我国推行排污许可制度的难点及对策研究

杨智盛，王海峰，张 欣

（浙江仁欣环科院有限责任公司，浙江 宁波 315000）

随着社会经济的高速发展，我国人民的生活水平以及生活质量都有了很大程度的改善，但随之而来的却是环境方面的诸多问题。如今，人们越发注重环境保护工作，深知环境保护的重要性，但环境质量却依旧没有得到较好的改善。2020年12月9日，国务院常务会议通过了《排污许可管理条例》（草案），且在次年1月发布了该条例，并于2021年3月1日正式施行。该条例的发布，意味着我国生态文明建设向前迈进了一大步，标志着以排污许可制度为核心的制度体系进入了法治化的发展新征程。基于此，党中央务必要加大推行排污许可制度的力度，只有这样，才可真正改善我国的自然生态环境与人文环境，助推社会主义现代化建设。

1 排污许可制度的概念及原则

排污许可制，即控制污染物排放许可制。其是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，同时，也是覆盖所有固定污染源的管理制度，诸如《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境保护法》等均是其法律依据。关于此制度所执行的基础原则，主要包括了以下三点：

第一，预防为主。人们应当认清当前的经济形势，并明确经济发展对环境可能造成的危害，从而紧抓主动权。预防为主的原则，实质上是国家机关采取有效的防护措施，以助力于环境保护工作的开展，在减少旧污染同时，也能防止新污染出现。为切实落实此原则，就应当将“预防”、“治理”有效结合，将防治工作作为重要抓手。第二，环境责任。环境责任的含义是环境法律关系主体在造成环境污染后，应当承担其对应的责任。从事实证明，环境污染的治理责任全交由政府，是不合理的。在生产活动中要积极处理所产生的污染，且行政主管机关可通过征收税费等方式进行监管。第三，公众参与。不难理解，任何公民都有环保的权利和义务，应当积极投身于环保事业中。因此，有关部门要加大宣传教育，引导公民树立起环保意识，提升其参与程度。

2 推行排污许可制度的难点

2.1 政策设计层面

2.1.1 缺少相关法律法规

虽然我国生态环境部已经出台了有关排污许可管理制度等方面的具体规章制度，但各地政府在实际的实施过程中仍会受到一定程度的限制[1]。具体有以下两点：第一，因为各个地区的排污许可发放程序、核定方式、许可标准等方面都不相同，所以诸多城市虽然在进行排污许可的工作，但发放排污许可证的质量参差不齐。与此同时，管理人员也并未严格监督与管理排污企业的污染源、固体废物及其主要污染物的排放量。第二，对于国家排污许可的定位还没有明晰。由于各个地区已经不再发放临时排放许可证，所以在排污企业尚未整改完成时，并不会发放国家排污许可证，这就会导致排污许可的门槛被升高，排污企业也无法在规定整改日期内排放污染物，做好治理工作。

2.1.2 管理要求落地难

当下，我国环境保护部门在不停地更新排污许可制度的有关政策，但若想将排污许可制度切实实施，仍然存在一定的困难[2]。以最新修订的相关政策为例，虽然此项政策对排污许可制度提出了新的要求与需求，并搭建了“全地区、全因子”的管理道路，但各个城市却并未将其较好地实施。并且，我国仍未在合适的时间内更新排污许可的配套管理方式，这就会导致管理对象仍然为主要污染源或者主要污染物。由此可见，排污许可制度在管理和实施上缺少高效衔接。

2.1.3 多套数据并行

我国在环境管理方面存有多套数据并行的问题，数据来源于不相同的口径，例如，环境统计、污染减排以及排污许可等。当下，运用宽泛的环境统计数据与污染物减排数据之间结合得更加紧密，而环保数据则是污染物减排计划规划、减排总量核算的主要依据，从而基本实现了将两套数据之间有效连接的目的。但是，由于对环境统计数据的核算通常都会采用物料衡算法或者排污系数法，并未能将排污企业的执行要求以及具体检测数据的运用综合考虑。以某火电与化工行业两家公司的申报材料数据为例，具体详见表1。

表1 企业环境统计排放量与排污许可核算量对比（以二氧化硫为例）

2.1.4 各方权责落实难

当下，我国排污许可制度的定位尚不明确。排污许可制度实施依旧依附于总量控制制度，这就导致排污许可证只发不管、只领不守的现象较为多见。而出现此问题最根本的原因是各方权利以及责任都尚未明确。具体体现在以下几点：在政府方面，有部分地方政府部门未履行其监管职责，而代为监管的环保部门，本质上在产业结构调整等诸多方面不具备职权和手段，导致排污许可未能充分发挥出其运用价值。在企业方面，关于各企业应当承担的职责未进行更明确、精细地划分，导致企业各主体的责任未认真落实。在公众方面，关于保障公众的知情权、监督义务，都是该制度实施的难度所在[3]。

2.2 技术支撑层面

2.2.1 与环境目标未建立相应联系

当下，我国排污许可尚未构建与环境目标之间的相应联系，环境目标主要有环境质量改善、符合环境容量和总量控制指标要求等。而企业污染物排放量通常是基于申报材料核算，并没有将环境目标转化为约束性考核指标的研究，这就使得排污许可制度“控规模、调总量”的作用无法实现。具体原因有：第一，各地存有差异限定和范围不清晰等问题。例如，污染源类型和分布、污染物种类和数量等。第二，受到各项环境管理制度未能有机链接等原因的影响。

2.2.2 管理方式相对滞后

在当前的排污许可工作中，还存在管理滞后现象。具体体现在以下三点：第一，管理不合理。当前主要以个人的方式来进行管理，此操作可能出现执法尺度不一，管理严密性不够等。在此情况下，也容易导致部分企业接受难度大。第二，缺乏有关培训体系。由于排污许可制度对人员的综合要求较严格，除了要掌握最新政策动向、环保有关理论知识外，还需具备高度责任心和管理意识。由于目前缺乏对此类环境管理、企业环保负责人员的规范化培训，从而阻碍了此制度在企业中的有效实施。第三，则是管理方式未结合先进技术。随着信息化技术高速发展，排污许可工作也应当与时俱进，联合更完善的信息管理平台，以提升管理工作的共享性及效率。

2.3 配套保障层面

2.3.1 人员配备保障不足

当下，我国大部分城市在落实排污许可制度时，都没有设置专门的机构以及专业的人员去负责其中的各项工作，而是依靠环保局审批人员来组织、监督以及实施。人员不充足，使排污许可证的发放范围受到一定程度的制约。并且，排污许可证在发放后，工作人员也未能开展有效地监督与管理，执法可操作性极低。

2.3.2 数据支撑不足

对比排污许可证制度和污染源监测要求能够发现，污染源监测和污染源监督管理的联系十分密切，污染源监测数据也是排污许可量评估的主要依据，但当下我国污染源监测工作的基础十分薄弱，数据支撑明显不足。第一，污染源监测缺少管理。当下已有的污染源监测工作只针对领证企业，未能全覆盖。第二，污染源自动检测数据的可信度较低。自动检测数据的可信度依旧需要不断增强。第三，企业自行监测工作必须要有进一步地推广，当下仍然存有诸多问题，例如，覆盖面不全、监测能力及设备不足、监测方案不科学等。与此同时，监测数据也并未监管以及公开，这就会使得其难得被当做支撑数据。

2.4 企业层面

2.4.1 申报企业核查力度较弱

当前，我国生态环境部严格贯彻落实“核发一个行业，清理一个行业，达标一个行业，规范一个行业”的政策要求，并通过排污许可证的核发以及证后监管查清楚固定污染源的家底，真正将排污企业全面覆盖。但依旧有部分排污企业的污染为中度、重度，且其多次申报并不合格。并且，部分中小企业也并未对排污许可制度加以重视，这就导致其所排放的污染物质超出国家标准，对周边环境造成了极为恶劣的影响。

3 推行排污许可制度的对策

3.1 打造上下联动的工作格局，推进制度改革

首先，我国生态环境部门应尽快明确排污许可制度的定位，以此来缓解各个城市推行排污许可制度较差的情况[4]。与此同时，政府应搭建由上至下的管理模式，并要求各个城市将此模式当做推行排污许可制度的参照标准。其次，建立健全排污许可管理制度，并将此制度严格贯彻，建立上下联动促进改革的工作格局，并以此来切实地保障监督管理信息的通畅。同时各个城市也应当按照国家在排污许可方面所做出的新举措，实施相应的监督管理办法，并严格履行排污许可中的各项规定和规范。在实施过程中，应结合自身的实际情况，增强制度构建的力度，这样能使各种要求与需求相统一，有效地提高监督与管理的力度。除此以外，各个城市也应将推行过程中所出现的问题快速地反馈。最后，明晰排污许可管理各方的问责权利，在制定科学、合理的奖惩制度之上，进一步建立以责任为导向的可持续发展管理体系，且必须要明确政府、环保部门、排污企业和人民群众的义务与权力。此时，政府应该成为发放排污许可证并进行监察与管理的主体，环保部门应作为监督与管理的主体，排污企业应作为污染物排放的主体，而人民群众则有权利监督排污企业，并提出相关的意见和建议。

3.2 夯实技术支撑基础，助力制度落地

应搭建较为严格的污染物排放标准体系，结合相关的要求与标准，快速推进排放标准的订正，以此来使环境保护的执行力度以及排污企业污染物控制水平有所提升。健全行业污染物排放标准，加快颁发各个行业污染物标准，解决各个行业中现存的问题。尽快建立标准制定“资料储备库”，“资料储备库”中应纳入排污企业守法证据材料、环保状况影响程度等方面，从而提高标准的适用性，由此来使污染许可制定工作的实施更加完备。结合先进技术，大力构建信息化共享平台，实施档案的信息化管理。定期安排人员对数据进行核实，并对排污许可工作进程进行调查。除此之外，还应当联合GIS地理信息系统，实现对污染源行业排放的监测和管理，从而为排放许可工作提供可靠数据支撑。

3.3 健全配套保障，支撑制度实施

首先，政府需要增强污染源检测管理，逐渐达到全面覆盖排污企业污染源监测的目的。增强污染源监测的监督与管理力度，并将其中的各项数据信息及时地上传至排污许可执行报告平台。自动监测数据质量应有所提升，对此，排污企业应增强自动监控设施维修和管理的力度，环保部门应增强监督与管理的力度。其次，政府需要完善排污许可的机构设施以及人员配置。若想能顺利实施排污许可工作，则务必要构建相对应的排污许可机构，配备相应的人力资源、物力资源以及财力资源，并协调各个部门之间的关系。最后，我国各个省份的环保部门应设置专门的排污许可执行部门，部门中的工作人员主要负责排污许可量核算、构建排污企业环境保护档案、搭建信息共享平台等工作。

3.4 提升相关人员综合素质

排污许可工作的推行，离不开基层环境管理部门各个岗位、各个人员的助力。要确保各岗位都能履行其责任，提升相关人员整体综合素质尤为关键。打造出一支高素质队伍，不但顺应了时代发展需求，也是环境保护事业中不可缺少的基础。主要从以下几点实施：其一，强化对人员政治、业务方面的学习，以提升人员的自身素养，执法水平，做到公平公正。其二，要强化对人员思想作风的建设，在提升其责任意识同时，提高服务质量。同时也要做好廉政、勤政教育，提高人员为群众工作的自觉性，能坚守岗位兢兢业业。其三，要求所有人员执法严格，坚决维护法律的尊严和人们的权益，为人们解决环保中的问题，办实事。其四，基层部门要不定时开展执法交流活动，了解其他地方的排污许可实施现状，从而对现有工作进行完善。同时，为岗位人员提供学习、深造机会，以全面提升其业务水平。其五，与时俱进，积极结合更多新型的管理方式，满足时代发展需求[5]。

3.5 有效衔接环境管理制度

排污许可是污染物排放工作中的核心，肩负着改善环境及自身改革举措落地的双重使命。为了发挥出排污许可的基础功能，同时也为了确保环境管理制度间能彼此衔接、整合，有关人员应当做好调整工作，避免其他的管理制度和排污许可工作间发生冲突。其中，要重点分析的是关于环境统计、环保税、排污权交易、环境影响评价等内容，并分析此类制度和排污许可间存在的联系。在满足了法律法规授权等前提下，可结合有关部门制定相关规章制度来补充。由于此方法涉及到大量的技术规范、行业标准，因而必须慎重考量和分析。必要时，或是通过制定或修改相关国家标准、行业标准等方法解决冲突、脱节等问题。

4 结语

综上所述，作为环境治理基础制度改革的重要落子，排污许可制度是我国多年在相关领域中努力探索的结果。通过执行排污许可制度，是全力推进我国生态文明建设、强化环境保护的有效举措。但从实践后发现，在实施排污许可制度上，势必会遇到一系列的问题，所以务必要采取相对应的处理举措，比如，完善环境影响评估和排污许可管理制度间的衔接、形成上下联动的工作格局、加大科技技术支持的力度等。唯有如此，方可让排污许可制度实施的更为顺畅。