中概股外部法律环境以及开展跨境监管合作的制度保障

杨志国

【摘要】2002年美国出台的《萨班斯-奥克斯利法案》， 奠定了对境外审计机构进行长臂监管的法律基础。 2020年美国出台的《外国公司问责法案》以及美国证券交易委员会和美国公众公司会计监督委员会陆续出台的实施细则和认定报告， 使中概股公司能否继续留在美国证券市場产生了很大的不确定性。 2022年4月2日， 中国证监会发布《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定（征求意见稿）》以及修订说明， 给中概股公司健康持续发展带来新的机遇， 为中美监管机构开展跨境合作检查创造了必要的条件。

【关键词】中概股;跨境监管;会计师事务所;长臂监管

【中图分类号】 D93     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）10-0035-6

最近两年， 受到美国《外国公司问责法案》以及美国证券交易委员会（SEC）和美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）陆续出台相关配套监管规定的影响，  境外投资者对中概股公司能否继续在美上市存在诸多疑虑。 2022年4月2日， 中国证监会发布《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定（征求意见稿）》以及修订说明[1] ， 为中美监管机构开展跨境监管合作提供了制度保障， 预计将缓解中概股未来被要求终止上市的不利局面; 同时对于提升境内企业到境外发行证券和上市的规范化、法治化水平， 保护国内外投资者利益， 具有十分重要的作用。

一、中概股公司基本情况概述

1. 中概股的兴起。 从20世纪末开始， 到境外发行证券和上市的境内企业数量日益增多。 截至目前， 在纽约证券交易所（NYSE， 简称“纽交所”）和美国全国证券交易商协会自动报价系统（NASDAQ，  纳斯达克）上市（包括直接上市和间接上市）的中概股企业达281家。 境内企业到境外发行证券和上市， 满足了企业融资需求， 提高了公司治理水平和企业价值， 扩大了国际影响。 尤其是在美国上市的中国科技网络企业， 给海外投资者带来丰厚回报， 被称为中概股（China Concept Stock）。 中概股最早的代表企业是新浪、网易和搜狐。

美国证券市场分为交易所和场外交易市场：前者包括纽交所、NASDAQ等; 后者主要指OTCBB， 它是一个会员报价系统， 挂牌的企业也是公众公司， 但不是严格意义的上市公司， 其股票只能在联网的做市商进行交易。 此外， 美国还有一种粉单市场（PINK SHEET）， 是企业股权的报价系统。 企业在OTCBB挂牌， 只需由美国金融业监管局的会员券商向SEC填报相关表格即可， 无须缴纳上市费。 境内企业到美国发行证券和上市， 可以通过IPO或RTO（反向收购）两种形式实现。 通过RTO上市， 即借壳上市， 是指境内企业收购一家在OTCBB已经没有经营业务或经营业务很少的美国公司， 从而借其壳在美国交易所上市。 从OTCBB转到主板不需经过严格的审查流程， 财务指标达到NASDAQ或纽交所的上市标准即可转板。 例如， 从OTCBB转板到NASDAQ的标准是：净资产达到500万美元、税后净利润75万美元或市值5000万美元以上; 流通股达到100万股以上; 股价4美元以上; 有三个以上的做市商。

中国在美国发行证券和上市的公司[通常通过发行美国存托股份（American Depositary Shares， ADS）在美上市]主要分为三类：一是在纽交所上市的国有控股企业， 如中国铝业、东方航空、华能国际电力、中国人寿、中国石油、上海石化、中国石化、南方航空等8家公司， 以及最近从纽交所摘牌的广深铁路、中国联通（香港）、中国电信、中国移动、中海油等5家公司。  二是在纽交所或NASDAQ上市的大型科技网络企业， 如阿里巴巴、百度、网易、京东、拼多多、哔哩哔哩等。 三是在纽交所或NASDAQ上市的各类中小型企业， 如携程、前程无忧、腾讯音乐、网易有道、凤凰新媒体、格林酒店、爱康国宾等。

2. 中概股公司被做空。 伴随着中概股数量的增长， 2010年年底以来， 一些中概股公司开始被做空。 从2011年3月初至6月17日， 由于各种原因， 有21家在美国上市的中概股停牌（3家通过首次发行IPO实现上市， 18家通过反向收购RTO实现上市）， 数十家中概股公司的股价一个月内跌幅超过30%。 2011年6月中旬， SEC首次对通过RTO上市的中概股进行风险提示。 做空机构通常的做法是， 抛出带有负面信息的研究报告， 引发市场对中概股公司的看空潮， 对冲基金利用中概股公司股价大幅下跌赚取收益。 近年来也陆续出现少数中概股公司被相关交易所停牌的情况。 主要原因是， 有的公司对美国证券市场规则缺乏了解， 有的公司存在信息披露不及时、不完整， 甚至财务核算不规范、内部控制有重大缺陷等问题。 由于做空机构尝到甜头， 做空中概股的行为由美国证券市场蔓延到中国香港和加拿大， 给投资者造成巨大损失。

3. 美国对中概股公司审计的关注。 2011年3月14日， PCAOB发布了一份研究报告， 其中分析了美国小型会计师事务所在从事反向收购上市的中国公司审计时存在的问题。 这份研究报告指出， 通过反向收购上市的中国公司， 其审计师大多为美国小型会计师事务所（其中部分会计师事务所在对反向收购上市的中国公司履行审计职责过程中， 未遵循PCAOB审计准则从事审计业务、实施审计程序）。 PCAOB发布《工作人员审计实务警示公告第8期——特定新兴市场的主要风险》，  警示位于亚洲若干大型新兴市场内的公司不当操纵财务报告。 2010年6月1日， PCAOB发布“关于来自部分国家会计师事务所在PCAOB注册申请有关问题的说明”， 要求中国等国家的会计师事务所在向PCAOB注册时， 除提供正常申请材料外， 还要提供补充材料。 为了解决跨境监管问题， 中国证监会和财政部的相关部门与PCAOB在2013年签署执法合作谅解备忘录， 开展与中概股公司相关的审计跨境执法合作。 但SEC和PCAOB仍希望能通过进一步获取中概股公司的审计工作底稿和对相关会计师事务所开展检查等方式， 对承担中概股公司审计的中国会计师事务所实施更全面的长臂监管。 由于SEC和PCAOB的上述要求与我国现行法律法规存在一定冲突， PCAOB未能对我国境内会计师事务所及其审计工作底稿实施深入检查。

二、美国对境外审计机构检查的规定及影响

2002年美国出台的《萨班斯-奥克斯利法案（Sarbanes-Oxley Act）》， 奠定了对境外审计机构进行长臂监管的法律基础。 2020年美国出台的《外国公司问责法案》（Holding Foreign Companies Accountable Act，  HFCAA）以及SEC和PCAOB出台的实施细则和认定报告， 使中概股公司能否继续留在美国证券市场产生了很大的不确定性。

1. 《萨班斯-奥克斯利法案》。 该法案第104节规定， 对于每年为100家以上发行证券的公司提供审计报告的注册会计师事务所， 每年检查一次; 对于每年为不足 100 家发行证券的公司提供审计报告的注册会计师事务所，  不少于每三年检查一次。

该法案第106节规定， 如果外国会计师事务所发表意见或提供其他实质性服务， 注册的会计师事务所基于此签发全部或部分审计报告， 该外国会计师事务所将视为同意： （A）当该审计报告受到调查时， 向PCAOB或SEC 提供与此相关的工作底稿;  （B）服从美国法庭关于提供这些工作底稿的命令。

2. 《外国公司问责法案》。 该法案第2节“披露要求”提到， “SEC应当： （A）识别每一个所涉发行人（Covered Issuer）， 该所涉发行人在编制其提交的第（1）A段所述报告中包含的该所涉发行人财务报表的审计报告时， 聘请了一家分支机构或办公室位于外国司法管辖区的注册会计师事务所， 且PCAOB认定由于上述外国司法管辖区当局采取的立场， 其无法对相关会计师事务所实施完全的检查或调查; （B）要求根据第（A）段确定的每个所涉发行人， 按照SEC根据第（4）项发布的规则， 向SEC提交文件以证明所涉发行人不是由在第（A）段所述的外国司法管辖区内的政府实体所拥有或控制”。

“披露要求”还提到， 如果SEC认定所涉发行人存在三个连续年度， 被PCAOB认定由于相关外国司法管辖区当局采取的立场， 其无法对所涉发行人聘请的相关会计师事务所实施完全的检查或调查的情形， SEC应当禁止所涉发行人的证券在全国证券交易所或者通过在SEC管辖范围内进行管理的任何其他方法（包括 “场外交易”方式）进行交易。

总的来看， 美国希望通过《外国公司问责法案》进一步推进和强化其针对中国在美上市公司审计机构的检查。 此外值得关注的是， 2021年6月， 美国参议院还通过了一个《加速外国公司问责法案》， 提出要将上述PCAOB无法开展审计检查工作的三年评估期缩短为两年， 该法案在成为正式立法之前还有待众议院投票。

3. 《〈外国公司问责法案〉披露的实施细则（HFCAA Disclosure Interim Final Rules）》。 SEC发布的实施细则最终确定了实施《外国公司问责法案》的披露要求。  除修订具体披露格式要求外， 该细则要求外国公司证明自己不受注册地政府实体拥有、控制和影响， 并披露注册地政府实体所拥有股权比例， 以及公司及其运营实体董事的党派背景及公司章程的某些细节等， 还要求公司披露是否涉及采用VIE（协议控制）架构。 如果不遵守美国监管机构的相关检查要求， 相关上市公司未来可能会被退市。 SEC主席詹斯勒（Gary Gensler）在2021年12月就该实施细则的颁布而发表的声明指出， 虽然有 50 多个外国司法管辖区与PCAOB合作，  允许其对相关外国司法管辖区的会计师事务所实施检查， 但中国内地和香港地区仍不允许其实施此类检查。

4. 《〈外国公司问责法案〉认定报告（HFCAA Determination Report）》。 PCAOB发布的认定报告， 认定由于中国内地和香港地区当局采取的立场， PCAOB无法对总部位于中国内地的35家会计师事务所和总部位于中国香港的28家会计师事务所进行完全检查或调查。 此外， PCAOB认定报告提到， 从相关会计师事务所近年来实际开展在美上市公司审计的情况看， 按照三年一次的检查要求， 目前有7家中国内地会计师事务所和8家中国香港会计师事务所应当接受PCAOB检查，  但PCAOB实际上未能实施该检查。

此前，  2020年8月初， 美国财政部发布了总统金融市场工作组的一份报告，  针对PCAOB无法实施检查的辖区， 建议对来自非合作辖区的公司提高上市门槛; 同时加强相关上市公司以及向相关上市公司投资的基金对相关风险的披露， 要求指数提供商在将相关上市公司纳入指数前加强尽职调查， 并为涉及相关上市公司投资咨询业务的投资咨询机构更好地履行受托義务提供指引， 以强化对来自非合作辖区上市公司进行投资的风险提示。

根据《外国公司问责法案》的规定， 连续三年使用未经PCAOB审查的审计机构， 上市公司将被强制摘牌或退市。 美国出台的上述法律和实施细则， 对中概股公司产生巨大影响。 一是如果PCAOB无法开展审计检查， 公司可能被要求终止上市。 境外投资者对公司的前景持怀疑态度， 进而影响公司的形象。 二是后续能够上市的公司数量可能大幅减少， 即使能够上市， 新股发行价格和募资规模都会不及之前。 三是公司股票的交易规模和股价不及之前或预期。 中概股2021年市场表现令人担忧， 200多家中概股公司中约80%的公司股价下跌。 其中， 跌幅达80%及以上的有40家左右， 跌幅达40%以上的超过150家。 四是如果未能妥善化解被终止上市的风险， 中概股公司不得不考虑通过主动私有化等方式完成退市， 给企业带来巨大退市成本。

三、PCAOB的职责、检查和处罚

1. PCAOB的职责。 PCAOB是根据《萨班斯-奥克斯利法案》设立的监督公众公司审计的非营利组织， 同时负责监督在SEC注册的经纪人和交易商（broker and dealer）的审计。 总部在华盛顿， 此外在亚特兰大、芝加哥、达拉斯、纽约、丹佛、北弗吉尼亚、奥兰多、旧金山有办公室。 PCAOB有员工800多人， 其中注册检查部的人员达400人以上。 PCAOB的最高权力机构是委员会， 5名委员由SEC与美国财政部部长和联邦储备委员会主席商议任命， 任期5年。 5名委员应熟悉财务知识， 其中可以有2名是或曾经是执业注册会计师， 其余3名必须是代表公众利益的非会计专业人士。 SEC负责监督PCAOB， 包括批准PCAOB制定的规则、准则和预算。 PCAOB活动资金主要是从上市公司收取的按照上市公司市场资本份额所收年费。 PCAOB的运营经费在2020年度为2.715亿美元， 来源有三部分： 发行人缴纳的会计支持费（占88%）; 经纪人和交易商缴纳的会计支持费（占11%）; 会计师事务所缴纳的注册费和年费（占1%）。

PCAOB的权力主要包括：①注册登记（Registration）。 为美国公开发行证券的公司和证券经纪人及交易商出具审计报告的会计师事务所必须在 PCAOB 进行注册登记。 截至2020年， 全球有1726家会计师事务所在PCAOB注册， 577家在PCAOB注册的会计师事务所（或在审计中担任重要角色）涉及审计12567家向SEC报备财务报表的发行人。 其中包括7493家向SEC报备财务报表的美国公众公司（这些公司的全球市值约为54.35万亿美元）。 会计师事务所从事在美国证券市场上市的公司审计业务， 首先要向PCAOB申请注册， 之后每年6月30日前通过网站向PCAOB提交年度报备表（form 2）， 并在出现特定情况和事件时提交临时报备表（form 3）。 年度报备的主要内容包括会计师事务所的基本信息、美国公众公司审计项目信息。 ②准则制定（Setting Standards）。 PCAOB 可采取规则（Rule）形式， 制定或采用与出具发行人审计报告相关的审计准则、质量控制准则、职业道德准则、独立性准则以及其他准则。 尽管 PCAOB 在设立初期曾经直接采用美国注册会计师协会（AICPA）制定的公认审计准则（GAAS）和 SEC 监管发行人相关的审计规则作为过渡期准则， 但已确立修改并替换 GAAS 及 SEC 规则的核心目标。 目前已经制定57项审计准则以及9项职业道德和独立性准则、2项鉴证准则。 ③检查（Inspection）。 根据《萨班斯-奥克斯利法案》第104节授权和 PCAOB 制定的规则， 注册的会计师事务所必须接受 PCAOB 的常规检查与特殊情况下的临时检查， 并向 PCAOB 提交包含执业信息在内的年度报备文件。 ④调查及处罚（Investigation and Enforcement）。 根据《萨班斯-奥克斯利法案》第105节的授权， PCAOB 可以对注册的会计师事务所及有关人员展开调查和惩戒性程序（例如， 罚款、撤销PCAOB注册资格、指定独立检查员、禁止相关个人加入在PCAOB注册的会计师事务所等）。

对在美国证券市场上市的公司（包括其在美国之外的分、子公司）签发审计报告的会计师事务所， 或在审计过程中发挥实质性作用（根据重要性原则， 一般为上市公司总资产或收入20%以上的分支机构提供审计服务）的会计师事务所， 无论该事务所是否在美国本土运营， 都应在PCAOB注册， 并接受SEC和PCAOB的监管。

2. PCAOB的检查。 PCAOB通过检查旨在评估会计师事务所是否遵守PCAOB 准则以及适用于会计师事务所质量管理体系及被选中的检查项目的其他监管要求和执业准则要求， 与检查相关的事项包括： ①检查频率：审计客户100家以上的每年一次， 少于100家至少三年一次; ②检查内容：会计师事务所质量控制、审计和审阅项目， 涵盖不同执业人员和不同分支机构; ③负责检查的部门： PCAOB注册与检查部门（Division of Registration and Inspection）; ④检查报告：初稿提供给会计师事务所阅读， 终稿提交给SEC及适当监管部门， 并以适当方式（简化版）在PCAOB网站公布。

PCAOB 检查组按照下列流程和程序选择已完成的审计项目进行检查： ①采取风险导向和随机选取相结合的方法选择审计项目和审计领域进行检查; ②审阅审计工作底稿， 与项目组成员进行访谈; ③如果检查人员识别出潜在审计缺陷， 向会计师事务所提供缺陷情况说明， 会计师事务所可进行书面回复; ④PCAOB评价是否应在检查报告中披露审计缺陷; ⑤编制检查报告; ⑥PACOB检查组酌情将发现的事项提交给PCAOB执法和调查部门和/或SEC或其他适当的监管或执法机构。

2020年度， PCAOB共检查了219家会计师事务所， 包括180家美国会计师事务所和39家非美国会计师事务所， 39家非美国会计师事务所分布在19个国家和地区。 2020年度检查中， PCAOB共检查750个以上的审计项目。

2020年度检查中， PCAOB发现会计师事务所主要在以下审计领域存在共性审计缺陷：收入及收入相关科目、会计估计、存货、关键审计事项、Form AP申报（AP即Audit Participation， 这个表格用于申报参与审计的其他会计师事务所的信息， 由主审会计师事务所负责填报）。 此外， PCAOB还发现会计师事务所质量管理体系的以下方面存在缺陷： 独立性、项目质量控制复核、内部监督。

3. PCAOB的处罚程序。 PCAOB重点检查、调查和惩戒会计师事务所及相关人员的下列行为： ①违反《萨班斯-奥克斯利法案》的规定; ②违反《证券法》中与编制和出具审计报告相关的规定; ③违反PCAOB规则; ④违反SEC规则; ⑤违反职业准则。 如果PCAOB发现会计师事务所存在上述行为， 向SEC和适当的监管机构汇报， 启动正式调查或纪律处分程序。 PCAOB的处罚程序受SEC监督， SEC可以加重、减轻其做出的处罚， 也可以修改或取消其处罚决定。

PCAOB由注册与检查部门负责对违反 PCAOB 准则及其他适用证券法规的调查和执法事宜。 调查的第一步是非正式调查， PCAOB向会计师事务所发出非正式調查要求。 在非正式调查阶段， 注册与检查部门可能要求会计师事务所提供相关文件、信息或与相关人员进行访谈。 如果注册与检查部门工作人员在进行非正式调查后认为有足够的理由继续进行调查， 那么其将向PCAOB申请正式调查令（OFI）。 与非正式调查相比， 正式调查是一个更加复杂和漫长的过程。 注册与检查部门工作人员可以发出PCAOB调查要求， 让会计师事务所提供相关文件和/或证人证词。

根据调查结果， 如果PCAOB认为会计师事务所违反了 PCAOB 准则及其他适用的证券法规， 将开展纪律处分程序。  PCAOB启动纪律处分程序之后， 将举行听证会。 在听证程序之后和委员会作出最终裁决之前， 会计师事务所或相关人员可以提出和解申请， 提交给注册与检查部门总监， 由其上交给委员会审批。 如果和解申请被接受， 即停止后续的纪律处分程序。

如果PCAOB根据所有事实和情况认定会计师事务所或其关联人员有违反PCAOB准则及其他适用的证券法规的行为， PCAOB将对会计师事务所及相关人员进行纪律处分， 具体处分手段包括： 暂时中止或永久撤销注册、暂时或永久中止或禁止相关人员与任何会计师事务所关联、暂时或永久限制此类会计师事务所或人员执业、罚款、谴责、要求接受继续教育、要求会计师事务所聘请独立监督方、要求会计师事务所聘请法律顾问或其他顾问设计政策、要求会计师事务所或相关人员采取整改、要求会计师事务所对一项或多项业务进行独立审查和报告。

2020年度， PCAOB共发布17份纪律处分， 处分18名注册会计师和13家会计师事务所， 处分涉及谴责、罚款1万 ～ 75万美金、限制职能、采取整改措施、撤销注册资格等。 2021年度， PCAOB共发布21份纪律处分， 处分11名注册会计师和14家会计师事务所， 处分涉及谴责、罚款5千 ～ 35万美金、采取整改措施、撤销注册资格、接受继续教育等。

4. SEC对PCAOB的监督。 SEC 对 PCAOB 的监督具体表现在以下方面： ①必需的事前批准， PCAOB 提议的规则只有在经过 SEC 批准后才能生效; ②对 PCAOB 规则的修订权; ③复查 PCAOB 所展开的执法行动（包括对 PCAOB 有关注册会计师事务所检查报告的中期评估）， 并对PCAOB 作出的正式惩戒性处罚进行复查; ④修正PCAOB 处罚或裁决的权力。

四、中美上市公司审计准则和实务的异同

1. 审计准则（涵盖执业准则、独立性等方面）。 总体而言， 美国审计准则与中国审计准则不存在重大的实质性差异， 但在内容和体例方面存在一定的差异。 例如： ①美国审计准则分为PCAOB审计准则和AICPA审计准则两个体系， 前者专门针对公众公司审计; ②PCAOB审计准则不区分准则和应用指南; ③PCAOB审计准则包括较多具体的规则性规定， 中国审计准则采用国际审计准则的原则导向风格; ④PCAOB审计准则中有关内部控制审计和财务报表审计的准则是整合的， 而中国审计准则本身不包含内部控制审计， 另行制定的内部控制审计指引及实施意见与财务报表审计准则之间存在一些概念和口径上的差异; ⑤PCAOB审计准则中包括一些专门针对美国资本市场特殊情况的准则。

在独立性方面， SEC和PCAOB的独立性规定在某些方面较中国注册会计师职业道德守则中的独立性要求更严格。 例如： ①为发行人及其子公司提供的所有审计服务和非审计服务必须事先获得审计委员会批准; ②对审计师提供其他服务的限制更严格， 例如在涉及自我评价不利影响的服务方面， 中国注册会计师职业道德守则中可能会考虑重要性， 即是否对所审计的财务报表有重大影响， 而美国独立性规定绝对禁止提供导致自我评价的服务; ③美国独立性规定禁止审计机构的一切或有收费安排（鉴证服务和非鉴证服务）， 中国注册会计师职业道德守则禁止在鉴证服务中采取或有收费; ④关于员工借调， 美国完全禁止向审计客户借调员工， 中国注册会计师职业道德守则允许符合特定条件的员工借调; ⑤关联实体的范围更广; ⑥对于美国上市金融机构， 审计项目组成员及其他受限人员可以购买的服务受到各种限制（例如个人消费贷款余额不得超过1万美元）。

2. 审计实务（包括IPO、年审等）。 美国上市公司的年审较国内A股上市公司的年审存在的差异主要包括： ①没有统一规定的会计年度; ②年审会计师除了审计年度财务报表之外， 还对上市公司每一季度的财务报表执行审阅; ③对于按照规定应当执行内控审计的上市公司， 由年审会计师同时审计财务报表和内部控制（国内允许由两家会计师事务所审计）， 可分别出具审计报告也可合并出具审计报告; ④除审计报告之外没有其他专项报告要求。

此外， 对于中概股审计而言， 根据SEC的相关规定， 中国境内会计师事务所执行美国上市公司审计的， 应当由其美国网络所指派守门员实施复核。 该项复核是项目质量控制复核以外的独立复核。

3. 工作底稿。 中美审计准则中有关审计工作底稿的要求主要存在下列差异： ①在归档期限上， 中国审计准则为审计报告日后60天之内， PCAOB审计准则為审计报告发布日后45天之内; ②对于与审计师的最终结论存在不一致或冲突的重大发现或问题， 审计师应当在工作底稿中记录; ③在审计档案的保存年限上， 中国审计准则规定至少保存10年， PCAOB审计准则规定至少保存7年。

由于安然事件的深刻影响， PCAOB审计准则率先提出有关审计工作底稿归档之后不得删除或废弃审计工作底稿的要求， 并且在审计监管中非常重视会计师事务所是否遵循这一要求， 对违反规定在归档日后不当修改或删除审计工作底稿的行为通常视为较为严重的违规行为予以处罚。 据不完全统计， 2018 ～ 2021年， PCAOB因审计工作底稿不当处理行为执行纪律处分共6次。

五、我国跨境监管合作的重要制度保障

为适应跨境监管合作新形势的需要， 中国证监会根据《证券法》和《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》[2] 等， 会同财政部、国家保密局、国家档案局对《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（证监会公告[2009]29号， 简称《规定》）进行了修订。 2022年4月2日， 中国证监会发布《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定（征求意见稿）》以及修订说明， 就境内企业境外发行证券和上市涉及的相关保密和档案管理工作以及跨境监管合作开展等征求意见。

1. 修订的重要内容。 《规定》的修订有利于完善跨境审计监管机制， 主要内容体现在： 一是扩大“境内企业”的范围， 境内企业包括境外直接发行上市的境内股份有限公司和境外间接发行上市主体的境内运营实体。 二是落实保密责任， 明确境内企业、证券公司、会计师事务所等证券服务机构保密和管理责任， 主管部门涉密敏感信息的审批或备案责任， 相关主体泄密报告制度。 三是完善会计档案及其复制件的出境要求， 对于属于对国家和社会具有重要保存价值的会计档案及其复制件出境的， 按照国家有关规定办理审批手续。 四是修改有关境外检查的规定， 不再明确区分“现场检查”与“非现场检查”， 而是将境外证券监管机构及有关主管部门提出的调查取证或开展检查要求， 统一纳入“跨境监管合作机制”中。

2. 《规定》的修订对于中概股公司的影响。 《规定》的修订， 将更好地为完善跨境监管合作安排、安全高效开展跨境监管合作提供制度保障。 特别是对在美上市的中概股公司而言， 如果中美监管机构能基于修订后的《规定》， 达成新的跨境监管合作协议， 将彻底缓解中概股公司未来被要求终止上市的风险， 有助于稳定投资者预期， 推动已上市中概股公司的持续健康发展。 中概股公司可能需要结合我国近期陆续发布的针对境内企业境外发行证券和上市的一系列相关规定， 以企业自评与政府必要审核相结合的方式， 尽快就其是否符合相关规定实施必要的评估。

3. 建议。 《规定》的修订给中概股公司健康持续发展带来新的机遇， 监管机构、主管部门、中概股公司、会计师事务所以及其他证券服务机构， 需要落实修订后《规定》的要求， 为开展跨境合作检查创造必要的条件。 一是加快实施针对境内企业境外发行证券和上市的新的系统性规定， 建立企业境外发行证券和上市跨部门监管协调机制， 对拟赴境外发行证券和上市的公司实施必要的境内合法合规、网络、敏感信息方面的审核。 二是对于现有经审核认定涉及重大敏感信息， 影响或可能影响国家安全的在美上市公司， 尽快协调相关企业研究制定可行的处理方案。 三是相关企业和中介机构及时建立和完善信息保密制度和档案管理办法， 落实敏感信息保密要求。 四是合理规划和推进境外资本市场融资安排， 利用好与境外证券交易所开展的沪伦通和全球存托凭证（GDR）发行业务， 鼓励境内企业多渠道到境外发行证券和上市。 五是进一步完善加强资本市场有序对外开放的措施， 在境外推广中国存托凭证（CDR）， 为境外投资者以适当的方式投资在中国内地上市的企业提供更多便利。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 证监会.关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定（征求意见稿），2022-04-02.

[2] 国务院.关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿），2021-12-24.

（责任编辑·校对： 许春玲  李小艳）