整合公共文化资源的点单平台”“面向农村留守儿童等特殊群体开展的示范性志愿服务项目”有与“基层”相关的内容，但这些简短的内容仍然可为公共文化服务效果评价提供思路与依据。公共文化服务供给能力的逐步提高、人民群众文化需求的精准对接、公共文化服务融合发展的有效推动，均离不开基层公共文化服务利益相关者的积极参与，作为我国公共文化服务体系建设中的短板，基层公共文化服务实效性的增强是我国公共文化服务整体实效性增强的关键一环，不仅能突破我国公共文化服务整体实效性增强的瓶颈，也在一定程度体现出我国公共文化服务整体实力。因此，研判基层公共文化服务供给弱项、做细基层人民群众基本文化需求分析、优化基层公共文化服务资源配置等是“十四五”时期基层公共文化机构及其管理部门的重点工作方向。

4.5 推动公共文化服务社会化发展

推动公共文化服务社会化发展，是党和国家关于加快构建现代公共文化服务体系的一项重大决策［13］，也是“十四五”时期公共文化服务高质量发展的重要突破口［6］5。《规划》任务5中共有6个直接涉及“基层”元素的语词，为未来5年基层公共文化服务的社会化发展指明了方向，在“创新社会力量参与公共文化服务方式”过程中，要求“稳妥推进县以下基层公共文化设施社会化管理运营”，主要原因是“县以下”公共文化服务的专业要求相对较低［13］；在“提升文化志愿服务水平”过程中，要求持续推进“中西部农村文化志愿服务行动计划”和“农村未成年人文化志愿服务计划”，这2个计划在“公共文化服务社会化”专栏中也有所提及。当前，我国公共文化服务发展不平衡问题较为突出，相对而言，基层公共文化服务资源较不充裕、服务供给还不充分、服务能力尚显不足，表现出较强的供需矛盾。因此，“十四五”期间，如何调动社会力量参与基层公共文化服务体系建设的主动性和积极性，如何发挥基层公共文化机构行业协会/学会在公共文化服务体系建设中的作用和价值，需要相关各方深入思考。

4.6 推动公共文化服务信息化建设

当前，我国已有70%以上的社会公众成为网民且总体规模持续上升，截至2020 年12 月，我国农村网民规模为3.09 亿，占整体网民的31.3%，而且农村网民的增长率显著高于城镇，农村地区的互联网普及率为55.9%，与城镇互联网普及率差距逐步缩小［14］。因此，加快公共文化服务朝着数字化、网络化、智能化等信息化方向发展是“十四五”公共文化服务高质量发展的时代特征［6］5，基层公共文化服务信息化发展已刻不容缓，需要持续向纵深推进。《规划》文本中任务6涉及“基层”元素的词语共5个，在“拓展公共文化服务智慧应用场景”过程中，要求“利用现代信息技术加强基层公共文化机构的智慧化服务与管理，强化服务数据采集，提升基层公共文化服务供需对接水平”，并推进“云上乡村村晚”等数字文化服务品牌建设；在“公共文化服务数字化建设”专栏中，提到要“在全国部分图书馆及其基层服务网点试点建立实体智慧服务空间等”，表明基层公共文化服务智能化建设是“十四五”期间基层公共文化机构及其利益相关者需要发力的方面。虽然在“加强数字文化内容资源和管理服务大数据资源建设”和“加快公共文化网络平台建设”两个子任务中无直接涉及“基层”元素语词，但内容资源数字化、服务平台网络化、大数据建设体系化等均离不开基层公共文化机构的全过程、深层次参与，否则《规划》任务6直接涉及“基层”的一些任务也就成了空谈。

4.7 推进公共文化服务区域均衡发展

推进区域间均衡发展是“十四五”时期公共文化服务体系建设的重要任务，补短板、强弱项，着力提升农村、基层的公共文化服务水平，实现农村、基层和城市的协同发展［6］3是实现公共文化服务布局更加均衡的关键，也是形成“十四五”普惠性、互惠性、公平性和高质量文化发展区域格局的必由路径［15］。《规划》任务7 中共有12 个直接涉及“基层”元素的语词，如在“多措并举推动区域协调发展”过程中，要求“坚持‘一县一策’”完善公共文化设施；在“注重调动激发基层内生动力”过程中，要求“调动和激励基层的首创精神，引导形成基层公共文化服务创新的新格局新风尚”，“支持地方政府结合实际开展示范县区、镇街创建等活动”，“有序将基层创新成果和经验向专项政策和行业标准转化”，“鼓励以县区为重点，集成整合全域公共文化服务资源”，“遴选和表彰基层公共文化服务创新案例”，“逐步放大基层公共文化服务的创新价值”，这对激发基层政府部门、公共文化机构、社会参与力量的主体性和能动性具有积极的促进作用，有助于形成基层公共文化服务体系建设的强大内生动力［15］；“公共文化服务示范”专栏项目“基层公共文化服务高质量发展示范行动”还提到要“在‘十四五’期间每年支持各地县级党委、政府充分发挥积极性主动性”探索基层公共文化服务高质量、创新性发展路径和积累实践经验。公共文化服务区域均衡发展，是补齐我国公共文化服务体系建设短板的重要方法和关键一环，而难点、重点均在基层，因此“十四五”期间，基层公共文化机构及其管理部门等利益相关者任重道远，需全力以赴推进我国公共文化服务区域均衡发展，进而为实现我国公共文化服务布局更加均衡的发展目标贡献力量。

5 基层公共文化服务发展的建议

针对《规划》提出的总体目标和主要任务，并结合前文对《规划》中“基层”元素的解读，本文提出基层公共文化服务发展相关建议。

5.1 制定具体实施方案

纵观《规划》内容，其本质为总述性的宏观指南，更多从全局视角对“十四五”时期我国公共文化服务体系建设的目标和任务进行了总体规划，微观层面的具体措施和任务则相对较少。因此，基层公共文化机构及其利益相关者应该首先提高认识，领悟《规划》的精神内涵，认真研究《规划》文本涉及“基层”元素的内容，而后再针对性制定本机构更为具体的《规划》实施方案。在本机构“十四五”规划制定或修正过程中，要以《规划》为蓝本，因地制宜制定切实可行的目标及更为具体的可量化考核的任务，阶段性实施方案也应相应配套，在“十四五”进展周期内对标各阶段目标并严格落实，保证任务完成的连续性和可持续性，最终按计划逐步完成既定任务。

5.2 加强研究指导实施

基层公共文化服务历来是我国公共文化服务领域研究的热点问题，相关研究成果的出台为我国基层公共文化服务的发展提供了理论指导。《规划》一经出台便有专家学者对其进行深入解读，展现出对我国公共文化事业发展的责任、使命与担当，然而目前的解读多是宏观层面的探讨，对《规划》微观层面尤其是涉及“基层”元素层面的解读还相对不足，需要加强。随着小康社会的全面建成，步入新发展阶段的基层公共文化服务势必会呈现新特征、出现新问题，对新特征的精准把握和新问题的及时研究，有助于为基层公共文化服务实践工作提供参考，为《规划》落实提供借鉴，进而为如期完成“十四五”任务、实现“十四五”目标贡献基层智慧与力量。基层公共文化服务的标准规范、基层人民群众的文化需求、基层公共文化机构的制度建设、基层公共文化服务影响因素分析、基层公共文化服务效果评价等均是值得研究的主题。

5.3 多方支持强化激励

前文已述及，我国公共文化服务发展不平衡问题较为突出，基层公共文化服务尚不能完全满足基层人民群众强烈的基本文化需求，因此需要相关各方给予支持。首先要保证充足的经费支持，否则相关工作的开展就无从谈起；其次要吸纳专业人才，相关机构要积极培养基层公共文化服务需要的各方面人才，为保障基层公共文化服务的可持续发展提供人力支持；管理部门要及时对基层公共文化机构的工作给予指导，在相关工作开展的过程中引导基层机构积极参与，为其传授实践经验；政府部门要将本地区公共文化服务资源适度适时地向基层倾斜，同时引导社会力量主动参与基层公共文化服务体系建设等。基层公共文化服务工作的有效开展，还需要建立科学、合理和可操作的激励机制，调动基层公共文化机构的积极性和主动性，并激发其主体性和能动性，从而使基层公共文化机构及其利益相关者对《规划》的落实得到有力保障。

5.4 建立监督评价机制

《规划》“保障措施”中提到“鼓励以省级为单位，加强基层公共文化服务的监督管理，探索建立健全基本公共文化服务绩效动态评价体系”，可见《规划》已为“十四五”时期我国公共文化服务体系监督评价机制的建立提出了明确要求。因此，本文认为基层公共文化机构同样需要依据相关制度、政策、规范、条例或标准并结合实际建立适合自身的工作监督评价机制，定期对本单位的工作进行监督，对偏离方向的工作及时反馈修正，如此也可约束基层公共文化服务利益相关者的行为，助力《规划》有效实施。同时，建立科学合理的基层公共文化服务工作的评价机制及指标体系，能够有效评价基层公共文化机构对《规划》的实施效果，明确工作亮点，明晰工作不足，为进一步做好相关工作提供决策依据。

5.5 交流互鉴积极合作

各级各类公共文化机构在资源、服务、职能等方面既略有交叉又差异明显，各自在服务工作过程中依据自身特点和优势积累了丰富的实践经验，基层公共文化服务机构更是如此。为在服务工作中最大化自身价值，高质量完成《规划》赋予基层公共文化服务的任务，各类型基层公共文化机构需交流互鉴、积极合作并形成合力，推动公共文化服务工作提质增效，各类型基层机构要尽可能跳出自身的知识领域，在构思、创意、资源、服务等方面互通有无、优势互补，建立协同联动的合作机制，同时保持与管理部门或机构的有效沟通。在具体合作过程中，要扩大视野，既要寻求基层公共文化机构与同级机构的合作，也要寻求与上级或下级机构的合作，既要寻求同类型机构间的合作，也可考虑与不同类型机构间的合作，这样可充分发挥各机构的特点，在合作过程中也可互相学习工作经验，有助于最大化发挥各机构的作用和价值，为《规划》实施贡献不同群体的力量。

6 结语

《规划》作为“十四五”时期我国公共文化服务体系建设的行动指南，对“十四五”时期我国公共文化服务体系建设进行了全面系统的部署和安排，明确了未来5年我国公共文化服务的发展目标和主要任务，为我国各级各类公共文化服务利益相关者未来5年的工作指明了方向。

本文在深入研读《规划》文本内容的基础上，结合多位专家的观点对《规划》文本中“基层”相关元素进行了解读。首先分析了《规划》的总体目标对基层公共文化服务的要求，其次对《规划》文本中“基层”元素相关语词进行了定量统计，然后对《规划》提出的7大任务中关于“基层”的相关要求进行了剖析阐述，在此基础上提出了几点可供基层公共文化服务利益相关者参考的建议，以期为基层公共文化机构更好地完成《规划》提出的任务提供借鉴，使“十四五”时期基层公共文化机构的发展与工作有的放矢，为我国公共文化服务体系建设添砖加瓦、贡献力量。此外，《规划》文本“发展目标”中有1个与“基层”元素相关语词，“保障措施”之“完善经费保障”“加强队伍建设”和“健全监督管理”部分中与“基层”元素相关的语词分别有2个、5 个和1 个，可见《规划》不仅给基层公共文化服务提出了目标与任务，也将为实现目标完成任务提供强有力的保障措施，基层公共文化服务发展未来可期。